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人权视角下的少数民族语言权利保护

2018-05-14 11:05:19   来源:《人权》2017年第6期   作者:黎梦
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  内容提要:少数民族语言权利是少数民族文化权利的主要内容之一,是少数民族权利的重要组成部分。中国政府历来重视对包括语言权利在内的少数民族文化权利和其他权利的保护,《宪法》和《民族区域自治法》等法律及《国家人权行动计划》等政策文件构建了包括语言权利在内的中国少数民族权利保障框架。加强少数民族语言权利保护,应当从尊重和保障人权、履行国家义务的角度出发,制定少数民族语言权利保护的法律法规,建立少数民族语言权利侵权申诉机构,完善少数民族文化事业发展促进机制,推动少数民族语言权利保护的考核评估,在统一多民族国家繁荣发展的进程中实现更高水平的少数民族权利保护。

  关键词:少数民族 语言权利 人权 法律保障

  少数民族权利保护与多民族国家构建,是同一个历史过程的两个方面。①语言是一个民族最显著的特点和文明表征之一,语言多样性也是整个人类的共同财富。语言权利是少数民族文化权利的重要组成部分,确认和保障少数民族权利主体按照自己的民族文化方式生活、学习、工作的权利,是少数民族权利的重要内容之一。②中国政府历来重视包括语言权利在内的少数民族文化权利和其他权利保护,《宪法》和《民族区域自治法》等法律法规及《国家人权行动计划》等政策文件都有相关规定,形成了多民族和谐而多元的发展格局。

  一、少数民族语言权利的法理分析

  少数民族语言权利是国际人权法中少数人权利的一个部分,国际或区域性的人权标准、各国国内的法律和实践都对该权利的内涵和外延有过诸多阐释。③20世纪以来,语言权利作为一种人权,日渐成为国际社会的共识。

  (一)少数民族语言权利的源起

  对少数民族语言权利的明确保护可以溯源到国际联盟时期,几乎与现代国际法的发展相同步。第二次世界大战后,碍于欧洲主张的保护少数群体的独特性和美国主张的同化融合少数群体两大观点的对立,联合国于1948年通过的《世界人权宣言》(UDHR)仅模糊地确立禁止基于(包含但不限于)语言差异的歧视的原则。④在此之后,国际社会逐渐意识到“平等与非歧视原则”已不足以保障少数群体权益,故1966年的《公民及政治权利国际公约》(以下简称ICCPR)第27条对(包括语言权在内的)少数人权利予以特殊强调。随着东欧剧变、苏联解体,一些新的民族国家纷纷建立,为保护这些国家内的少数民族免受歧视并保持其文化特征,语言权利作为少数民族的一项权利被提出。1992年的《在民族或族裔、宗教或语言上属于少数群体的人的权利宣言》(以下简称《少数群体权利宣言》)一方面回应了少数(文化)群体的权利诉求,另一方面也保证了人权保护体系的连贯和完整。20世纪90年代以来,区域性少数人权利的人权标准相继出台,包括欧洲安全与合作组织于1990年发布的《哥本哈根文件》,以及欧洲委员会于1992通过的《欧洲区域性或少数民族语言宪章》(以下简称《语言宪章》)和1994年通过的《欧洲保护少数民族框架公约》(以下简称《框架公约》)。20世纪90年代以后,联合国教科文组织牵头的濒危语言保护和“语言多样性”事业逐渐成为学术界的公共话题。

  ICCPR第27条及关于该公约的第23号一般性意见书指出,少数人权利的提出并非是给少数人增设或创设某些权利,而只是基于少数人的弱势地位,强调其所应平等享有的普遍人权而已。即公约所提权利并非少数人独有,未提权利也并非不能适用于少数人。这意味着,以上专门的少数人权利保障公约或宪章中没有提及的某项少数人权利,仍可以根据缔约国的实际情况,诉诸其他公约或宪章,如《经济、社会及文化权利国际公约》(以下简称ICESCR)中教育权、文化权的相关规定。

  (二)少数民族语言权利的内容

  少数民族语言权利作为少数人权利的子概念,具有丰富而广泛的内容。根据ICCPR第27条及其一般性意见书、《语言宪章》《框架公约》等国际或区域人权标准,可以看出少数民族语言权利主要包括五个方面:不受歧视的权利、获得母语教育的权利、在社区场合使用少数民族语言的权利、在官方场合使用少数民族语言的权利、媒体中的语言使用权等。

  1.不受歧视的权利

  从少数人权利保护的历史发展来看,不基于语言的不同而受到歧视是少数民族语言权利的基本内容。UDHR第2条表达了不歧视原则的精神,《欧洲人权公约》(以下简称ECHR)第14条和ICCPR第2条第1款本质上也提供了同样的保障。根据关于ICCPR第27条的第23号一般性意见书,ICCPR第26条对不歧视的保障甚至更宽泛。ICCPR第26条不同于ECHR第14条,它不仅适用于ICCPR中规定的权利,而且适用于所有人权,因此被视为独立存在的对不受歧视的保障条款。《框架公约》第4条第1款也进一步重申和强化了对少数民族语言权利的不歧视原则。

  2.获得母语教育的权利

  教育是使得包括语言在内的群体文化得以传承和发展的最根本手段,获得母语教育是其他语言权利得到保障的基础。无疑,教育保障了语言的长久认同。《少数民族议定书》尽管未获通过,没有国家法上的约束力,但其第8条第1款关于少数民族应获得母语教育的明确规定,对少数民族语言权利保护具有重要参考价值。欧洲委员会的《语言宪章》大大地拓展和深化了人们对国家应采取何种积极措施的理解。⑤ECHR第1议定书第2款规定的教育权则包含了少数人有权获得母语教育的内容。

  3.在社区场合使用少数民族语言的权利

  根据《语言宪章》第12条和第13条,社区场合可囊括文化活动及其设施、经济和社会生活场合等。文化活动和设施包括但不限于图书馆、影院、文化活动中心、节日活动、传统祭祀和集会以及集市。经济和社会生活场合应包括但不限于集市、医院、社会医护设施、银行等。这些场合或设施大多为少数民族日常生活所必须,占据其生活的主要内容。在这些领域赋予其语言的自由使用权,既是天赋人权,又是当代国际社会的共识。

  4.在官方场合使用少数民族语言的权利

  在官方场合使用少数民族语言的权利,有助于确保语言少数群体充分理解影响到他们的政府政策,进而发表其意见和看法,这一权利关涉其言论自由等其他政治权利。《框架公约》第10条第2款规定,国家努力保证少数民族与当局沟通时能使用其语言,《〈欧洲人权公约〉少数民族权利附加议定书》(以下简称《少数民族议定书》)第7条第3款是唯一的一条将这种权利扩大到同法院、执行当局的沟通中的规定,弥补了ICCPR和ECHR中的缺陷。该权利旨在确保少数民族参与公共生活,防止少数民族语言被同化。在这方面,一些国际文件以规定国家义务的形式来保护其不被同化。例如,《框架公约》第6条第二款规定,国家应保护语言免遭威胁;《哥本哈根文件》第32条直接规定了少数民族语言和文化免遭同化的内容。

  5.媒体中的语言使用权

  根据《语言宪章》第11条,在媒体独立和自治的前提下,少数民族有权使用少数民族语言创设电台、电视频道,发表报纸文章,录制录音产品、音像产品等等。该权利的有效行使不仅能丰富少数民族日常文娱生活,增添生活乐趣,还能以科技手段长期地记录、保存和传播少数民族语言,也是少数民族语言教育的重要辅助方式。随着互联网和大数据时代的发展,该权利将进一步衍生出知识产权保护等新的语言权利内容。

  (三)尊重、保护和实现少数民族语言权利的国家义务

  与权利相对应的是义务,而与人权相对应的则是国家义务。⑥根据国际人权法理论对国家义务的通常分类,国家义务可分为尊重的义务、保护的义务和实现的义务三个层面。

  与少数民族语言权利相对应,尊重的义务主要涉及国家与公民之间的关系,要求国家不颁布、施行可能侵害少数民族语言权利的法律,对现行法律存在侵权情况应予以改正或撤销。国家还应进一步确保相关政策、规范性文件、项目、行政程序、公共服务不会侵犯少数民族语言权利,如有则应该改正或撤销,必要时提供适当补偿。为此,立法者应在立法前、立法中、立法后充分考量和关注少数民族语言权利,及时补充缺位法律;执法者则应依法办事,权责统一地保障少数民族语言权利;司法者应严格以事实为依据,以法律为准绳,公正裁决关涉少数民族语言权利的案件。也就是说,尊重这一义务的主体包括所有的国家机关及其工作人员。如国家机关或其工作人员的职务行为涉及侵犯少数民族语言权利,或国家没有尽到相应职责以阻止、调查、惩戒、救济侵犯少数民族权利的行为,国家均应直接为之负责。

  少数民族语言权利的保护义务涉及国家、公民以及侵害者三方,旨在要求国家通过立法、司法、执法等各种措施保障少数民族语言权利不受第三方侵犯,并在造成侵害而无法矫正时提供救济措施。可通过设置国家人权机构,处理少数民族语言权利受到侵犯时的申诉,并提供适当的救济。

  少数民族语言权利的实现义务是指国家应当采用一切措施,便利、促进和实现少数民族语言权利的实现。例如,颁布保护和促进民族语言平等的法律法规,国家机关在执法时兼用国家通用语和当地民族语为工作语言,法院通过裁判要求学校为少数民族学生融入社会、获得知识而提供双语教育等。

  二、少数民族语言权利的法律与政策保障

  中国自古就是统一的多民族国家。中华人民共和国成立后,国家在20世纪50年代组织专家对少数民族语言文字进行过全面调查。总体而言,中国履行保护少数民族语言权利的国家义务是比较自觉和积极的。目前,中国对少数民族语言权利的现行保障主要有《宪法》《民族区域自治法》等法律法规以及《国家人权行动计划》等政策文件。

  (一)少数民族语言权利的法律保障

  1.《宪法》中对少数民族语言问题的规定

  目前,在中国《宪法》中,有3个条款直接涉及语言问题,即第4条第四款、第121条和第134条。见表1。

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  (1)《宪法》中的民族平等原则。马克思主义在民族问题上主张民族平等,反对一切形式的民族压迫和民族歧视。我国《宪法》与此一脉相承。《宪法》序言、第4条第一款均确认“平等”是中国处理民族关系的首要原则。各民族不分大小,都是中华民族的组成部分,在社会生活的一切领域均应依法享有相同的权利、履行相同的义务。这一原则保障了中国少数民族语言不受歧视、不被同化的权利。少数民族语言权利是民族问题中的一个分支,少数民族语言不受歧视、不被同化,是民族平等原则的应有之义。语言权利平等是民族平等原则在社会文化领域的重要内容和逻辑延伸。

  (2)《宪法》中的语言权利的主体。《宪法》第33条“人权条款”提升和拓展了少数民族权利保障的范围和深度。《宪法》所确认的少数民族语言权利应当符合人权的一般内容,即包括“集体人权”和“个体人权”。⑦

  第一,“民族”作为语言权利的主体——集体语言权。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,即语言权利是一种集体权利。⑧这使得语言群体保护自己的语言和文字,进而保护其文化认同有了宪法保障,具有重大而积极的意义。

  第二,“公民”作为语言权利的主体——个体语言权。《宪法》第134条规定各民族公民在诉讼中使用自己语言的权利,即承认了个人是语言权利的主体。与集体语言权利维护民族语言、文化的旨趣有所不同,规定个体语言权的意义在于确保语言的自由选择权。⑨然而,这样的规定与中国目前经济发展水平不相符合,并可能带来不必要的负担。例如,在司法诉讼中,若少数民族当事人通晓法庭使用的语言,却仍坚持主张其语言的自由选择权,便会带来不必要的负担,不仅增加了法院为其聘请翻译、支付费用的负担,还可能导致诉讼延期,阻碍及时解决法律纠纷和化解社会矛盾。

  2.《民族区域自治法》对少数民族语言权利的保障

  中国《宪法》规定实施民族区域自治制度,《民族区域自治法》是保障实现这一制度的基本法律。《民族区域自治法》就民族区域自治的各个方面做出了比较原则性的规定,其中突出少数民族语言问题的条文和内容包括:第21条,即自治机关在执行职务时可以使用少数民族的语言文字;第38条,即尊重少数民族发展其文化事业,支持其书籍、文化遗产的保护;第47、49 和53条,即要求自治机关和法院、检察院尊重民族语言的平等地位,鼓励其学习和使用当地少数民族语言并落实到机关工作中去。以上内容对少数民族语言权利的保护是至关重要的,为少数民族语言能与汉语和谐兼用提供了良好的法律基础。

  从《民族区域自治法》本身来看,该法的制定有其特殊历史背景,其后的修订也比较符合国情的变化。总体而言,《民族区域自治法》对民族问题的立法规定比较充分,也能根据时代变化及时更新,是除《宪法》外有关民族问题的最重要的基本法律。⑩《民族区域自治法》颁布以来,从中央到地方,各级党委、人大、政府及各部门都重视该法的贯彻实施,该法取得了积极成效。《民族区域自治法》成为保障少数民族语言权利最重要的法律之一。

  3.其他法律对少数民族语言权利的保障

  除了《宪法》《民族区域自治法》中关于语言权利的条款外,一些法律中根据《宪法》规定也有关于少数民族语言文字问题的相关条款。如《教育法》第12条、《著作权法》第22条第一款第11项、《居民身份证法》第6条、《会计法》第22条等。这些规定涉及具体事项上的语言使用,对于少数民族语言权利的保障也是不可或缺的,在具体案例中也有很强的可适用性。

  (二)少数民族语言权利的政策保障

  改革开放以来,特别是进入21世纪以来,中国建立了一套支持民族地区社会文化发展的专门政策系统和机构。比如,2000年文化部和国家民族事务委员会联合出台《关于进一步加强少数民族文化工作的意见》,2010年国务院专门颁布《关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》,系统规定了促进少数民族文化事业发展的目标、措施及机制等问题。⑪这些政策文件对少数民族语言文字的保护和发展作出了相关规定,是少数民族语言权利保障的重要内容。

  2009年以来,中国政府先后制定的以“人权”为主题的三期国家行动计划,是中国人权事业发展的纲领性政策文件。从这三个国家人权行动计划有关少数民族语言权利的表述来看,中国政府提出的保障措施涉及培养专门人才、扩大广播覆盖率、建立濒危语言数据库、加强双语教学及保障使用民族语言进行诉讼的权利等方面。⑫

  1.培养少数民族语言专门人才

  为培养少数民族语言人才和民族干部,国家民族事务委员会和一些民族省区所属的民族院校开设有中国少数民族语言文学专业。除培养之外,少数民族语言人才的就业和成长成才也是少数民族语言长久发展的重要一环。然而,据了解,民族院校培养的民族语人才的本专业就业渠道较窄,本科生升入研究生阶段继续深造少数民族语言文学专业的机会也比较少。因此,少数民族人才培养应该有更完善的培养机制,提升就业技能和就业竞争力,同时应建立追踪机制,实行精准投入。

  2.扩大少数民族语言广电覆盖

  国家新闻出版广电总局官方网站显示,目前中国已实现省、市、县三级共蒙、藏、维等共24种少数民族语言广播节目的区域性覆盖。大力发展少数民族语言广电事业,不仅能极大丰富少数民族同胞的日常文化生活,更对少数民族语言权利的保障和落实具有不可取代的作用。但是,目前少数民族语广电仍集中在蒙古、藏、维吾尔、壮等使用人数较多、人口较为集中的区域的几种语言,其他少数民族民族语广电事业起步晚,未能很好地推广开来。

  3.建立濒危语言数据库

  2014年11月,国家民委民族语文工作专家咨询委员会设立“濒危语言保护标准研究”项目。随后,广西壮族自治区率先通过采用先进技术手段,通过记录真人朗读、故事讲述、日常对话等方式,实地采集人声语音,并转写文本、建立语料库,以期长期保存少数民族濒危语言。目前,如何将濒危语言数据库建设尽快普及到一些使用人数极少的少数民族语言,如东北地区的赫哲语、西南地区的仫佬语等,仍然是亟待解决的问题。⑬

  4.加强民族地区双语教学

  2013年6月,中国教育国际交流协会发布的《民族地区的双语教育》报告表明,目前中国少数民族地区形成了四种双语教学模式。⑭然而,据观察,在一些地区,如贵州南部,至少在县一级的公立学校教育中,从小学开始已没有民族语文必修课,也没有设置相应的选修课程,汉语文教育在该地已是主流。这表明国家的双语教育政策实施尚有缺憾。

  三、少数民族语言使用和保护的实证研究

  对少数民族语言权利保护的考察,不仅要看国家法律和政策对少数民族语言权利自上而下的宏观保障,还有必要通过实际调研,从某个少数民族入手,自下而上地观察和分析少数民族语言的使用和保护状况。布依族为中国西南少数民族,主要居住在贵州省。2010年第六次全国人口普查数据显示,中国布依族人口总数为2,870,034人,占全国总人口的0.22%,列第11大民族。⑮布依族使用的布依语,实际上相当于壮语北部方言,属于侗台语族台语支北部组,国外有学者称之为“北泰”语,是中国的大语言之一。⑯鉴于布依族语言权利的保护情况具有一定的代表性,本文以贵州省布依族语为例,对中国少数民族语言的使用和保护情况进行实地调研和实证分析。

  (一)调研的基本情况

  本文选取贵州省荔波县的八个乡镇作为调研地点。本文将2012年笔者参与的中央民族大学周国炎教授主持的国家民委科研项目“中国西南民族杂居地区语言使用现状研究”研究成果和2017年的为期两周的田野回访资料,作为本文分析布依族语言权利保障情况的实证依据。

  1.调研方法

  本文对语言使用和保护情况的调查主要为问卷调查法、实地观察法和访谈法。问卷调查包括两部分,一是随机问卷调查,二是入户问卷调查。问卷或访谈的内容围绕以下两点:一是受访者基本信息,包括调查地点、姓名、性别、年龄、民族成分、有无外地打工经历、外出打工时间、职业、文化程度、母语等;二是语言文字使用情况及相关问题,包括母语熟练程度;家庭、社区、跨社区语言和其他场合的语言使用情况;语言人对待母语、兼用语、族际语的态度等。

  2.调研对象

  本次调研对象包括贵州省荔波县的42人,其中布依族40人,其他民族2人(含汉族1人、水族1人)。调研对象的性别、年龄、学历和职业特征分别如图1、图2、图3、图4。

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  (二)调研结果——少数语言使用情况

  1.少数民族语言使用数据

  调研发现,在贵州省荔波县,布依族群众在本民族之间交流中使本民族语言的比例较高,在与其他民族群众交流中使用本民族语言的比例较低;在家庭和社区场合(包括如集市)使用本民族语言的比例较高,而在官方场合使用本民族语言的比例较低。具体调研结果见表2。

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  2.少数民族语言使用态度

  调研发现,在贵州省荔波县,布依族群众对本民族语言掌握的自信心和认同感比较强,对汉语方言、普通话等其他语言的包容性相对较强。具体调研结果详见表3、表4、表5、表6。

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   (三)调研结果——少数语言保护情况

  调研发现,随着人口流动和经济社会的发展,在贵州省荔波县布依族群众中,使用汉语方言、普通话已有逐渐成为常态之势。由于布依文字不通行,当地官方文件几乎都使用汉字。对于保护少数民族语言权利而言,仅靠民族认同、民族感情是远远不够的。个体和群体的维权意识、法律的强制手段既是布依族群体实现权利不可或缺的因素,也是国际社会为实现语言多样性的呼吁和希冀。

  1.从权利主体看少数民族语言权利保护

  (1)群体语言权利保护意识强。在贵州省荔波县,布依语是当地布依族家庭和社区内部世世代代使用的语言,布依语是当地常见且不可或缺的交流用语。不管是当地人外出打工后返乡,还是布依族年轻人到外求学回家,布依语都是熟人和家人之间的首选语言。由此可见,布依语的保持有着强大的情感惯性和悠久的历史。这带来的直接益处是,布依语言权利作为群体权利的保护意识较强。

  (2)个体语言权利保护意识弱。调研同时发现,越来越多的年轻布依族人已放弃学习和使用自己的本民族语。一方面,随着西部地区经济社会的跨越式发展,地区间的人口流动加强,导致在外地的布依族同胞和在本地与外地人打交道的布依族同胞开始转用汉语等其他语言。另一方面,许多非聚居区内的布依族存在着一定程度的母语危机和母语断层现象。因此,布依语的保护和传播正面临危机,很多布依族群体没有个体语言权利的维权意识,渐渐地变成了“身份证上的布依族”。

  我们在强调群体语言权利有效行使和保护的同时,更应该关注个体语言权利的保护。如若没有个体意识的觉醒和维权决心,语言的消亡将是必然的,而民族语言一旦遭到破坏,便是不可逆的。

  2.从语言权利内容看布依语权利保护

  (1)取得的成就。在贵州省荔波县,布依语的使用在当地不受歧视,且在家庭、社区和官方场合的使用权利都能得到较好地实现。一方面,布依语作为当地的主体民族所使用的语言,基本不会受到其他民族的歧视,从当地人对布依语的自信和认同态度即可窥见。布依语在传承和使用过程中能得到较好的保护,没有不合理的差别对待。另一方面,在家庭和集市、学校、医院等社区场合,布依语的选用是因人而异的,即占当地人口90%以上的布依族群众之间交流首选布依语。同时,在政府、司法机关等官方场合,官方能够做到充分尊重布依族群众对布依语的使用,能通过选用布依族干部、提供双语翻译等方式保障布依语的使用。

  (2)存在的问题。第一,少数民族语言教育开展不充分。调研发现,在贵州省荔波县,尚未有系统的布依语教育,当地布依语习得主要通过家庭、婚姻、邻里等方式进行,中小学教育中没有开设布依语课程。这其中的原因除了当地布依语传承和使用较广,没有专门学习的必要之外,也和当地有限的教学资源、局限的语言价值认知、缺乏有效的法律救济有关。第二,少数民族语言在当地媒体中使用较少。当地传统的主要媒体——报纸、电视的信息源一般掌握在县城、州府或省会城市,汉语在电视节目内容中占主导地位,布依语的重视度比较低。随着年轻人接触互联网越来越频繁,媒体中汉语的影响会越来越大。布依语在媒体中的使用和传播,急需提高语言传播意识、加大资金和政策的支持、拓宽法律救济渠道。

  造成这些问题的主要原因,在于法律和政策保障覆盖不全面、落实不充分。目前,国家层面没有制定出专门保护少数民族语言文字的法律,有关部门和地方也未出台保护少数民族语言文字的规章和法规。目前,中国据以保障少数民族语言权利的法律或政策主要依靠于《宪法》《民族区域自治法》及《国家人权行动计划》中的有关规定,相关条文内容仍不够具体,缺乏可操作性。同时,其他法律和政策的相关规定未能得到有效施行和落实,如《教育法》第12条关于国家要提供条件支持开展双语教育的规定,《民族区域自治法》第49条第二款关于兼通两种以上当地语言的干部应受奖励的规定等,在实践中需要进一步加以落实。

  四、关于加强少数民族语言权利保护的几点建议

  党的十九大报告提出,“文化自信是一个国家、一个民族发展中更基本、更深沉、更持久的力量”,并强调要“加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由”。加强对包括语言权利在内的少数民族人权的保障,是坚持全面依法治国的内在要求,是坚持社会主义核心价值体系的应有之意,也是决胜全面建成小康社会、确保广大少数民族群众同全国一道实现全面小康的必要条件。

  总体来看,中国通过《宪法》《民族区域自治法》等法律及《国家人权行动计划》等政策来构建包括语言权利在内的少数民族权利保障框架是有成效的,对贵州布依族语言权利保护的调查研究也证明了这一点。加强少数民族语言权利保护,应当贯彻中共十九大决策部署,从尊重和保障人权、履行国家义务的角度出发,从立法、司法和执法等多方面着手,制定少数民族语言权利保护法律法规,建立语言权利侵权申诉、救济机制,完善少数民族文化事业发展促进、落实机制,实现更高水平的少数民族权利保护。

  (一)制定少数民族语言权利保护的法律法规

  中国《宪法》确立和坚持了尊重和保障人权的原则。宪法的精神和原则必须在具体法律中予以体现和落实。在少数民族语言权利保障方面,通过制定保护少数民族语言文字的相关法律,健全民族问题的法律秩序,有助于加强对少数民族合法权益的保护,更好地维护人民群众的切身利益。而制订保护少数民族语言的法律法规,本身即是国家积极立法、履行“实现”这一层次的国家义务的重要方式。在这方面,可以探索制定一部全国性的、专门的保护少数民族语言权利、促进少数民族语言文字事业发展的法律⑰,如《少数民族语言文字法》。关于这部法律的大致框架,初步设想如下。

  1.立法目的

  《少数民族语言文字法》在不违反《宪法》和其他上位法的前提下,旨在推动少数民族语言文字的规范化、标准化及其健康发展,促进少数民族文化事业繁荣发展,实现促进各民族、各地区经济文化交流的目的。该法应与《国家通用语言文字法》一道,形成中国语言文字保护和发展的两翼,完善中国语言文字立法。

  2.立法原则

  制定《少数民族语言文字法》应秉承开放包容、自愿选择、团结统一等基本原则。中国作为一个统一的多民族国家,各民族都有学习、使用、发展、传播本民族语言和其他民族语言的自由。这使得各民族在学习和使用民族语言时要秉持开放包容的态度和原则。国家应尊重少数民族对所学习、使用的语言进行选择的权利,尊重少数民族选择使用或不使用某种语言的权利,选择使用本民族语、其他民族语或国家通用语的权利,保障其自主选择权不受国家机关、其他组织或个人的干涉。同时,需要强调的是,对少数民族语言权利的保障不能被解释为损害国家主权、制造民族或国家分裂的理由。

  3.立法内容

  《少数民族语言文字法》的语言保护应包括国际、国内法律渊源,以及少数民族语言权利的主体、内容、侵权形式、侵权罚则等内容。国际法律渊源包括UDHR、ICCPR和《少数人权利宣言》,国内法律渊源包括《宪法》和《民族区域自治法》等法律。少数民族语言权利主体是由国家民族事务部门在中华人民共和国成立以来识别和认可的少数民族,权利内容包括但不限于少数民族语言不受歧视的权利、少数民族获得母语教育的权利、在社区场合使用少数民族语言的权利、在官方场合使用少数民族语言的权利、在媒体中使用少数民族语言的权利等。

  少数民族语言权利作为一项人权,其对应的义务主体是国家,即国家有义务尊重和保障少数民族语言权利的实现。侵权形式包括但不限于在少数民族语言濒危、双语教育缺失等现象中国家的作为或不作为因素。法律责任条款可要求国家做出具体立法或行政行为,减损少数民族语言权利受侵害的范围或影响等。

  (二)建立少数民族语言权利侵权申诉机构

  中国需要设立国家人权机构,保护包括少数民族语言权利在内的人权。该措施一方面将弥补中国目前对少数民族语言权利的司法救济中法律依据少、诉讼程序复杂等缺陷,另一方面则使群众的申诉渠道更多元、更便捷。从我国目前国家机构的设置情况看,中国实质上行使人权监督和保护的机构都不具有人权保护专门机构的性质和功能。要设立严格意义上的国家人权机构,尤其是相对独立的国家人权机构,还需整合和协调各个有关机构的人权保障功能,使其既符合1993年联合国大会通过的《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》(即《巴黎原则》),又能适配国内体制。⑱

  中国国家人权机构的设立,应当从本国国情出发,坚持循序渐进、内外有别的原则,根据宪法和法律规定独立行使职权,统筹国家人权事业发展。具体到少数民族语言权利保障而言,设立初期的国家人权机构可以将工作重点放在国际人权交流合作和国内人权宣传教育上,通过统筹制定少数民族语言权利保护立法,推进少数民族文化事业发展,加大少数民族语言权利宣传,为少数民族语言权利保护创造必要的条件。待条件相对成熟时,再由国家人权机构独立承担接受和处理少数民族语言权利侵权申诉,维护集体和个体语言权的职责。

  (三)完善少数民族文化事业发展促进机制

  消极权利和积极权利共同构成了现代人权的主要内容。随着社会的发展和时代变迁,人权保障不仅要求国家以消极不作为的方式来保障公民权利和政治权利不受侵犯,更要求国家以积极作为的方式、采取积极有效的措施来保障经济、社会和文化权利实现。⑲少数民族语言权利的保护,不仅体现在国家对相关权利的尊重,还要求国家采取有效措施保障少数民族文化权利的实现。一方面,要整合民族事务部门、教育行政部门、文化行政部门等国家机关的相关力量,建立联席会议或议事协调机制,制定少数民族文化事业发展特别是语言文字事业发展规划,将目前少数民族群众学习、使用、传播少数民族语言的自发行为转变为国家促进少数民族语言文字事业发展的自觉行动。另一方面,要根据ICCPR等国际条约的规定和国内加强和创新社会治理的要求,通过立法管理、行政审批、司法救济等手段培育和支持语言自治团体、语言研究团体等非政府组织,并给予经费补贴、社会福利或税收减免。

  值得强调的是,支持成立语言自治团体等非政府组织,将有助于理顺少数民族语言权利保护中的许多问题。其一,少数民族和语言群体不是完全等同的概念,有很多“一族多语”或“一语多族”的情形,以民族为单位不一定能精准地实现语言群体的语言权利。其二,“民族”是群体语言权利的主体,但“民族”本身无法形成自己的意志,也无法行使群体语言权利。单一民族自治地区的权力机关无法当然地代表该单一民族的利益,而作为国家的一级行政机关去行使一项语言人权,这与国家要承担相对应的义务是相悖的。其三,相较于以“民族”为权利主体的构建,语言自治团体可以不限制在该语言的实际使用者,这也将为某些濒危语言的挽救和保护汇聚更多的“民间”资源,争取到更多的少数民族语言权保护的有识之士和专家学者。

  (四)推动少数民族语言权利保护考核评估

  2013年11月,党的十八届三中全会提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。2014年10月,党的十八届四中全会提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系”。党的十八大以来,国务院常务会议多次听取相关领域第三方评估报告。2011年7月和2016年6月,国务院新闻办公室先后就《国家人权行动计划(2009—2010年)》和《国家人权行动计划(2012—2015)》实施情况发布评估报告。⑳实践证明,从内部考核逐步转向第三方评估,已逐渐成为现代法治建设和社会治理管理考核的一个重要趋势,第三方评估成为实现治理现代化目标的一种有效机制,成为检验治理成效的重要手段。[21]

  在少数民族语言权利保护中,应借鉴国内外已有经验,对保护的成效与问题进行全面的第三方评估。在评估主体上,应突出主体的广泛性,吸收国家民族事务机关、教育行政机关、文化行政机关和法学、民族学、语言学、教育学等领域的专家学者参与到评估中来,广泛吸收各方面的智慧和力量推动少数民族语言权利保护领域的完善和发展。在评估原则上,应突出评估的中立性。第三方评估的独特价值就在于它的中立性和专业性立场,一定程度上突破了评估主体和评估对象的利益纠葛,避免了因“自说自话”而缺乏说服力。少数民族语言权利保护第三方评估,应与一般的新闻宣传相区分,从建设性的角度去发现问题和解决问题。在评估数据上,应突出评估的客观性,少数民族语言权利保护第三方评估应建立科学的评估指标体系,用客观数据说话,真实反映少数民族语言权利保护工作的点点滴滴,避免因主观性评价造成评估结果失真而失去了评估的价值。

  (黎梦,贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院法官助理。本文在写作过程中得到了中国人民大学法学院陆海娜副教授的悉心指导,在此谨致谢忱。)

  注释:

  
①参见周少青:《多元文化主义视阈下的少数民族权利问题》,载《民族研究》2012年第1期,第10页。

  ②参见司马俊莲:《中国少数民族文化权利法律保护的特点及完善》,载《人权》2016年第6期,第31页。

  ③参见柏树义:《国际人权法视角下的中国少数民族语言权的保护》,载《沈阳师范大学学报(社会科学版)》2011年第5期。

  ④参见[奥]曼弗雷德•诺瓦克:《〈公民权利和政治权利国际公约〉评注》,修订第2版,孙世彦、毕小青译,三联书店2008年版,第625-630页。

  ⑤在教育方面,该宪章包含了各种不同的规定,既有关于在学前班、小学、语言中学和高等教育中教授少数民族语言的规定,又有在各级教育中以少数民族语言为媒介授课的规定,另外还有关于师资培训和履职监督方面的规定。

  ⑥参见李步云等:《中国特色社会主义人权理论体系论纲》,载《法学研究》2015年第2期,第64页。

  ⑦参见王德祥:《论我国人权的宪法保障》,载《法学研究》1991年第14期,第21页。

  ⑧参见王理万:《少数民族人权保障的基本概念辨析》,载《人权》2017年第4期,第85页。

  ⑨参见王立峰:《少数民族权利辨析》,载《人权》2016年第1期,第50页。

  ⑩参见熊文钊、郑毅:《论〈民族区域自治法〉的地位、作用及其完善》,载《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2014年第3期。

  ⑪参见司马俊莲:《中国少数民族文化权利法律保护的特点、问题及完善对策探讨》,载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2013年第1期,第131页。

  ⑫《国家人权行动计划(2009—2010年)》提出,“保障少数民族学习、使用和发展本民族语言文字的权利。培养少数民族语言文字专门人才,保证少数民族语言文字在司法、行政、教育领域中的应用,增加对少数民族语言文字出版物资助,扶持少数民族语言文字图书报刊的出版,提高少数民族语言广播电影电视节目的译制、制作能力,提高边境地区少数民族语言广播电视覆盖率,促进少数民族语言文字的规范化、标准化和信息化。”《国家人权行动计划(2012—2015年)》提出,“依法保障少数民族学习使用和发展本民族语言文字的权利。推进少数民族语言文字的规范化、标准化和信息处理。建设中国少数民族濒危语言数据库。”《国家人权行动计划(2016—2020年)》提出,“尊重和保障少数民族学习使用和发展本民族语言文字的权利。不断提高少数民族语言文字教育水平,在民族地区加强双语教学。保障少数民族公民使用本民族语言文字进行诉讼的权利。”

  ⑬参见李锦芳:《中国濒危语言研究及保护策略》,载《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2005年第3期。

  ⑭参见中国教育国际交流协会网站http://www.ceaie.edu.cn/article/1930.html,2017年11月1日访问。

  ⑮参见国务院人口普查办公室、国家统计局人口和就业统计司编:《中国2010年人口普查资料》,中国统计出版社2012年版。

  ⑯参见周国炎、申建梅:《布依族母语教育及其文化传承和保护》,载《贵州民族学院学报(哲学社会科学版)》2012年第2期。

  ⑰参见丁彩霞、张生:《论少数民族文化权利的法律保护》,载《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2014年第6期,第36页。

  ⑱参见齐延平:《国家的人权保障责任与国家人权机构的建立》,载《法制与社会发展》2005年第3期。

  ⑲参见同注⑥,第68页。

  ⑳参见国务院新闻办公室:《〈国家人权行动计划(2009—2010年)〉评估报告》,载《人民日报》,2011 年7月15日;国务院新闻办公室:《〈国家人权行动计划(2012—2015)〉实施评估报告》,载《人民日报》,2016年6月15日。

  [21]参见李林主编:《中国依法治国二十年(1997—2017)》,社会科学文献出版社2017年版,第417页。

  Abstract:The language right of ethnic minorities are one of the main contents of the cultural rights of ethnic minorities as well as an important component of the rights of ethnic minorities.Chinese government has always attached great importance to the protection of the cultural and other rights of ethnic minorities,including the language right.Laws such as the Constitution and the Law of Regional Ethnic Autonomy and policy documents such as the National Human Rights Action Plan formed the framework to protect the rights of ethnic minorities in China.To strengthen the protection of the language right of ethnic minorities,one should proceed from the perspective of respecting and safeguarding human rights and fulfilling national obligations,carefully formulate laws and regulations for the protection of the language right of ethnic minorities,establish the institution for complaints of infringement upon the language right of ethnic minorities,improve the mechanism to develop and promote the cultural cause of ethnic minorities,promote the assessment and evaluation of the protection of the language right of ethnic minorities and to achieve a higher level of protection of the rights of ethnic minorities during the process of the prosperity and development of a unified and multiethnic country.

  (责任编辑朱力宇)
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