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《巴黎协定》的人权维度

2018-05-11 16:23:26   来源:《人权》2017年第6期   作者:何晶晶
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  内容提要:《巴黎协定》是第一个纳入人权法视角的国际环境法条约,其中涉及人权法的内容主要集中体现在序言部分。该协定呼吁缔约国要关注“健康权”“土著居民权利”“移徙者权利”和“发展权”等具体人权的保护,也对“气候公正”问题作出了明确的回应。本文系统梳理《巴黎协定》序言中的人权内容及其法律地位,并探讨在新的国际环境法框架下进一步推进人权与气候变化的融合问题。鉴于当前国际社会正在进行关于《巴黎协定》的规则细化特别是遵约机制的具体规则的谈判,应该积极利用这一契机,在遵约机制的具体规则设计中把人权保护作为衡量缔约国遵约的必要元素,并在国家的自主贡献目标(INDCs)上纳入实体人权和程序性人权的视角,使人权法的语言与考量真正落实到应对气候变化的减排和适应性措施之中。

  关键词:《巴黎协定》 气候变化 人权

  一、引言


  全球气候变化给人权带来了全方位的严峻考验,气候变化已经成为国际社会在应对人权问题时所无法忽视与回避的必要考量因素。气候变化一方面给人权领域带来了诸如“气候变化引起的难民”(climate change induced refugees)等新的挑战,另一方面又加重了已有的人权危机,从健康权、生存权、食物权、居住权到发展权等,气候变化给人权带来的不利影响是各个层面的,对于弱势群体如妇女儿童权益的冲击和影响尤为明显。正如《全球气候变化人权纬度宣言》(Malé Declaration on the Human Dimension of Global Climate Change) ①所指出的,气候变化对人权产生了全方位和直接的不利影响,亟须国际人权法体系紧急应对和解决。该宣言是第一个明确倡议关注和解决气候变化对人权侵害的国际人权法文件,而联合国人权委员会的7/23决议(Resolution 7/23)则标志着联合国决议首次承认气候变化“对人类社会带来了直接和影响深远的威胁,并且损害了人类所应该享有的人权” ②,这些国际法文件和决议以及国际社会的其他努力,都显示出国际人权领域对于气候变化对人权造成的不利影响已经逐渐达成共识,并积极努力回应在气候变化已经成为全球共同危机的背景下,国际人权法领域该如何应对的问题。

  作为全球协同应对气候变化努力的一座里程碑,2015年12月份通过的《巴黎协定》让国际社会重拾通过多边合作机制来解决全球共同关注问题的信心。《巴黎协定》是目前世界上第一个明确关注人权问题的国际环境法条约③,在《巴黎协定》通过之前的讨论稿中,人权和土著居民的权利甚至被明确地写进了条约的主体条款部分(Operational Provisions),显示出国际社会积极把人权法的视角与语言纳入全球气候变化法律制度框架设计中的努力。虽然在最终通过的条约中,由于未达成国际共识,这一部分的内容被遗憾地删掉了,只在对协定实体内容进行说明的序言部分(Preamble)提到人权、多项具体权利以及与人权密切相关的气候公正等,但是作为第一个正式把人权法纬度纳入气候变化领域的国际环境法公约,《巴黎协定》在融合人权法与气候变化法这两大体系的努力上无疑迈出了令人期待的第一步。

  《巴黎协定》开启了一个新的气候变化治理时代,从《京都议定书》到《巴黎协定》,无论从治理机制、法律形式、法律基本原则、法律履约机制还是市场机制等方面,国际气候变化法体系的运作模式和遵循的规则及理念都发生了巨大改变④,这也给国际人权法体系带来了新的机遇与挑战。如何在新的气候变化法体系框架下融入国际人权法的语言与考量,从形式到实质上都充分利用联合国气候变化的话语平台推进人权保护与环境保护的双赢,就成为亟待解决的问题。带着这样的问题,本文在梳理《巴黎协定》已有的人权纬度的基础上,探讨在新的国际环境法话语体系下如何进一步推进两大体系的融合,特别是在当前国际社会正在积极制定《巴黎协定》框架下具体的法律运作规则、完善原有粗线条和原则化规定的过程中,如何把人权法的语言与考量融入《巴黎协定》的具体化规则中,使人权法视角能够落实到应对气候变化的具体的减排和适应性措施中。这一研究课题无疑具有重要的现实意义。

  二、《巴黎协定》所涉及的人权论述概要

  (一)对《巴黎协定》中人权法内容的简要梳理

  《巴黎协定》于2016年11月4日正式生效。到2017年8月底,《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC)的197个缔约国中的169个国家批准了《巴黎协定》⑤。在全球多边机制不断受到挑战的国际大背景下,《巴黎协定》具有如此广泛的国际参与度显示出该协定在政治上所获得的高度认可,也使得《巴黎协定》成为引领全球应对气候变化努力的最为关键与核心的国际多边平台。《巴黎协定》中涉及人权法的内容主要集中体现在序言部分。其中谈到,“……承认气候变化是人类共同关心的问题,缔约方在采取行动应对气候变化时,应当尊重、促进和考虑它们各自对人权、健康权、土著人民权利、当地社区权利、移徙者权利、儿童权利、残疾人权利、弱势者权利、发展权,以及性别平等、妇女赋权和代际公平等的义务”。序言还提到,“注意到必须确保包括海洋在内的所有生态系统的完整性并保护被有些文化认作地球母亲的生物多样性,并注意到在采取行动应对气候变化时‘气候公正’概念对一些人的重要性”。

  《巴黎协定》明确呼吁缔约国要关注“健康权”“土著居民权利”“移徙者权利”和“发展权”等具体人权的保护,并强调在采取应对气候变化措施的同时尤其要保护弱势群体包括妇女、儿童和残疾人的权益。尽管《巴黎协定》在纳入人权考量方面仍存在明显不足,但是作为第一个正式承认人权法视角的国际环境法条约,它对于人权保护无疑做出了积极的回应。该协定号召国际社会在对待气候变化的问题上积极采用人权的视角,把人权与应对气候变化这两个领域有机地联系起来,以实现两大目标的双赢。这也为未来在“《巴黎协定》时代”进一步推进两大体系的深入融合奠定了良好基础。

  (二)气候公正(climate justice)与人权保护

  《巴黎协定》对“气候公正”问题作出了明确的回应,正式承认了气候不公正现象的存在以及国际社会需要对气候公正问题予以积极关注。但同时需要指出的是,《巴黎协定》在气候公正问题上的措辞仍然是谨慎的,中文版用的是“注意到……‘气候公正’概念对一些人的重要性”,“一些人”这样一个范围的限定,显示出虽然《巴黎协定》最终承认了气候公正这一概念,但这样有所保留的措辞也体现了协定背后的政治博弈与妥协。

  1.气候公正的概念及其三个维度

  目前对于气候公正的概念还没有统一的定义,Annalisa Savaresi所提出的一个定义较有代表性。她认为气候公正指的是在衡量气候变化的影响和采取气候变化应对措施(climate change response measures)的过程中,要考虑到分配公正(distributive justice)以及矫正公正(corrective justice)问题。⑥她认为气候公正是与气候变化框架下的公平(equity)问题紧密相连的。另外一个概括比较全面的定义是国际律师协会(International Bar Association)在它的报告《在气候变化时代如何实现正义与人权》中给出的定义,即“气候公正是为了确保社区、居民和政府能够拥有实体上和程序上的法律权利来享有一个安全、健康和可持续的环境,并能在国内司法体系框架下采取有效的法律措施,以及在必要时利用区域法律和国际法工具,来推行充分尊重人权的气候变化减排和适应性措施。” ⑦国际律师协会的定义直接体现了气候变化与人权保护的融合。

  气候变化对于不同群体与国家的危害性影响是不同的,对于不发达国家与弱势群体的不利影响更为明显。不发达国家与弱势群体对于温室气体的历史性贡献并不多,但却要承受与他们的历史碳排放量极为不相符的代价,这样的不公正现象引发了国际社会对于气候不公正问题的广泛关注与讨论。气候公正可以从三个维度来理解。

  第一个维度是指,在国家间分配减排责任(mitigation burden)和应对气候变化资源时要体现公正与公平,在温室气体减排过程中避免人权侵害⑧。《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》所遵循的“共同但有区别责任原则”就是基于这个维度的气候公正的考量。⑨鉴于发达国家在全球温室气体排放上的历史责任(historical responsibility)和发达国家本身具有的优于发展中国家的应对气候变化的资源和能力,基于分配公正和代内公平原则,在《京都议定书》的语境下,条约附件B国家(主要是发达国家)被要求承担强制性的减排任务而发展中国家则可以自愿决定自己的减排目标;此外,发达国家需要对发展中国家的应对气候变化努力予以资金、技术和能力培养上的援助。在《巴黎协定》中,虽然已经不再严格区分发达国家与发展中国家两大阵营,发达国家也不需要承担强制减排义务,而是由各缔约国根据各自能力制定符合本国国情的自主贡献目标(Intended Nationally Determined Contributions,INDC),但《巴黎协定》仍然要求发达国家对发展中国家在资金、技术和能力培养上给予援助,体现了“共同但有区别责任原则”与气候公正理念在新协定中的延续。

  气候公正的第二个维度主要体现在应对气候变化的适应性措施上(adaptation measures)。国际社会对于气候变化本身带来的人权危害基本已经形成共识,但是对于国家在采取气候变化适应性措施时可能给人权带来的侵害则明显认识不足。这个层面的气候公正指的是在采取气候变化适应性措施时,要充分考虑对当地人民的人权的保护,在适应气候变化资源与资金的分配上要体现公平与公正,尤其是要给予弱势群体特别的关注,避免那些本来就已经受到气候变化侵害的弱势群体在适应性措施的不当执行过程中受到二次人权伤害,并给予已经存在的不公正以有效的救济(remedy)。受到全球广为关注的气候变化难民危机(climate refugees)就涉及适应性措施层面上的气候公正问题。气候难民,或者被称为气候移民(climate migrants),是指气候危机面前,人权极易受到侵害的弱势群体。令他们的处境更为严峻的情况是,在当前的国际人权法框架体系里,气候难民并未像其他难民(如政治难民等)那样得到国际人权法的保护。⑩这种国际人权法保护的缺失使得气候难民问题亟须在国际环境法体系即《巴黎协定》中得到关注与法律救济,避免出现气候难民的人权没有被任何国际法保护的被动局面。所幸的是,虽然《巴黎协定》并未给出具体的法律保护措施与救济渠道,但是协定正式承认了气候难民问题的存在,并要求缔约国在应对气候变化措施实施中给予“移徙者权利”积极的关注与保护。在《巴黎协定》的语境下,气候难民或气候移民被概括到“移徙者”的范畴中。

  气候公正的前两个纬度主要反映代内公平与公正,它的第三个维度则体现在代际公正(intergenerational justice)上。当代人的温室气体排放所引发的气候危机会给子孙后代的人权带来巨大损害,这正如上一代人在工业化进程中不加节制的温室气体排放和掠夺性的自然资源开发对于当代人所面临的气候危机与人权危机负有不可推卸的历史责任。因而,代际之间的气候公正是在国际层面和国家层面上制定减排和适应性措施时所必须考量的因素,以确保当代人应对气候变化措施不以子孙后代的人权利益损害为代价。比如,《京都议定书》时期实施的一些清洁发展机制项目(CDM)就因为缺乏可持续的人权保护视角,而使得这些项目虽然促进了当地的温室气体减排,但却以当地人民的人权损害为代价,不但影响当代人还对后代的人权造成了侵害。⑪在《巴黎协定》时代,国际社会需要吸取教训,在采取应对气候变化措施上要有可持续的和代际公正的视角,实现应对气候变化、可持续发展与人权保护的三重目标。

  2.气候公正与《巴黎协定》的人权保护

  关于气候公正是否应该体现在《巴黎协定》中的问题近年来引发了广泛的讨论,其中不乏许多截然不同的主张。比如Posner 和 Weisbach认为,国际气候变化法体系不应该纳入气候公正这样的原则⑫,他们甚至认为,正是因为气候公正的主张,特别是对于气候变化引起的损害赔偿(loss and damage)的要求,导致了国际社会在应对气候变化的许多问题上迟迟不能达成共识,气候公正这一理念才不应该被纳入《巴黎协定》中。

  另外一些人士则有完全不同的主张,例如联合国秘书长气候变化特使Mary Robinson认为,要实现气候公正就需要缔约国在应对气候变化时不仅仅关注本国公民的人权保护,也要关注其他受气候变化侵害的国民的人权利益的保护,尤其要关注那些更容易受到气候变化不利影响的弱势群体的利益,并且考虑到子孙后代的人权的保护。简而言之,这一种观点认为气候公正应该既体现代内公平也体现代际公平。这种主张认为,气候公正的背后是把人权的基本理念如“公平”(equity)与气候变化有机连接在一起,本身就体现了人权法与气候变化法两大体系的融合,所以应该被纳入《巴黎协定》中。

  国际协定从根本上讲是缔约国之间形成的国际契约合同,需要实现权利与义务的平衡,需要体现代内与代际公平。笔者认为,气候公正这一理念充分关注被全球气候变化危机凸显的人类社会在区域、族群、性别上发展不均衡的问题,在应对气候变化的语境下很好地诠释了人权法的“公平”原则,体现了对于弱势国家与弱势群体的倾斜性保护与支持,体现了“实质公平”而非“表面上的公平”,对于解决全球气候变化这一人类共同面临的危机,保护受气候变化侵害与威胁的人权,是非常有积极意义的。所以,《巴黎协定》最终采纳了气候公正的概念,无疑是可喜的。当然,气候公正在当前的协定中,只是被作为一个理论概念提及,具体如何在气候减排措施和适应性措施中落实气候公正是今后国际社会需要积极探讨的重要问题。笔者认为,国际气候法框架需要解决减排和适应性措施中涉及的资源分配不公正的问题,在减排责任分配、能力培养、资金和技术转让等关键问题上都应该体现出公平和公正。

  (三)《巴黎协定》人权叙述的法律地位探析

  关于《巴黎协定》序言中人权内容的法律定位问题,目前存在着不同的看法。一些人如Annalisa Savaresi 认为,《巴黎协定》序言部分涉及的人权保护叙述(recital)严格来说只具有政治上和道义上的影响力,并不具有法律的强制约束力。⑬这部分内容是倡议性的,不同于协定主体部分的实质性的法律条款(operational provisions),不对缔约国构成法律强制义务,其主要目的是倡议缔约国在履行《巴黎协定》规定的应对气候变化义务的同时,不忘其本应该履行的人权保护的义务和责任,即这些缔约国已经批准或即将批准的国际人权条约、国际人权习惯法规则以及国内法所规定的人权保护义务。换言之,序言的人权叙述,只是敦促缔约国在应对气候变化的同时积极履行已有的人权义务,而非增加新的人权法律义务。该观点认为,从这个意义上来看,《巴黎协定》对于人权问题的关注还主要是停留在政治倡议层面上而非落实到实质性的法律条文规定中。这部分内容本身的可实施性不强,如果不在《巴黎协定》的进一步规则细化过程中把人权视角落实到具体的法律规定中,序言涵盖的人权叙述有可能会沦为政治性的口号而无法发挥国际法意义上的规范作用。

  另一些人如MayerBenoit⑭、Duyck和Lador⑮等则以一种更为乐观的态度来解析序言中有关人权的阐述,认为序言涉及的人权表述已经具有了国际法上的规范效用,可以直接解释和适用。这种观点认为,虽然与协定主体部分的条款相比,条约的序言本身不能构成独立的法律强制义务(obligations on its own),但是根据《维也纳条约法公约》(Vienna Convention on the Law of Treaties)第31条解释之通则的第一款“善意解释原则”与第二款“上下文原则”,⑯序言内容都应被善意解释为《巴黎协定》的一个不可分割的一部分,序言作为《巴黎协定》的当然的“上下文”也因此具有同协定主体部分条款一样的国际法效力,可以直接适用。在国际法实践中,国际法院(the International Court of Justice)也多次援引条约的序言部分来解释条约。⑰因此,基于《维也纳条约法公约》第31条关于条约解释的规则,该派观点认为序言作为《巴黎协定》不可分割的一部分,虽然不构成独立的人权义务(selfstanding obligations),但《巴黎协定》的缔约国在采取应对气候变化措施时,必须要遵守序言的人权保护要求,履行人权保护的义务。

  值得注意的是,从国际法适用的角度来看,即便退一步来说,如果序言没有纳入人权保护的相关内容,也并不会从根本上影响《巴黎协定》缔约国保护人权的义务。根据《联合国宪章》第103条的规定,“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时,其在本宪章下之义务应居优先”。鉴于《联合国宪章》要求联合国成员国都必须履行人权保护的责任⑱,所以按照《联合国宪章》的规定,即便《巴黎协定》的序言没有人权保护的相关表述,协定缔约国也必须在采取应对气候变化措施时不忘其应该履行的人权义务,甚至在实施减排或适应性措施时,如果与人权保护的目标相冲突,应该优先保护人权。但需要指出的是,目前还有少数一些《巴黎协定》缔约国并不是联合国成员,也没有批准过任何国际或区域的人权条约,对于这些国家来说,《巴黎协定》序言中人权保护的阐述就成为敦促这些国家在应对气候变化的同时不忘保护人权的唯一国际法依据。⑲从这个角度来看,《巴黎协定》作为唯一正式把人权法视角纳入条约中的国际环境法条约,在扩大国际人权法体系的保护范围上,无疑具有国际法上的进步意义。

  笔者认为,虽然序言本身的法律地位是有争议的,序言的人权叙述是否能够被视为与《巴黎协定》主体条款具有一样的国际法约束力的问题在法理上具有重要意义,但是从实践角度来看,更为核心的问题是如何使序言所阐释的人权视角落实到具体的应对气候变化措施中。法律的生命力在于执行和实施,国际法也如此。序言最终在国际法意义上所起的作用很大程度也取决于其未来如何适用。即便序言本身可以被认定为具有与《巴黎协定》主体部分一样的国际法地位,但是由于序言部分对于人权保护的提及仍然是理论层面的和抽象层面的,而非落实在具体的有约束力的法律条款中,所以可实施性不强。如何在接下来的协定条约规则细化中更多地把序言的人权维度落实在具体的减排和适应性措施中,如何以序言的人权关注为契机进一步推进气候变化与人权两大体系的融合,是国际社会亟须解决的更为关键的问题,这也是本文下文所要重点探讨的内容。

  三、《巴黎协定》框架下人权与气候变化两大体系的进一步融合

  (一)人权与气候变化两大体系融合的历史回顾

  人权与气候变化两大体系的融合最早可以追溯到2005年。这一年中,因纽特人向泛美人权委员会(InterAmerican Commission on Human Rights)提出针对美国的申诉,要求美国赔偿因其采取的消极应对气候变化政策和无节制的温室气体排放而导致的气候变暖对因纽特人造成的人权侵害。⑳该案之后,从人权的角度来关注气候变化问题开始进入国际视野。2007年,马尔代夫政府与小岛国家联盟(Alliance of Small Island States,AOSIS)一起推动国际社会达成了《全球气候变化人权维度宣言》[21]。作为第一个把人权与气候变化直接关联起来的国际法文件,该宣言为促进人权与气候变化两大体系的融合迈出了具有国际影响力的可喜一步。

  从2008年起,联合国人权委员会通过一系列决议,承认气候变化带来的人权危机,并敦促国际社会努力应对和解决气候变化带来的人权侵害问题,显示出国际人权领域推动两大体系融合的积极努力。与国际人权法在推动两大领域融合所起的引领作用相比,国际气候变化领域在承认和推动两大体系融合的努力中就稍显滞后,一直到2010年的《坎昆协定》,UNFCCC才首次正式把人权纬度纳入联合国气候变化框架中[22],《坎昆协定》明确指出“缔约方应该在所有与气候变化相关的活动中都充分尊重人权”。从《坎昆协定》到《巴黎协定》,经过国际社会不懈的努力,《巴黎协定》最终把人权视角纳入到序言中,以国际条约的形式正式认可并进一步推动两大体系的融合。

  (二)《巴黎协定》框架下两大体系进一步融合的重要性

  从功用的角度来看,两大体系的融合,对人权和气候变化两大国际法体系的发展都很有裨益。从国际人权法的角度来看,在联合国气候变化框架体系中融入人权的视角和考量,有利于增强国际社会在气候变化语境下的人权保护意识,使得《巴黎协定》缔约国在履行其应对气候变化义务的同时不忘其应该遵守的人权保护义务,使国际人权法的影响范围从单纯的人权领域扩展到国际环境法领域。而从国际气候变化法的角度来看,作为新兴的国际法,仍处于快速发展阶段,还没有建立起成熟的法律机制来有效促进遵约。[23]与此相对的是,经过几十年的发展,国际人权法已经发展出一套较为成熟和完备的国际法机制和工具来惩戒违约和规范缔约方行为。两大体系的融合,有利于国际环境法体系借助国际人权法的现有法律工具和理念来推动全球应对气候变化努力和环境保护。比如,当环境引起人权侵害时,就可以通过国际和区域的人权申诉机构来寻求法律救济和补偿,这样的法律救济行为对于保护人权和环境都有益处。2010年美洲人权委员会受理的危地马拉金矿案(Guatemalan goldmining)就成功实现了环境保护与人权保护的双赢。[24]

  另外一个重要的方面是,国际人权法的许多理念和视角为国家采取应对气候变化的减排和适应性措施提供了法律层面的正当性依据和有效的路径方法。从正当性依据来看,国际人权法规定的一系列与气候变化影响密切相关的人权包括食物权、水权、健康权和居住权等,都可以作为国家采取应对气候变化措施的正当法律依据,由于绝大多数国家的国内法甚至是宪法中都有人权保护的相关法律规定,所以除了环境保护这一目的外,人权保护可以直接作为国家采取减排和适应性措施强有力的法律依据。从路径方法来看,国际人权法体系中的那些程序性人权包括公众参与权和信息知情权等,为政府在采取应对气候变化措施时充分征求和尊重公众意见,确保公众的知情权,参与权和司法救济权提供了依据和方法,遵守这些程序性人权的要求为保证政府能够有效地设计和推行减排及适应性措施提供了重要的路径支持。[26]总之,人权保护与应对气候变化无论从目标还是结果上都显示出极强的互惠性和兼容性(compatibility)。

  (三)《巴黎协定》的国家视角与传统人权法国家视角的进一步契合

  《巴黎协定》为两大体系的进一步融合提供了重要契机,最显著表现在协定应对气候变化的国家为中心视角与传统国际人权法体系的国家视角的契合。国际气候变化法框架从《京都议定书》到《巴黎协定》最显著的变化之一是治理机制以及由此带来的视角的转变。《京都议定书》是一种“自上而下”的治理机制,更加突出全球视角,由国际社会根据全球碳减排需求协同制定统一的全球减排目标,再根据全球的目标来规定每个附件B国家的强制减排目标。这样一种自上而下的治理机制,更多强调国际合作和全球视角,国家视角被淡化。与此相对的是,《巴黎协定》采取一种“自下而上”的治理机制,主要依靠各个国家根据自身情况制定自主贡献目标(INDCs)来制定减排目标和设计实施相应的减排和适应性措施。《巴黎协定》更加突出国家为中心的视角,给予缔约国更大的自主权和灵活性。

  《巴黎协定》的治机制其实更符合国际人权法体系的运作模式,与国际人权法的国家视角更加兼容和契合。国际人权法体系主要依赖主权国家来承担保护公民人权的责任,即在尊重国际人权法基本原则的基础上,基于本国国情制定符合本国人权保护的国家性法律法规,采取有效政策和措施保护公民人权不受侵害,体现了一种国家为中心的视角。这种模式下,国家对于本国公民具有人权保护的责任,但是对于别国公民一般不具有人权保护的义务,这样一种模式其实是与《京都议定书》框架下的全球视角是有些冲突的。《京都议定书》更多强调为了全球公共利益而进行的国际合作,在人权保护上意味着,国家对于别国公民因气候变化而遭受的人权侵害也有保护的责任。许多国家尤其是以美国为代表的发达国家对于人权保护上的全球视角是排斥的,坚持认为人权保护有国家界限,不希望因为人权保护的全球视角而需要对发展中国家遭受气候变化侵害的弱势群体的人权承担保护与援助义务。[27]在“气候难民”问题解决上的搁置,应对“气候公正”问题上的不积极,以及对发展中国家应对气候变化援助问题的不兑现承诺,其实都体现了发达国家在该问题上不愿接受人权的全球视角的态度。

  然而需要指出的是,虽然《巴黎协定》以国家为中心的视角与传统国际人权法的国家视角更加契合,但是鉴于气候变化问题本质上的全球属性,如果国际人权法体系希望能真正解决气候变化带来的人权危机,就需要不局限于人权保护的国家界限,需要更多地采用国际合作的视角来协同应对这一全球共同的危机。事实上,正如联合国人权高专办(the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights,OHCHR)的报告[28]所指出的,其实人权的国际视角在以《联合国宪章》为代表的国际条约中皆能找出依据,比如《联合国宪章》明确提出在人权保护上要国际合作。因此,在《巴黎协定》的框架下,一方面要尊重主权国家在保护人权上的自主性,另一方面也要推动缔约国在应对变化引发的人权危机上的国际合作。

  (四)《巴黎协定》框架下推进两大体系进一步融合的建议

  1.《巴黎协定》规则细化中的人权标准构建

  由于《巴黎协定》的许多过于原则化的条款还需要进一步细化为可操作的具体法律规则,根据联合国巴黎气候变化大会和马拉喀什会议的决定,《巴黎协定》的实施细则谈判从2016年启动,到2018年完成。谈判的一项重要任务是,基于协定第15条规定,努力构建一个有利于协定实施的遵约促进机制。笔者认为,国际社会应该利用《巴黎协定》规则细化的契机,将序言中抽象的人权理念落实到协定的具体法律规则制定中,使人权法的考量与语言体现在条约的具体的应对气候变化举措中,推动人权与气候变化两大体系的进一步融合。

  具体来说,建议《巴黎协定》的细化规则里应该明确把人权标准作为缔约国在采取应对气候变化措施时所必须遵循的强制性标准,在遵约机制的具体规则设计中把是否满足人权保护作为衡量缔约国是否遵约的必要性考量,防止出现缔约国为了片面追求温室气体减排效果而忽视人权保护,或是采取不当的适应性措施引发对当地居民人权的二次侵害,特别是忽视对弱势群体人权的保护。作为促进履约的法律制度设计,《巴黎协定》设置了全球盘点回顾机制和透明度标准,定期回顾和监督各缔约国的国家自主贡献目标的完成情况。笔者建议把人权标准纳入全球盘点的考量因素中,给遵约设定一个限定性前提,即保护人权前提下的遵约。根据这样的标准,缔约国以损害人权为代价而获得的减排和应对气候变化的成效将不被计入国家自主贡献目标的完成效果中,从遵约的规则设计上真正落实人权保护的纬度。

  2. INDCs视角下的人权考量

  鉴于《巴黎协定》的核心内容是围绕国家的自主贡献目标(INDCs)展开的,这里重点在INDCs层面,从应对气候变化努力中落实实体与程序人权的角度,对于强化《巴黎协定》的人权维度提出一些初步的建议。

  (1)实体性的国家职责(substantive obligations)。正如前面所讨论的,气候变化给人权带来的危机是全方位的,给国际人权公约包括《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利及政治权利国际公约》所涵盖的一系列实体人权都带来了侵害,诸如生命权、健康权、水权、食物权和居住权等与环境相关的人权受到的危害更为明显。为了保护公民的这些实体人权不受侵害,国家应积极采取温室气体减排和适应性措施来应对气候变化危机,并在制定本国INDCs的目标和具体措施时,充分纳入人权的视角以防止减排和适应性措施本身造成人权侵害特别是对弱势群体的人权造成威胁。

  (2)程序性的国家职责(procedural obligations)。国家保护人权不但要注重实体人权的保护也要关注程序上人权的保护,正如前面所阐述的,遵守国际人权法的程序性人权要求,包括信息知情权、公众参与权和行政司法救济权等,为政府能够有效地设计和推行减排及适应性措施提供了重要的路径支持,有利于国家顺利实现国家自主贡献目标。换言之,尊重人权本身也有利于实现应对气候变化的目标。这表现在如下几个方面:第一,信息知情权。信息知情权被认为是公众参与权和救济权的前提条件,也是实现实体人权的重要程序保障。因此,国家INDCs的设计上应该充分体现对公众信息知情权的尊重,政府需要向公众及时披露准确的环境信息包括温室气体排放情况和环境造成的人权侵害风险情况,向公众如实披露政府拟采取的减排和适应性措施以及对这些措施的环境影响评估。第二,公众参与权。在信息知情权的基础上,还需要保证公民的参与权,特别是弱势群体的声音需要被听到。政府在采取减排和适应性措施时需要广泛征求当地民众的意见,尤其当采取一些可能影响到当地人民正常生活的应对气候变化措施时,一定要充分听取当地人民的意见,特别是广泛征求弱势群体包括妇女、儿童、残疾人和土著居民的意见,确保应对气候变化的成效不以他们的权益受侵害为代价。第三,行政和司法救济权。救济权既是一项程序性人权也是实体人权。国家需要给予公众寻求行政和司法救济补偿的渠道,这是程序性的体现;同时,当人权因气候变化被侵害时,国家如何提供足够的补偿和救济又涉及实体人权保障。[29]比如,政府为因气候变化的侵害失去家园的“气候难民”提供新的住房和食物,就既体现了实体人权又体现了程序性人权的要求。救济权作为最后一道防线,在INDCs的设计中被纳入是非常必要的。这可以保证公民的人权在受到气候变化侵害时,可以有途径获得相应的补偿。

  四、结语

  《巴黎协定》为国际人权法体系与气候变化体系的进一步融合提供了历史契机。从协定序言中人权内容的抽象提及到真正落实到协定的具体细化规则中,体现在缔约国的减排和适应性措施中,国际社会无疑还有很长的路要走。本文在系统梳理《巴黎协定》序言中的人权内容及其法律地位的基础上,探讨如何在《巴黎协定》框架下进一步推进人权与气候变化两大体系的融合。从功用的角度来看,两大体系的融合,对人权和气候变化两大国际法体系的发展都很有裨益。国际人权法的许多理念和视角为国家采取应对气候变化措施提供了法律层面的正当性依据和有效的路径方法。鉴于当前国际社会正在进行《巴黎协定》的规则细化、特别是遵约机制的具体化的谈判,笔者认为应该积极利用这一契机,在遵约机制的具体规则设计中把是否满足人权保护作为衡量缔约国是否遵约的必要考量,并在国家的自主贡献目标(INDCs)上纳入实体人权和程序性人权的视角,实现人权保护与应对气候变化的双赢。

  (何晶晶,中国社会科学院国际法研究所副研究员,法学博士。)

  注释:

  
①“Male'Declaration on the Human Dimension of Global Climate Change”,载http://www.ciel.org/Publications/Male_Declaration_Nov 07.pdf,2017年9月1日访问。

  ②联合国人权委员会7/23决议,载http://ap.ohchr.org/documents/E/HRC/resolutions/A_HRC_RES_7_23.pdf,2017年9月1日访问。

  ③John H Knox,“Mapping Human Rights Obligations Relating to the Enjoyment of a Safe,Clean,Healthy and Sustainable Environment.Individual Report on Global and Regional Environmental Agreements”(Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights 2013),载http://www.ohchr.org/EN/Issues/Environment/SREnvironment/Pages/MappingReport,2017年9月1日访问。

  ④参见何晶晶:《从〈京都议定书〉到〈巴黎协定〉:开启新的气候变化治理时代》,载《国际法研究》2016年第5期。

  ⑤关于《巴黎协定》缔约国批准情况,参见http://unfccc.int/2860.php,2017年9月1日访问。

  ⑥英文原文是:“The term has been used to refer to distributive and corrective justice considerations associated both with the impacts of climate change and of climate change response measures”Annalisa Savaresi,“The Paris Agreement:a New Beginning?”,Journal of Energy & Natural Resources Law(2016),pp.16-26.

  ⑦International Bar Association,“Achieving Justice and Human Rights in an Era of Climate Disruption”(Climate Change Justice and Human Rights Task Force Report),July 2014,载http://www.ibanet.org/PresidentialTaskForceClimateChangeJustice2014Report.aspx,2017年9月2日访问。

  ⑧Friedrich Soltau,Fairness in International Climate Change Law and Policy,Cambridge University Press,2009.

  ⑨Idowu Ajibade,“Distributive Justice and Human Rights in Climate Policy:The Long Road to Paris”,Journal of Sustainable Development Law & Policy(2016),pp.65-80.

  ⑩Marta Picchi,“Climate Change and the Protection of Human Rights:The Issue of ‘Climate Refugees’”,Journal of US-China Law Review (2016),pp.576-583.

  ⑪参见何晶晶:《气候变化的人权法纬度》,载《人权》2015年第5期。

  ⑫Eric A.Posner,David Weisbach,Climate Change Justice.Princeton University Press,2010.

  ⑬Annalisa Savaresi,“The Paris Agreement:A New Beginning?”,Journal of Energy & Natural Resources Law (2016),pp.16-26.

  ⑭Mayer,“Human Rights in the Paris Agreement”,Climate Law(2016),pp.109-117.

  ⑮Sebastien Duyck,Yves Lador,“Human Rights and International Climate Politicis:Human Rights into Climate Actions after Paris”,Friedrich Ebert Stiftung Report(2016),pp.1-20.

  ⑯《维也纳条约法公约》第31条第一款和第二款的相关规定如下:“一、条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义,善意解释之。二、就解释条约而言,上下文除指连同弁言及附件在内之约文外,并应包括:(甲)全体当事国间因缔结条约所订与条约有关之任何协定;(乙)一个以上当事国因缔结条约所订并经其他当事国接受为条约有关文书之任何文书。”

  ⑰比如“United States Nationals in Morocco Case,International Court of Justice Reports 1952”,pp.183,184,197 and 198.

  ⑱《联合国宪章》的第1条第3款、第13条第1款、第55条、第56条、第62条、第68条和第76条都涉及人权保护,特别是第55条和56条明确规定了联合国成员国的人权保护义务。《联合国宪章》的第55条规定:“为造成国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之和平友好关系所必要之安定及福利条件起见,联合国应促进……全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守,不分种族、性别、语言或宗教。”第56条规定:“各会员国担允采取共同及个别行动与本组织合作,以达成第五十五条所载之宗旨。”这两条连起来就是说,各会员国“采取共同及个别行动与本组织合作”,以“促进全体人类之人权及基本自由之尊重和遵守”。关于《联合国宪章》的人权条款的详细阐述,参见李鸣:《〈联合国宪章〉人权条款的法律义务问题》,载《中外法学》1993年第6期。

  ⑲Benoit Mayer,“Human Rights in the Paris Agreement”,Climate Law(2016),pp.109-117.

  ⑳关于因纽特申诉案(Petition to the Inter-American Commission on Human Rights Seeking Relief from Violations Resulting from Global Warming Caused by Acts and Omissions of the United States)的详细介绍,参看http://www.inuitcircumpolar.com/files/uploads/icc-files/FINALPetitionICC.pdf,2017年9月2日。

  [21]参见注①.

  [22]Center for International Environmental Law(CIEL)Report,Climate Change:Tackling the Greatest Human Rights Challenge of Our Time(2015).

  [23]Dinah Shelton,“Preface:Habitat for Human Rights”,Vermont Law Review(2016),pp.409-416.

  [24]对危地马拉金矿案的详细介绍,参见Raquel Aldana,Randall S.Abate:“Banning Metal Mining in Guatemala”,Vermont Law Review (2016),pp.597-603.

  [25]Daniel Magraw,Anabella Rosemberg,Deepika Padmanabhan,“Human Rights,Labour and the Paris Agreement on Climate Change”,Environmental Policy and Law(2016),pp.313-318.

  [26]Siobhan Mclnerney-Lankford,“Climate Change and Human Rights:An Introduction to Legal Issues”,Harvard Environmental Law Review (2009),pp.431-437.

  [27]John H.Knox,“Linking Human Rights and Climate Change at the United Nations”,Harvard Environmental Law Review (2009),pp.477-498.

  [28]OHCHR,Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the Relationship Between Climate Change and Human Rights,U.N.Doc.A/HRC/10/61(2009).

  [29]United Nations Environmental Programme(UNEP)Report:Climate Change and Human Rights(2015).

  Abstract: Paris Agreement is the first international environmental law treaty which incorporates the perspective of human rights law.The human rights law-related contents are mainly included in the preamble of the treaty.The Agreement calls for the contracting states to focus on the protection of specific human rights such as the right to health,the right of aboriginal residents,the right of migrators and right to development,while providing a clear response to“climate justice”. This article systematically analyzes the human rights contents within the preamble of the Paris Agreement and its legal status,and discusses the questions of promotion of human rights in and integration of climate change into the new international environmental law regime.Given that the international community is in the process of negotiating the specification of the rules of the Paris Agreement,in particular,the compliance mechanism,this article suggests that the international community should actively make use of this opportunity to include the protection of human rights as a necessary element to assess contracting parties' compliance with the treaty in the specific design of the rules of the compliance mechanism,and incorporate the perspectives of substantive and procedural human rights into the INDCs,in order to make the language and consideration of human rights law realized in mission reduction and mitigation measures to combat climate change.

  (责任编辑叶传星)
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