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论“联合国核心人权公约”的共性

2018-05-11 14:31:42   来源:《人权》2017年第6期   作者:毛俊响
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  内容提要:作为国际人权文件的主要组成部分,“联合国核心人权公约”表现出明显的形式共性和实质共性。形式共性表现为共同的制定机关、结构特征、主题指向和体系构成;实质共性表现为实质内容的相似性、程序机制的同质性、规范解释方面的互补性。“联合国核心人权公约”的共性是人权普遍性和整体性的必然要求和体现。

  关键词:“联合国核心人权公约” 形式共性 实质共性

  一、问题的提出


  在已经制定出台的近200份国际人权文件中,有一类文件被称为“联合国核心人权公约”。例如,一些研究文献时常使用“联合国核心人权公约”或“联合国核心人权文件”这一表述。①一些政府网站或学术性人权网站也时常提及“联合国核心人权公约”,并且与“核心国际人权文件”或“核心国际人权公约”混用。例如,中华人民共和国外交部网站在“联合国人权机构”一栏介绍说:“联合国现有9项核心人权公约”。②该说法为北京大学法学院人权与人道法研究中心网站转引。③中华人民共和国外交部驻香港特别行政区特派员公署官方网站提供的一份“香港特区履行人权公约情况简介”资料介绍道:“联合国六项核心人权公约包括……”中国人权研究会网站列举了20项“国际核心人权文件”,包括《联合国宪章》《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会和文化权利国际公约》等。⑤国外学者也时常使用“core international human rights instruments”或类似的表述。例如,Charles R.Beitz在其专著“The Idea of Human Rights”中专门列举了几项core international human rights instruments。⑥与此相同还有“Qualified Ratification:Explaining Reservations to International Human Rights Treaties”等文章。⑦此外,还有学者使用“core treaties protecting human rights”的表述。⑧

  上述研究文献或资料在不同时间写就或公布,对“联合国核心人权公约”包含哪些文件的说法却不尽相同。虽然个别研究成果对“联合国核心人权公约”做出列举式的界定⑨,但是都没有明确“核心”的标准,没有回应为何这类文件被称为“联合国核心人权公约”的问题。本文拟从形式和实质两个方面分析“联合国核心人权公约”的共性,以期回答上述困惑,并加深对这一概念的认识。

  二、“联合国核心人权公约”的形式共性

  虽然目前无法考证“联合国核心人权公约”表述的最初渊源,但是学术界或者一些政府官方网站普遍使用这一表述,比较权威的援引来源应该是联合国本身。2002年,联合国人权事务高级专员办公室组织汇编《人权:国际文件汇编——世界文书》。该文件分为上下两卷。第一卷是普遍性国际人权文件,第二卷是区域国际人权文件。其中,第一卷囊括了94份国际人权文件,包括《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会和文化权利国际公约》等。⑩在这份国际人权文件汇编中,联合国人权事务高级专员办公室没有使用“核心”的表述。但是,为“方便用户,尤其是政府官员、民间社会、人权维护者、法律从业人员、学者、一般公民个人及其他对人权准则和标准有兴趣的人”查阅资料,联合国人权事务高级专员办公室在2002年根据《人权:国际文件汇编——世界文书》编辑出版“用户友好型的核心条约集”——《核心国际人权条约》(The Core International Human Rights Treaties)。⑪在2007年,联合国人权事务高级专员办公室又增编一份名为《新增核心国际人权条约》(The New Core International Human Rights Treaties)的文件。⑫该文件纳入联合国大会新近通过的三项国际人权公约,即《残疾人权利公约》及其任择议定书、《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》。

  与此同时,联合国人权事务高级专员办公室官方网站更加明确地使用“核心国际人权文书”(core international human rights instruments)。该网站如此表述:(目前)“有10项核心国际人权文书(9项人权条约和《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约任择议定书》)。每一项文书都建立起了专家委员会来监督缔约国实施条约条款。一些条约为处理特别问题的任择议定书所补充。” ⑬根据该网站,联合国核心国际人权公约包括以下“9+1模式”和“公约+议定书”中的18份文件,见表1。
 
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  尽管该网站并没有对“联合国核心人权公约”的标准做出明确解释,但我们可以从联合国出版物《核心国际人权条约》和联合国人权事务高级专员办公室官方网站上的列举来归纳“联合国核心人权公约”的形式共性。

  (一)制定机关——联合国大会

  “联合国核心人权公约”是由联合国主持制定、联合国大会通过并经各国批准、加入的有拘束力的国际人权文件。即使是由联合国相关专门机构主持制定但未经过联合国大会通过、供各国批准加入的人权条约,也不被承认为“联合国核心人权公约”。因此,国际劳工组织制定的《同酬公约》(1951 年第100号公约)《禁止和立即行动消除最有害的童工形式公约》(1999 年第182 号公约),联合国教育、科学及文化组织1960年12月14日通过的《取缔教育歧视公约》,均不属于上述范畴。不仅如此,从国际法角度来讲,“联合国核心人权公约”应该是对缔约国产生明确法律拘束力、缔约国据此负有履行国际法义务的国际条约。一些非常重要的国际人权文件,如《世界人权宣言》,尽管被称为国际人权法的基石,⑭但却不能被列入“联合国核心人权公约”。⑮因此,2006年联合国人权事务高级专员办公室编辑出版的《核心国际人权条约》(The Core International Human Rights Treaties)包含《世界人权宣言》,是值得商榷的。

  (二)结构特征:实体权利+监督机制

  “联合国核心人权公约”在内容结构方面有特定要求。它不仅包含实体权利条款,还包括监测缔约国实施实体权利条款状况的国际监督机制。表一列举的9项人权公约都无一例外的规定了至少一种的国际监督机制,如缔约国报告机制、个人来文申诉机制、缔约国指控机制、国际调查、实地查访和国家预防机制等。⑯缔约国报告制度都被规定为强制性的程序义务,而其他监督程序多为程序性的。

  为此,相关公约都建立起了由独立专家担任委员的条约监督机构,如人权事务委员会、禁止酷刑委员会等,⑰来监督缔约国履行其所承担的国际义务。这是判断一项人权公约是否为核心人权公约的显著特征。在这方面比较特殊的是《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约任择议定书》。该议定书与其他任择议定书最大的不同在于,它在第1条专门设立了实地查访制度,并在第2条规定设立禁止酷刑委员会防范酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚小组委员会来履行议定书所规定的职等。正因为如此,联合国人权事务高级专员办公室专门提出“9+1”模式。

  (三)主题指向:核心人权标准

  “联合国核心人权公约”的实体权利条款涉及人权的各个主要方面,是对于人权的最全面保护的国际法规范体系。“联合国核心人权公约”主要规定了核心人权标准。它既涉及一般性的公民权利、政治权利及经济、社会和文化权利,也包括特定主体,如妇女、儿童、移民个人、残疾人的权利保护,还包括消除种族歧视、酷刑、禁止强迫失踪等。毫无疑问,以《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》为基础建立起来的联合国人权公约体系,构成国际人权法律的核心部分,是各国国际人权法义务的最基本的法律渊源。

  (四)体系构成:公约+议定书

  “联合国核心人权公约”是一个相对宽泛的概念。它既包括以“公约”(covenant和convention)命名的国际人权文件,也包括以“议定书”(protocol)命名的国际人权文件。根据联合国人权事务高级专员办公室官方网站的介绍,9项人权公约的任择议定书显然也属于“联合国核心人权公约”。这些议定书中,有些为所属公约确立了新的监督机制,如《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》《儿童权利公约关于设定来文程序的任择议定书》;有些补充所属公约的实体权利条款,如《旨在废除死刑的公民权利和政治权利国际公约第二项任择议定书》。但是,无论如何它们都与所属公约构成一个整体,共同构建起“实体+程序”的体系框架。

  此外,“联合国核心人权公约”的范围是在不断扩大的。从实践来看,自1976年《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》生效以来,在近40年里,“联合国核心人权公约”的数量在不断扩大,形成了以9项联合国人权公约及其9项议定书为内容的国际人权条约体系。在未来,没有理由否定它将会继续扩大。当然,这取决于国际社会的共同意志。

  因此,“联合国核心人权公约”具有明显的形式共性。由此形式共性,我们可以给“联合国核心人权公约”做一个形式意义上的概念界定,即是由联合国大会通过并供各国批准或加入的、规定了核心人权标准、包含有实体条款和实施监督程序的人权公约及其议定书。鉴于在国际法中,公约和议定书有其特定含义,但又属于广义上的条约,因此,“联合国核心人权公约”,更准确的说法就是“联合国核心人权条约”。

  三、“联合国核心人权公约”的实质共性

  “联合国核心人权公约”根据所调整的主题,可以分为两大类。其中,《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》被惯称为“联合国人权两公约”,可被视为一般性人权公约;其他核心人权公约则是专门性人权公约。总体上,“联合国核心人权公约”实质内容重叠交叉,存在较强的相似性;程序机制相互借鉴,存在高度的同质性;在规范解释方面被条约监督机构相互援引,存在明显的互补性。对此,见表2、表3的简明列举。
 
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  (一)在权利内容方面重叠交叉

  1.联合国人权两公约实体内容高度雷同乃至部分相同

  两公约的序言措辞几乎相同,并且在正文中也包含了多个相同表达的条款,如《公民权利和政治权利国际公约》第1条(自决权)、第46条和第47条分别与《经济、社会和文化权利国际公约》第1条(自决权)、第24条和第25条完全相同。不仅如此,两者在结构方面也有相同安排,大致包括共同第一部分(第1条自决权条款)、总括性条款、实体条款、监督机制条款、杂项条款。

  2.联合国人权两公约与联合国专门性核心人权公约的实体内容重叠交叉

  从整体上来讲,联合国人权两公约主要是从权利维度展开,适用于所有人,是为纵向结构。它们规定了集体的自决权、个人的公民权利和政治权利、经济社会和文化权利。联合国专门性核心人权公约主要是从特定主体或特定权利维度铺开,是为横向结构。它们要么涉及平等(禁止种族歧视、禁止歧视妇女)、特殊群体权利(如妇女、儿童、残疾人、移民个人及其家属),要么涉及对人身自由与安全的保护(如禁止强迫失踪)或禁止酷刑。特殊群体的权利,又从属于公民权利、政治权利及经济、社会和文化权利这一上位概念。总之,它们纵横交错、内容互补,编织成一张较为严密的人权保护国际法律网络。

  因此,尽管联合国专门性核心人权公约在权利保护范围上面存在些许独特性,对国家义务的要求也更加具体明确,但是,权利保护仍然是围绕联合国人权两公约展开。相较于专门性人权公约,联合国人权两公约处于基础性地位。

  (二)程序机制的同质性

  1.监督机构的同质性

  “联合国核心人权公约”监督机构具有高度的同质性,除经济、社会和文化权利委员会以外,都属于条约监督机构。“联合国核心人权公约”都会专章详细规定条约监督机构成员标准、组成、选举、职责等,内容比较相似。在工作机制方面,条约监督机构都会制定程序规则、工作方法,发布年度报告等。在履行监督职能的过程中,条约监督机构多使用“一般性意见”,对条约条款进行解释。

  2.监督程序的同质性

  例如,在缔约国报告机制方面,缔约国提交的报告大都包括初次报告、定期报告和补充报告,报告内容都包含“措施与进展、影响因素与困难以及其他资料”等要素,报告审议流程都包括提交报告、问题清单、建设性对话、结论性意见等。在个人来文申诉机制方面,都明确规定申诉主体(个人或团体)、可受理性等问题。其他程序机制,如缔约国间指控、实地调查等机制,其运行模式都高度相似。

  3.机制运行的协同性

  例如,为规范国家报告的撰写,条约监督机构联合制定了缔约国报告撰写准则(HRI/GEN/2/Rev5)。为应对缔约国报告机制运行过程中存在的拖延、内容空泛、报告积压等问题,2009年以来一场名为“强化条约机构的进程”的运动开展起来。在联合国人权事务高级专员办公室的主导下,条约监督机构、国家、联合国实体、民间社会和国家人权机构积极参与,最终形成了一份系统的改革文件——《联合国改革:措施和提议》,通过实施综合报告日程表、简化和统一报告流程来缓解报告程序目前存在的问题。⑱


  (三)在规范解释方面被条约监督机构相互援引

  实践中,条约监督机构在解释“联合国核心人权公约”时经常相互借鉴、相互援引。某一联合国核心人权公约的条约监督机构时常相互援引其他核心人权公约条款或者其他条约监督机构的立场,来对本公约的规范解释加以补充分析。这主要包括以下两种情况:第一,联合国人权两公约相互援引;第二,联合国人权两公约与联合国专门性核心人权公约之间相互援引。

  1.联合国人权两公约之间的相互援引

  鉴于公民权利、政治权利及经济、社会和文化权利之间相互联系、不可分割原则,条约监督机制在解释《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》时相互援引对方的规定,加以补充说明。例如,经济、社会和文化权利委员会在关于缔约国义务的第3号一般性意见中认为:“事实上,同属《公民权利和政治权利国际公约》缔约国的本《公约》缔约国已有义务(根据该公约第2条第1和3款、第3条和第26条)确保《公约》承认的权利或自由(包括平等和不受歧视权利)受侵犯的任何人‘得到有效的补救’。” ⑲经济、社会和文化权利委员会旨在通过这一援引表明,经济、社会和文化权利受到侵犯的情况通过司法途径得到救济。人权事务委员会在关于儿童权利的第17号一般性意见中认为:“就大多数情况来说,《公约》没有明确规定所应采取的措施,每个国家应根据它在自己领土和管辖范围内在保护儿童方面的需要而加以确定。关于这一点,委员会指出,这些措施虽然主要是为了确保儿童充分享受《公约》所阐述的其他权利,它们也可能是经济、社会和文化措施。例如,必须采取各种可能采取的经济和社会措施,以便降低婴儿死亡率、消除儿童营养不良……。在文化领域,应采取一切可能的措施促使他们发展人格,向他们提供一定水平的教育,使他们能够享受《公约》所确认的权利,特别是发表意见和言论自由的权利。” ⑳

  2.联合国人权两公约与联合国专门性核心人权公约之间相互援引

  联合国人权两公约与专门性核心人权公约之间相互援引的情况则更多。一方面,人权两公约处于国际人权法的基础性地位,决定了专门性人权公约的解释和适用不能脱离这一基本框架;另一方面,专门性核心人权公约对特定主体保护、特定权利保护的规定更加全面和具体,所指向的国家义务也更加明确。因此,人权两公约条约监督机构也会倾向于借助专门性人权公约的规定,来对人权两公约中的核心观念、缔约国义务等问题加以更加明确化的说明。例如,人权事务委员会在分析“非歧视”这一概念时,苦于该公约没有对这一概念加以明确规定,于是借助《消除一切形式种族歧视国际公约》和《消除对妇女一切形式歧视公约》来进行解释。人权事务委员会认为:“委员会注意到本《公约》既未为‘歧视’一词下定义,也未指明歧视的内容。但是,《消除一切形式种族歧视国际公约》第1条规定,‘种族歧视’是指基于种族、肤色、世系或民族或人种的任何区别、排斥、限制或优惠,其目的或效果为取消或损害在政治、经济、社会、文化或公共生活任何其他方面平等确认、享受或行使人权及基本自由。同样,《消除对妇女一切形式歧视公约》第1条规定,‘对妇女的歧视’是指基于性别而作的任何区别、排斥或限制,其影响或其目的均足以妨碍或否认妇女不论已婚未婚在男女平等的基础上认识、享有或行使在政治、经济、社会、文化、公民或任何其他方面的人权和基本自由。”[21]

  实践中,联合国专门性核心人权公约援引联合国人权两公约的情况不在少数。例如,消除种族歧视委员会在第21号一般性意见中主要结合联合国人权两公约的规定来分析种族或宗教团体或少数群体的自决权内涵。该委员会认为:“1.委员会注意到,种族或宗教团体或少数群体经常提到自决权,视之为指称的分离权利的基础。……2.人民自决权是国际法的一项基本原则。这项权利明确载于《联合国宪章》第1条、《经济、社会及文化权利国际公约》第1条和《公民权利和政治权利国际公约》第1条以及其他国际人权文书。《公民权利和政治权利国际公约》除了规定种族、宗教或语言少数群体享有自己的文化、信仰和实践自己的宗教或使用自己的语言的权利外,还规定了人民自决权。”[22]再比如,消除对妇女歧视委员会在关于妇女参与政治和公共生活的第23号一般性意见中借助《公民权利和政治权利国际公约》第25条的规范框架来分析。该委员会认为:“实际上,《公约》设想了在以下这种政治制度的框架内可以实现这种平等,即按照《世界人权宣言》第21条和《公民权利及政治权利国际公约》第25条的规定,每个公民均享有在真正的定期的选举中的选举和被选举权,这种选举应是普遍的并以无记名投票方式进行,以保证选举人的意志的自由表达。”[23]类似的情况还可参见儿童权利委员会一般性意见第1号一般性意见[24]、第4号一般性意见[25]。

  四、结论

  本文的分析表明,“联合国核心人权公约”之间存在最大化的形式共性和尽可能的实质共性。可见,“联合国核心人权公约”作为一种比较约定俗成的表达,自有其内在合理之处。形式共性,既展现出“联合国核心人权公约”内在的体系性和结构美,又体现出联合国在推动国际人权保护方面的统一性和协同性。实质共性,印证了《维也纳人权宣言和行动纲领》所宣示的立场,即“一切人权均为普遍、不可分割、相互依存、相互联系的”。“联合国核心人权公约”应该而且也必须在实质内容方面相互支撑乃至相互援引。解释一项权利,往往需要借助另一项权利的内涵。而随着在规范解释方面的相互援引,“联合国核心人权公约”规范解释和发展就会尽可能地走向趋同,成就体系上的统一性。“联合国核心人权公约”的形式共性和实质共性,是人权普遍性和整体性的必然要求和重要体现。

  (毛俊响,中南大学人权研究中心执行主任、法学院副院长、副教授。本文系作者主持的2017年国家社科基金一般项目“国际人权话语权生成路径及中国话语权问题研究”(项目号:17BFX150)阶段性成果。)

  注释:

  ①如曾令良等编著:《联合国人权公约的实施及中国的实践》,武汉大学出版社2015年版;彭锡华:《联合国人权公约缔约国报告制度述评》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2007年第3期;朱慧兰:《国际法院与联合国核心人权公约的实施》,载《西南政法大学学报》2015年第2期等。

  ②载http://www.mfa.gov.cn/chn//pds/wjb/zzjg/gjs/gjzz/lhgrq/,2017年6月1日访问。

  ③载http://www.hrol.org/Documents/ChinaDocs/Obligations/2012-11/263.html,2017年6月1日访问。

  ④载http://www.fmcoprc.gov.hk/chn/tyyflsw/ylb/telxrqgy/t404901.htm,2017年6月1日访问。

  ⑤载http://www.humanrights.cn/html/gjrqwj/1/8/,2017年6月1日访问。

  ⑥Charles R.Beitz,The Idea of Human Rights,Oxford:Oxford University Press,2009,“Abbreviations”部分。

  ⑦Eric Neumayer,“Qualified Ratification:Explaining Reservations to International Human Rights Treaties”,36 The Journal of Legal Studies,No.2(2007).

  ⑧Emilie M.Hafner‐Burton and Kiyoteru Tsutsui,Human Rights in a Globalizing World:The Paradox of Empty Promises,110 American Journal of Sociology,No.5(2005),p.1377.

  ⑨例如,《联合国人权公约的实施及中国的实践》一书认为,联合国核心人权公约是指自1945年联合国成立以来,在联合国主持下所通过的九项核心国际人权公约及其议定书。参见曾令良等编著:《联合国人权公约的实施及中国的实践》,武汉大学出版社2015年版,第1页。

  ⑩联合国人权事务高级专员办公室:《人权•国际文件汇编——世界文书》,纽约和日内瓦,2002年,出版物编号:ST/HR/1/Rev.6。

  ⑪联合国人权事务高级专员办公室:《核心国际人权条约》,纽约和日内瓦,2006年,出版物编号:ST/HR/3,载http://www.ohchr.org/Documents/Publications/CoreTreatiesen.pdf,2017年6月1日访问。

  ⑫联合国人权事务高级专员办公室:《新增核心国际人权条约》,纽约和日内瓦,2007年,出版物编号:ST/HR/3/Add.1,载http://www.ohchr.org/Documents/Publications/newCoreTreatiesen.pdf,2017年6月1日访问。

  ⑬载http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/CoreInstruments.aspx,2017年6月1日访问。

  ⑭参见赵建文:《国际人权法的基石》,载《法学研究》1999年第2期。

  ⑮实际上,联合国人权事务高级专员办公室还使用另一表述“Universal Human Rights Instruments”来称呼包括《世界人权宣言》在内的国际人权文件。

  ⑯《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约任择议定书》第1条设立了实地查访和国家预防机制。

  ⑰《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约任择议定书》第2条设立了禁止酷刑委员会防范酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚小组委员会作为议定书的监督机构。

  ⑱《联合国改革:措施和提议》,UN Doc A/66/860.

  ⑲经济、社会和文化权利委员会:《第3号一般性意见:缔约国义务的性质(〈公约〉第2条第1款)》,UN Doc E/1991/23,第5段。

  ⑳人权事务委员会:《第17号一般性意见:第24条》,第35届会议(1989年),第3段,载http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=8&DocTypeID=11,2017年6月1日访问。

  [21]人权事务委员会:《第18号一般性意见:不得歧视》,第三十七届会议(1989年),载http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=8&DocTypeID=11,2017年6月1日访问。

  [22]消除种族歧视委员会:《关于自决权的第21号一般性意见》,第四十八届会议(1996年),UN Doc A/51/18,第1-2段。

  [23]消除对妇女歧视委员会:《第23号一般性意见:政治和公共生活》,第十六届会议(1997年),UN Doc A/52/38,第6段。

  [24]儿童权利委员会在关于教育目标的《第1号一般性意见》注释1中特别强调:“在这方面,委员会注意到经济、社会、文化权利委员会关于受教育权的《第13号一般性意见》(1999年),其中除其他外,阐述了《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第1款所述之教育目标。”在注释4中,援引经济、社会和文化权利委员会关于残疾人的《第5号一般性意见》(1994年)。

  [25]儿童权利委员会在《第4号一般性意见》(“在《儿童权利公约》框架内青少年的健康和发展”,第三十三届会议,2003年)中认为:“委员会提请缔约国注意经济、社会和文化权利委员会关于实现可达到的最高健康水准权利的第14号一般性意见。该意见指出,‘缔约国应为青少年提供安全和扶助性的环境,保证能够参与影响他们健康的决定,有机会学习生活技能、获得相关的信息、得到咨询,和争取他们自己做出健康行为的选择。要实现青少年的健康权,就要建立起敏感地关注青年,尊重保密和隐私,包括适当的性和生殖保健服务的健康保健制度。”

  Abstract: As the main component of international human rights documents,the UN core human rights conventions show obvious formal and substantive commonalities.The formal commonalities come in the form of common promulgation institutions,structural features,directions of topics and systems;the substantive commonalities include the similarity in substantive contents,the homogeneity of procedural mechanisms and the complementarity of normative interpretations.The commonalities of UN core human rights treaties are the necessary requirements of the universality and wholeness of human rights.

  (责任编辑叶传星)
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