2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度被明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。
经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段，检察机关提起公益诉讼制度改革成为全面深化改革的典型样本，走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。
聚焦公益民生，从顶层设计到成功破冰
公益诉讼，保护的是社会公共利益和国家利益,尤其体现在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。这些领域发生的案件,损害的是公共利益,与具体的公民、法人和其他组织缺乏法律规定的直接利害关系,公益诉讼是唯一的法律救济渠道,是一柄必不可少的公共利益“保护伞”。
2014年10月,党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。
2015年5月5日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议,审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》,顶层设计成形。
同年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定,授权最高检在北京等13个省、自治区、直辖市就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展为期二年的提起公益诉讼试点。从此,检察机关按下了提起公益诉讼制度探索的“快进键”。
位于吉林境内的伊通河是长春市市民饮水的重要水源,但上游流域污染严重,环境问题日益凸显,成为群众关注的焦点。伊通县检察院联合县环保局等部门组成调查组,实地踏查、勘测,掌握了伊通河上游流域环境问题的第一手资料。随后,该院向县住建局发出检察建议书。2016年2月,吉林省检察院向省政府、环保厅、住建厅发出检察建议书,要求相关单位立即采取有效措施,停止垃圾处理厂对周边环境的污染。在公益诉讼试点工作中,这是全国首例省级检察机关向同级政府发出检察建议。随后,伊通河开始实施排污处理、防洪安全、生态改善、滨河交通、景观建设等综合改造,经常路过的居民惊喜地发现,伊通河又变美了。
试点地区纷至沓来的“首例”初步彰显了公益诉讼迸发的无限活力。
2015年12月,山东省庆云县检察院将当地环保局诉诸法院,是试点后的首例行政公益诉讼案。
2016年1月,贵州省锦屏县检察院诉县环保局怠于履行职责一案当庭作出一审判决,法院支持了检察机关的诉讼请求。这是检察机关开展公益诉讼试点后首个作出判决的案例。
至2016年3月,检察机关提起公益诉讼的13个试点地区全部成功破冰。
上下求索，试点地区积累丰富案件样本
除了生态环境和资源保护领域的案件,检察机关提起公益诉讼案件在国有土地使用权出让领域、国有资产保护领域、食品药品安全领域均有涉及。
试点工作中,内蒙古自治区检察机关共发现未经批准非法开垦草原、违法采矿破坏草原、非法占用草原建设建筑物、构筑物以及污染草原等草原生态资源公益诉讼案件线索58件。检察机关经审查,向草原生态监督管理部门提出督促履行职责检察建议53件,向国土资源主管部门发出督促履行职责检察建议5件。行政机关在法定期限内回复55件,采纳建议积极履行职责采取措施恢复草原植被。
根据地域不同、案件特点不同,检察机关还运用支持起诉、督促起诉、诉前建议、提起诉讼等多种手段,办理案件覆盖所有授权领域,诉讼案件含一审、二审程序审理,案件程序实现全覆盖,并且涵盖了判决、调解、撤诉等多种结案方式,初步形成了检察机关提起公益诉讼的规范体系。
截至2017年6月,各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件,其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。试点地区检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失89亿余元,其中收回国有土地出让金76亿余元,收回人防易地建设费2.4亿余元,督促违法企业或个人赔偿损失3亿余元。
经过全覆盖、多样化的试点探索,检察机关交上了满意答卷,充分校验了制度设计,探索出了一条司法保护公益的中国道路。
2017年5月23日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议,审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟,要在总结试点工作的基础上,为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。
稳扎稳打全面铺开，形成保护公益强大合力
2017年6月27日,随着关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定在十二届全国人大常委会第二十八次会议上获得通过,检察机关提起公益诉讼制度正式确立。
2017年7月1日,检察机关提起公益诉讼制度正式施行,这项工作从此在全国全面铺开。
制度的确立为公益诉讼插上了腾飞的翅膀。通过公益诉讼,行政机关、审判机关、检察机关有机联系在一起,通过监督、协调、配合,形成了保护公益的强大合力。
检察机关提起公益诉讼弥补了行政公益诉讼的主体缺位,构建了检察机关通过公益诉讼监督行政机关的刚性机制,有力督促行政机关依法行政、严格执法。
截至2017年11月,全国检察机关对行政机关未依法履行职责提起行政公益诉讼1073件,占全部提起公益诉讼案件的86.05%。
记者了解到,在检察机关提起公益诉讼的案件中,诉前程序占了很大一部分。就行政公益诉讼而言,诉前程序的目的就是督促行政机关积极履职、自我纠错,以节约司法资源,提高司法效率。
在伊通河的治理中,伊通县政府整改措施到位,检察机关最终决定不对此案提起行政公益诉讼;甘肃省酒泉市检察院发出检察建议后,迅速解决了困扰当地60多年的石棉污染问题;福建省南安市检察院发出检察建议后,两个月内2728万元土地出让金全部催缴到位……
检察机关慎于使用诉讼手段,也敢于使用诉讼手段。对经督促仍不履行职责、仍不整改的现象,检察机关一律追责到底。据统计,截至2017年11月,全国检察机关共在履行职责中发现公益案件线索23329件,从中办理公益诉讼诉前程序案件14109件,向法院提起公益诉讼1247件。
从最初的缓慢增长到之后的井喷,公益诉讼案件数字变化是检察机关不断尝试、不断总结经验的结果,也推动检察机关提起公益诉讼制度在实践中不断发展完善。
2018年1月24日召开的全国检察长会议透露,2018年检察机关将积极推进提起公益诉讼工作,重点办理生态环境和食品药品安全领域案件。
习近平总书记强调,检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。从摸石过河到渐次推进,直至全面铺开,检察机关在保护国家和社会公共利益方面,正发挥着越来越重要的作用,这条具有中国特色的公益司法保护道路将越走越宽广。
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