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毛俊响:美国退出人权理事会的原因和影响

2018-06-21 09:06:07   来源:中南大学人权研究中心   作者:毛俊响
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  2018年6月19日,美国常驻联合国代表黑莉在美国国务院对媒体宣布,美国决定退出联合国人权理事会。人权理事会成立于2006年,是联合国大会下属的负责人权事务的机构,其前身是1946年成立的人权委员会。人权理事会主要职责包括起草国际人权文书、监督联合国会员国履行人权保护的国际义务等,近年来在推进国际人权保护方面取得积极进展,因而具有很强的道义影响力。在国际社会,美国长期以来是“自由、民主和人权”等西方价值观的形象代言者,是世界人权卫士的化身。所以,此番美国退出人权理事会,引起国际社会舆论的一片哗然。
 
  人权不是美国特朗普政府外交政策的优先选项
 
  长期以来,美国对外政策中一直存在或多或少的理想主义色彩。美国以“上帝选民”自居,在全世界推行美国“自由、民主和人权”价值观。20世纪70年代后期以来,卡特政府将人权外交视为美国外交政策的灵魂和基石。一方面,美国每年发布国别人权状况报告,将对外经济援助与人权挂钩,通过经济手段诱使受援国依照美国标准进行国内改革。在双边外交,特别是领导人会晤中,美国也不时对发展中国家人权状况表示“关心”。另一方面,在人权委员会时期,美国充分利用其在多边人权机制中的影响力,批评指责中国、朝鲜、缅甸、伊朗等国家人权状况。20世纪90年代,美国联合西方一些国家在人权委员会11次提出审议中国人权状况的“反华议案”,令中国处于国际舆论的被动局面。
 
  自特朗普上台执政以来,美国“画风”突变,人权不再是美国外交政策的优先选项。特朗普是一个典型的现实主义者,信奉“美国第一”。他鄙弃美国外交政策中的自由主义意识形态,认为美国不能再背负在海外推行人权、民主外交的道德负担。最近,特朗普在与朝鲜领导人金正恩的会晤中,竟然不提人权问题;不仅如此,美国还为朝鲜这个“长期大规模侵犯人权”的“流氓国家”提供安全保障。这令美国舆论大为不满。将“自由、民主和人权”价值观抛之脑后的特朗普,当然不在乎美国苦心经营起来的道德形象。实际上,从美国宣布退出《巴黎协定》那一刻起,所谓的人类共同利益、西方价值观,早已让位于“美国第一”了。因此,美国退出人权理事会,在特朗普政府来看,并不是什么道德负担;相反,他认为可以集中精力让“美国再次伟大”起来。
 
  美国因在人权理事会中的影响力下降而萌生去意
 
  6月19日,在美国国务院公布的声明中,美国国务院解释了美国退出人权理事会的原因。美国国务卿蓬佩奥历数人权理事会的“几大罪状”,如人权理事会“说一套做一套”,许多人权纪录很差的国家占据人权理事会席位,人权理事会成员国选举过程中存在政治勾结,对以色列长期存在偏见,美国改革人权理事会的方案不被支持等。同时,美国常驻联合国代表黑莉也解释,美国改革人权理事会旨在阻止人权纪录差的国家当选人权理事会成员国,不能让人权理事会包庇人权侵犯者,因美国的改革方案得不到支持,所以美国决定退出。
 
  就美国而言,只有指责人权理事会才能获得国际社会对其“退群”正当性的理解。但是,冠冕堂皇的理由背后,或明或暗道出了美国退出人权理事会的真实原因,那就是美国在人权理事会中的影响力正在下降。
 
  在人权委员会时期,亚洲和非洲区域会员国占据53个席位中的27席。而人权理事会中,亚洲和非洲区域会员国达到47席中的26席,北美和西欧国家的席位不升反降,由10席降为7席。人权理事会内部结构的改变,提高了发展中国家在人权理事会中的发言权,削弱了美国等西方国家在人权理事会中的影响力。凭借席位的多数优势,发展中国家推动人权理事会通过了一系列反映发展中国家人权立场的决议。例如,2018年3月,人权理事会通过了中国提出的“在人权领域促进合作共赢”决议,呼吁构建新型国际关系、构建人类命运共同体。这种状况,无疑令美国感受到很强的挫败感。
 
  正式因为考虑到人权理事会席位设置有利于发展中国家,自人权理事会成立开始,美国就表现出不合作的态度。2006年人权理事会刚刚成立,小布什政府就以人权理事会敌视以色列为由,拒绝美国竞选人权理事会成员国,直到2009年奥巴马执政,美国才愿意参选。但是,进入人权理事会后,美国并没有体会到呼风唤雨的感觉。一方面,人权理事会经常通过批评以色列侵犯人权的决议,美国对此常感力不从心,不能像在安理会中那样行使否决权。另一方面,最令美国想不通的是,美国人权政策竟然遭到联合国的公开批评。据媒体报道,6月18日,联合国人权事务高级官员扎伊德·拉阿德·侯赛因批评特朗普政府的移民政策,指责美国政府虐待儿童。原因是今年以来,美墨边境1995名移民儿童被强行从父母身边带走,骨肉分离的悲剧引发舆论强烈反弹。
 
  面对上述不利局面,美国提出人权理事会的改革方案,目的就是阻止美国认为的专制独裁国家进入人权理事会。但是,美国改革方案并没有得到支持。除了美国认为的专制独裁国家不同意之外,美国还惊讶地发现,其他西方国家虽然认同其改革方案,却无意推动改革。既然无力改造人权理事会,美国顿生“道不同不相与为谋”的感慨,萌生去意也是顺理成章的事情了。在美国看来,与其待在人权理事会中受气,还不如一退了之。依美国总统特朗普的性格,他是不能容忍美国在国际舞台上失去“主角”地位的。
 
  美国退出人权理事会将加速国际人权话语格局转换
 
  美国委屈地指责人权理事会内部充斥着地缘政治,似乎颇具戏剧性。历史何其相似,美国就是将人权政治化的始作俑者。遥想当年,美国在人权外交中采取双重标准,带头在人权委员会中提出审议中国人权状况的“反华议案”。虽然美国指责人权理事会充斥着政治化,但其无论是选择加入或退出人权理事会,都是政治现实主义的表现。真可谓有利则图,无利则退。
 
  冷战结束后,西方人权价值观大行其道,“西方压倒东风”。日裔美籍学者福山不无自信地提出“历史终结论”,宣称西方民主制度是最优的。这种优越感自然也迁移到人权领域。西方国家据此长期掌握着国际人权规则发展和人权机制运行的话语权。2008年金融危机以来,一些西方国家陷入债务危机、难民危机,国内治理陷入停顿,社会矛盾频发。反观发展中国家世界,以中国为代表的发展中国家欣欣向荣。中国在十八大以来频频提出应对国际治理危机的中国方案和中国话语,如“一带一路”倡议、构建人类命运共同体等。这些主张具有极强的人权意义,逐渐被联合国大会决议、人权理事会决议所吸收,反映出中国等发展中国家在推动国际人权秩序变革方面日益上升的影响力。
 
  实际上,人权理事会不仅仅是一个多边人权机制。从话语权来讲,它是各国在国际人权规则制定、人权机制运行方面施加影响力的重要舞台。美国退出人权理事会,就是将这一舞台的主导权拱手相送与他国,这无疑会削弱美国在国际人权领域的话语权,在力量此消彼长之间加速国际人权领域的话语格局转换。
 
  当然,从整体上来讲,这不会立刻导致美国形象的瓦解和崩溃。但是,联系美国在特朗普执政以来退出《巴黎协定》、退出TPP、退出联合国教科文组织、在世界范围内点燃贸易战烽火等一系列“弃约”行为,美国此番退出行为导致其国际道义形象受损,是确定无疑的。
 
  (毛俊响 中南大学人权研究中心执行主任、教授)
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