首页 > 资讯 > 评论 >
民政部新规为最弱势的儿童提供最强大的保障

2018-02-26 10:24:58   来源:观点中国   作者:顾严
分享:
收藏 复制 打印
  日前,民政部起草的《儿童福利机构管理办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)正在向社会公开征求意见。作为社会中最弱势的一类人群,儿童福利制度所覆盖的孤儿、弃婴等儿童,有望得到更加规范、更加科学、更强有力的保障。
 
  纵观全文,《征求意见稿》具有以下四个特点:
 
  回应时代呼声
 
  我国儿童福利制度的传统服务对象,主要是孤儿和弃婴,全国共有40多万人,其中1/5左右供养在儿童福利机构中,另外4/5寄养在符合条件的家庭中并由国家发放基本生活费。国家对孤儿和弃婴兜底履行养育人的职责,其他儿童则由家庭来养育。
 
  近年来,留守儿童非正常死亡、女童遭受家庭成员性侵等触及底线的极端事件接连发生,让人们认识到,除了孤儿和弃婴以外,还有一些儿童也迫切需要国家出面来保护和养育,比如因为家庭监护的缺失或者不当,遭受虐待、意外伤害和不法侵害,以至于人身安全受到威胁的儿童。
 
  在2016年印发的《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》中,民政部门设立的儿童福利机构,被赋予了收留抚养父母没有监护能力且无其他监护人的儿童,以及人民法院指定由民政部门担任监护人的儿童,这两个新的职责。相应地,在《征求意见稿》中,除了孤儿和弃婴以外,增加了这两种情形的服务对象。此外,还增加了法律规定其他应当由民政部门担任监护人的情形。
 
  从传统上的2类到新时代的5类服务对象,这是对时代呼声的及时回应,是对儿童福利机构工作范围的及时更新。
 
  打造完整链条
 
  《征求意见稿》覆盖了儿童福利机构工作的全流程和各环节,从服务对象的入院、在院到离院,从其儿童期到成年后,甚至从生活照料到死亡处置;从服务对象到服务人员;从儿童福利机构到其主管和监管部门;从民政系统内部到法院、公安、医疗、教育等相关系统;从政府部门到有关的社会机构及个人,都进行了规范,形成了服务、管理、监管的完整链条。
 
  强化精细管理
 
  《征求意见稿》不仅给出了儿童福利机构管理的原则性规定,在操作层面也提出了精细化的指南。接收服务对象时,应登记保存的一系列材料被逐项列明,并且在附件中提供了对应的模板,便于基层直接使用。
 
  对于服务对象的入院筛查、户口登记、综合评估、生活照料、基本医疗、基本康复、义务教育、送养寄养、委托抚养、成年安置、死亡处置等服务事项,对于儿童福利机构的安全保卫、值班巡查、消防安全、食品卫生、执业许可、应急处置、财务会计、档案信息、涉外管理、人员配备及工作保障等内部管理事项,《征求意见稿》都做出了细致的规定。
 
  对接国际范例
 
  在第一章总则的第四条,《征求意见稿》明确提出了儿童福利机构应当坚持儿童利益最大化的基本原则。这与联合国《儿童权利公约》的基本原则相一致,体现了我国作为签署该公约的经济总量最大国的担当。
 
  国际上很常见,在我国公共政策和社会政策实践中比较鲜见的性别视角,在《征求意见稿》中也有体现。第三章服务管理第二十条生活照料中,明确规定:儿童福利机构对于8周岁以上儿童,原则上应当按照性别区分生活区域。同时还规定:女童生活区应当由女性工作人员提供前款规定的生活照料服务。
 
  第四章内部管理第四十三条,则专门强调了儿童肖像权和隐私权的保护。将来儿童福利机构要公开使用儿童的相关影像资料,必须事先获得主管民政部门的同意。
 
  关于儿童福利机构可以向社会提供康复训练、特殊教育、心理疏导等服务的条款,关于委托社会服务机构和个人代养的条款,给出了政社合作、共同治理在儿童福利领域的应用情景,符合社会治理现代化的主流方向。
 
  完善《征求意见稿》的建议
 
  为更好发挥儿童福利机构的作用,笔者试提出三个方面的完善建议:
 
  一是建议留有余地。
 
  时代在发展,矛盾在变化,儿童福利和儿童保护领域正在发生深刻变革,如果一些条款定得过死,在遇到新情况时,回旋的余地就会过窄,有的工作就不太好开展。
 
  比如,关于服务对象的第(五)种情形“法律规定其他应当由民政部门担任监护人的”,由于立法和修法的时间较长,为了能及时应对凸显出来的问题,可以将“法律规定”改为“法律法规或同级以上人民政府规定”。
 
  又如,在委托抚养的要求中,“儿童福利机构不得跨设区的市级行政区域开展儿童抚养”,可以考虑加上半句“除非经上一级人民政府民政部门同意”,给省级和部分地市级民政部门一定的权限,来解决个别设区市儿童福利机构集中供养儿童数量过少的现实问题,进而提高设施的利用效率。
 
  另外,在最后一章附则中,可加上一条“本办法适时修订”或者更为详细的规定,为及时根据形势变化调整有关内容,预留出修改的空间。
 
  二是建议视野更宽。
 
  在笔者看来,儿童福利机构的发展,经过了建设施、配设备的第一阶段和第二阶段,目前处于规范管理的第三阶段,未来很可能是整合服务的第四阶段。近年来,孤儿和弃婴明显减少,总量与高峰时期相比下降了1/4。鉴于此,儿童福利机构一定要提前布局,更多着眼于非传统的服务对象和事项。
 
  《征求建议稿》可以对儿童福利机构承接新的职能、提供新的服务项目进行规定,鼓励具有场地设施、专业能力和创新意识的机构,在未成年人保护、救助、家庭监护指导乃至更宽的领域,发挥更加积极的作用。
 
  在民办监管的条款中,对于未与民政部门签订委托代养协议的社会服务机构和个人,《征求意见稿》提出应当责令其停止收留抚养活动。而无论从国际经验看,还是从社会治理现代化的大方向看,民间机构肯定会发挥越来越重要的作用,甚至公办机构也可以由社会力量来运营。
 
  笔者十分理解,现阶段的责令停止是为了加强监管,最大限度消除风险隐患。可着眼未来,还是应该区分具体情况:具备代养条件的,可以协助补齐委托手续;不具备条件的,给出合理的整改时间;经过整改后,确实达不到要求的,再停业并将服务对象送交民政部门举办的儿童福利机构。
 
  从儿童利益最大化的视角看,如果社会力量提供的是类家庭、甚至就是真实家庭的养育模式,应该得到主管部门的鼓励和相应的政策支持。
 
  三是建议监管更实。
 
  关于视频监控系统,可以增加“视频监控录像资料应在所属民政部门强制备份”的条款,以杜绝关键时刻视频资料“被消失”的问题。考虑到基层的实际财力,可以在此条款前增加限制条件,比如“发生过安全风险事件的儿童福利机构”、“因安全问题被举报或报案的儿童福利机构”。
 
  关于财务管理,既然《征求意见稿》所规范的儿童福利机构全部为民政部门举办,可以考虑建立更为规范的财务数据上报和公开的制度,以便主管部门充分掌握有关情况,也便于社会监督,还有利于科学评估儿童福利机构的成本与效益,为下一步改革发展提供重要的参考依据。

  (作者:中国宏观经济研究院 副研究员)
分享:
收藏 复制 打印

上一篇:让特长教育回归纯粹
下一篇:监察体制改革彰显果断行动力