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中国特色残疾人人权保障机制和发展前瞻

2017-12-08 13:47:19   来源:《人权》2017年第4期   作者:郭春宁 郑志强
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  内容提要:保障残疾人与其他社会成员享有平等人权,是人权普遍性的内在要求和具体体现。残疾人人权的实现面临更多的困难和障碍,在一定程度上构成了残疾人人权的特殊性。随着我国经济社会的不断发展和进步,我国残疾人生存权得到稳定保障,发展权正在得到更好的实现,形成了中国特色的残疾人人权保障制度。中国特色残疾人人权保障机制的四个重要支柱包括法律规制、工作机制、服务保障体系和包容性环境。

  关键词:残疾人 人权保障 社会发展 中国特色

  保障残疾人与其他社会成员享有平等人权是人权普遍性的内在要求和具体体现。要促进残疾人的平等权利在事实上得以实现,必须建立人权保障机制,将残疾人人权保障与社会发展紧密结合,为残疾人提供合理便利和特殊保护。目前,中国残疾人生存权得到稳定保障,发展权正在得到更好的实现。尊重残疾人的意愿,注重残疾人的参与,让残疾人真正成为权利的主体、成为经济社会发展的参与者和贡献者,是中国特色残疾人人权保障机制的思想基石。法律规制、工作机制、服务保障体系和包容性环境是中国特色残疾人人权保障机制的四个重要支柱。随着“两个一百年”奋斗目标日益变为现实,我国将进一步完善残疾人权益保障制度,增进残疾人福祉,增强残疾人自我发展能力,帮助残疾人平等参与发展进程、平等分享发展成果、成为活跃而卓有贡献的社会成员,保障残疾人政治、经济、社会和文化权利在事实上得以实现。

  一、残疾人人权保障的基本理念

  自有人类,就有残疾人。残疾,是人类发展进程中不可避免要付出的代价,也是人类社会共同面临的风险。世界卫生组织2011年发布的《世界残疾报告概要》中指出,在世界总人口中,大约15%的人有某种形式的残疾,其中2%至4%的人面临严重的功能性障碍。①报告还指出,与普通人群相比,残疾人面临更加不良的健康状况、更低的教育成就、更差的经济参与、更高的贫困率以及更高的依赖性与更多参与社会生活的局限性。残疾人构成了世界上规模最大、处境最不利的一个少数群体。②

  但是,残疾不应该成为获得成功的阻碍。尽管面临种种障碍和不利,残疾人仍凭借自强不息的精神活跃在社会生活的各个领域,创造了人类精神的高峰。人类社会对残疾现象的认识经历了漫长的过程,这个过程曾经充满了歧视与偏见。目前,尊重残疾人的价值和尊严,保障残疾人的平等权利已经成为国际社会的普遍共识;实现公正、包容、惠及每一个人的可持续发展,让所有人都生活得健康、舒适、有尊严,也成为人类社会的共同愿景。

  保障残疾人与其他社会成员享有平等人权鲜明体现了人权的普遍性原则。《世界人权宣言》开宗明义指出:“对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认,乃是世界自由、正义与和平的基础”,并强调,“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”③。《残疾人权利公约》重申:“一切人权和基本自由都是普遍、不可分割、相互依存和相互关联的,必须保障残疾人不受歧视地充分享有这些权利和自由”。④

  残疾人人权的实现面临更多的困难和障碍,在一定程度上构成了残疾人人权的特殊性。所有一切人权——社会﹑经济和文化权利以及公民和政治权利——的实现都因歧视现象而受到妨碍。联合国秘书长潘基文在2009年国际人权日的致词中指出:“受到歧视的是那些易受攻击的人和群体:残疾人、妇女和女孩、穷人、移徙者、少数群体,以及所有被认为与己不同的人”。所以,要促进残疾人的平等权利在事实上得以实现,必须建立残疾人人权保障机制,为残疾人提供合理便利和特殊保护。

  二、中国特色残疾人人权保障机制

  中国有8,500万残疾人,是残疾人口最多的国家。改革开放以来,伴随着国家经济社会发展的历程,残疾人状况经历了从贫困到温饱、从温饱到小康的变迁。当前,中国残疾人的生存权得到稳定保障,发展权正在得到更好的实现。在这一进程中,逐步建立了中国特色残疾人人权保障机制。

  《残疾人权利公约》的着力点在于如何通过社会发展促进残疾人实现既有的人权。《公约》所载明的各项公民、文化、经济、政治和社会权利是适用于所有人的,也就是说,《公约》并没有给残疾人主张新的权利,《公约》的重点在于敦促国家和社会采取行动确保残疾人能够在与其他人平等的基础上享有这些权利。这也是中国人权保障机制的特征。

  习近平主席指出,“残疾人是社会大家庭的平等成员,也是人类文明发展的一支重要力量。残疾人完全有志向、有能力为人类社会作出重大贡献” ⑤。同时,习近平主席也强调,“残疾人是一个特殊困难的群体,需要格外关心、格外关注” ⑥,明确要求“全面建成小康社会残疾人一个也不能少” ⑦。在中国特色残疾人人权保障机制建设中,始终坚持以残疾人为核心,尊重残疾人的意愿,注重残疾人的参与,让残疾人真正成为权利的主体,成为经济社会发展的参与者和贡献者。这是中国特色残疾人人权保障机制的思想基石。

  法律规制、工作机制、服务保障体系和包容性环境是中国特色残疾人人权保障机制的四个重要支柱:

  (一)法律规制

  《残疾人权利公约》将“采取一切适当的立法、行政和其他措施实施本公约确认的权利” ⑧作为履约国首位的基本义务。我国《宪法》明确规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权”,“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《民法通则》《民事诉讼法》《刑法》《刑事诉讼法》《劳动法》《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《体育法》《婚姻法》《妇女权益保障法》《未成年人保护法》《母婴保健法》《老年人权益保障法》《收养法》《继承法》等几十部相关法律中明确了对残疾人权益的特殊保护。

  中国于1990年颁布、1991年实施《残疾人保障法》,并于2008年进行修订。修订后的《残疾人保障法》首次提出“基于残疾的歧视”的概念,更加突出“权利为本”的理念,明确提出了国家保障残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利,国家采取辅助方法和扶持措施,对残疾人给予特别扶助,减轻或者消除残疾影响和外界障碍,保障残疾人权利的实现。国务院制定了《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《无障碍环境建设条例》及《残疾预防和残疾人康复条例》等配套行政法规,各省、自治区、直辖市制定了《残疾人保障法》实施办法和配套法规。残疾人权益保障法律法规体系日趋完善。

  《残疾人权利公约》强调,“必须使残疾问题成为相关可持续发展战略的重要组成部分” ⑨。中国各级政府制定了一系列发展残疾人事业、保障残疾人平等权利的规划和政策,将残疾人事业被纳入经济社会发展主流。自上世纪80年代起,残疾人事业被纳入国民经济和社会发展总体规划,国务院连续制定实施七个发展残疾人事业的五年规划,制定了《关于促进残疾人事业发展的意见》《关于加快推进残疾人小康进程的意见》《关于加快建立残疾人社会保障体系和服务体系的指导意见》《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》《关于加快发展残疾人康复辅助器具产业的若干意见》等政策文件,推动残疾人扶贫、社会保障、康复、教育、文化体育、无障碍等公共服务全面开展。

  (二)工作机制

  中国建立了政府主导、社会参与、市场推动、残疾人组织充分发挥作用的工作模式。《残疾人权利公约》要求“缔约国应当按照本国建制,在政府内指定一个或多个协调中心,负责有关实施本公约的事项,并应当适当考虑在政府内设立或指定一个协调机制,以便利在不同部门和不同级别采取有关行动” ⑩。中国在上世纪90年代就逐步建立了各级政府残疾人工作议事协调机构,负责组织、协调、指导、督促有关部门做好残疾人事业的相关工作。各级政府和有关部门将残疾人事务纳入部门职责,分工负责,密切协作,共同发展残疾人事业。

  《残疾人权利公约》序言中强调,“残疾人应有机会积极参与政策和方案的决策过程,包括与残疾人直接有关的政策和方案的决策过程”,并要求缔约国“应当在为实施本公约而拟订和施行立法和政策时以及在涉及残疾人问题的其他决策过程中,通过代表残疾人的组织,与残疾人,包括残疾儿童,密切协商,使他们积极参与” ⑪。我国《残疾人保障法》规定“制定法律、法规、规章和公共政策,对涉及残疾人权益和残疾人事业的重大问题,应当听取残疾人和残疾人组织的意见。残疾人和残疾人组织有权向各级国家机关提出残疾人权益保障、残疾人事业发展等方面的意见和建议”。中国在上世纪80年代成立了全国统一的残疾人联合会及其地方组织,代表残疾人的利益,为残疾人服务,并且依照法律、法规、章程或者接受政府委托,开展残疾人工作,动员社会力量,发展残疾人事业。

  社会力量和市场机制在残疾人人权保障中发挥着越来越重要的作用。近年来,助残社会组织蓬勃发展,助残志愿服务广泛开展,社会组织成为残疾人服务的一种重要力量。政府鼓励在残疾人事务领域采用政府和社会资本合作模式,推行政府购买助残服,辅助器具、康复护理、托养照料等服务产业初步发展,发挥市场机制在扩大服务供给、降低服务成本、提高服务质量效益中的作用,不断满足残疾人多元化、多层次的需求。

  (三)保障服务体系

  《残疾人权利公约》着重指出,大多数残疾人生活贫困,在这方面亟需消除贫穷对残疾人的不利影响。⑫长期以来,贫困是中国残疾人面临的最大困境。中国在脱贫攻坚行动中将残疾人作为群体脱贫的重点,连续制定专项规划,对农村贫困残疾人精准施策、重点帮扶。过去五年中,共扶持440多万农村贫困残疾人脱贫。建立了最低生活保障等社会救助制度和困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴等福利制度,保障贫困残疾人基本生活。

  《残疾人权利公约》确认,“无障碍的物质、社会、经济和文化环境、医疗卫生和教育以及信息和交流,对残疾人能够充分享有一切人权和基本自由至关重要” ⑬。经过多年努力,中国逐步建立起包括康复、教育、就业、文化体育、托养照料、无障碍在内的残疾人保障服务体系,不断加强和改进对残疾人的服务,为残疾人各项平等权利的实现提供支撑。最近的五年间,各级财政对残疾人事业的投入大幅增加,为1,500多万人次残疾人提供了康复服务,为400多万人次重度残疾人提供托养照料服务;残疾儿童少年义务教育入学率不断提高,3.4万名残疾学生进入高等院校学习;帮助100万城镇残疾人就业,残疾人社会保险参保率稳步提高;残疾人精神文化生活更加丰富。残疾人对公共事务的参与越来越广泛,4,000多名残疾人、残疾人亲属和残疾人工作者担任各级人大代表和政协委员,反映残疾人的利益诉求,参与社会公共管理。

  《残疾人权利公约》要求“缔约国承诺收集适当的信息,包括统计和研究数据,以便制定和实施政策,落实本公约” ⑭。中国先后在1986年和2006年开展了两次全国残疾人抽样调查,掌握了残疾人和残疾人人权保障的基本状况。建立了覆盖近3,000万残疾人的残疾人口基础数据库,实现了与政府有关部门的数据共享。我国建立了全国残疾人基本服务状况和需求信息数据动态更新机制,掌握了全国2,500多万残疾人的基本服务状况和需求信息。这为实现精准化服务、精细化管理、更好保障残疾人平等权利奠定了基础。

  (四)包容性环境

  《残疾人权利公约》要求,“为了使残疾人能够独立生活和充分参与生活的各个方面,缔约国应当采取适当措施,确保残疾人在与其他人平等的基础上,无障碍地进出物质环境,使用交通工具,利用信息和通信,包括信息和通信技术和系统,以及享用在城市和农村地区向公众开放或提供的其他设施和服务” ⑮。近年来,中国城乡无障碍环境显著改善,城乡道路、公共建筑物、居住区无障碍设施建设和改造加快推进,铁路、航空、银行等公共服务行业加强了对残疾人的无障碍服务,近五年中有122万户残疾人家庭实现了无障碍改造。国家积极推进互联网和移动互联网信息服务无障碍,逐步实现政府信息公开无障碍,推动门户网站和电子商务网站无障碍改造,鼓励支持服务残疾人的电子产品、移动应用软件(APP)等开发应用,避免形成和扩大“数字鸿沟”。

  《残疾人权利公约》强调,“采取一切适当措施,消除任何个人、组织或私营企业基于⑯。中国传统文化中有着扶残济困的深厚人文底蕴。2000多年前,中国的先哲就提出了“大同”的社会理想,主张“鳏寡孤独废疾者皆有所养”(《礼记·礼运》)。当代中国贯彻“以人民为中心”的发展思想,对残疾人、老年人、贫困人口等困难群体更是格外关心、格外关爱。我们综合运用传统媒体和新媒体资源,运用公益广告、现场活动等形式,坚持不懈宣传这些新理念新思想和《残疾人权利公约》的主张,提升社会公众对残疾人和残疾人人权的认知,为残疾人广泛参与和社会融合创造良好的环境和条件。

  中国积极参与残疾人人权领域的国际交流合作,承担应尽的国际义务。中国政府和残疾人组织积极参与推动《残疾人权利公约》的制定,并成为第一批签署和加入《公约》的国家。中国支持参与联合国残疾人权利委员会工作,如期提交了首次国家履约报告。2016年,中国举办了纪念《残疾人权利公约》通过十周年大会,时任联合国秘书长潘基文出席并对中国残疾人人权保障状况给予高度评价。中国推动将残疾人事务纳入联合国2030年可持续发展议程。联合国在成立80周年之际,特邀中国残联共同发行纪念邮票版张。中国残联名誉主席邓朴方曾获联合国“人权奖”,张海迪主席当选具有近百年历史、在国际残疾人事务中发挥重要影响力的国际组织——康复国际主席。中国残疾人人权保障的成效和经验得到国际社会的广泛认可和赞誉。

  三、残疾人人权保障发展的前瞻

  按照国家“十三五”规划和相关专项规划的要求,在实现“两个一百年”奋斗目标的历史进程中,我国将进一步完善残疾人权益保障制度,不断增进残疾人福祉、增强残疾人自我发展能力,促进残疾人平等参与发展进程、平等分享发展成果,成为活跃而卓有贡献的社会成员,保障残疾人政治、经济、社会和文化权利在事实上得以实现。

  (一)完善残疾人权益保障制度

  中国残疾人人权保障制度体系还不尽完备。要从中国国情出发,借鉴国际残疾人事务的有益经验,推进残疾人人权保障制度定型完善。继续制定完善残疾人社会福利、就业、家庭支持、反歧视等方面的制度,促进残疾人人权保障制度与相关法律规制的衔接融合。更加广泛深入地开展宣传,在全社会树立保障残疾人平等权益的法制观念,推动既有法律、法规、政策和规划更好落实。

  (二)确保贫困残疾人如期脱贫

  目前,中国还有300万左右的农村贫困残疾人,还有相当数量的城镇残疾人家庭生活比较困难。贫穷是实现人权的最大障碍。没有基本生活条件的保障,残疾人其他一切权利的实现都是非常困难或不可能的。脱贫攻坚将把残疾人作为群体攻坚的重点,分类施策,精准帮扶,采取扶贫开发、社会保障等综合措施,确保农村贫困残疾人在2020年如期脱贫。残疾人扶贫继续坚持普惠与特惠相结合、一般性制度安排和专项制度安排相结合的原则,不断提高残疾人社会保障水平,建立健全护理、辅助器具、无障碍、交通、特定信息消费等残疾人福利制度,为残疾人的生活多一份保障,解决好残疾人的特殊需求和特殊困难。

  (三)增强残疾人自我发展能力

  保障和实现残疾人平等权利,离不开残疾人自我发展能力的提升,康复和教育是其中的关键环节。“十三五”时期将进一步扩大基本康复服务供给,提升服务专业化、科学化水平,推进实现“残疾人人人享有康复服务”的目标,以改善残疾人的健康状况、帮助残疾人恢复和补偿身心功能,提高残疾人的生活质量和社会参与能力。教育方面,我国将为家庭经济困难残疾儿童、青少年提供12年免费教育,加快发展残疾人职业教育和高等教育,不断提高残疾人受教育水平。我国也更加重视融合教育,帮助更多残疾孩子在普通学校读书,和其他小伙伴一样拥有健康快乐的童年。

  (四)促进残疾人充分就业和社会参与

  残疾人中蕴藏着巨大的潜能。就业不仅能够帮助残疾人过上自立的生活,也是发挥残疾人潜能、更好实现残疾人发展权的根本途径。“十三五”时期,我国将进一步完善残疾人就业扶持和就业促进政策措施,运用互联网等现代信息技术拓展残疾人就业空间,逐步实现残疾人体面就业和充分就业。参与文化体育活动是残疾人的基本权利,也是陶冶情操、融入社会的重要方面。“十三五”时期将更加广泛地开展群众性残疾人文化体育活动。公共文化体育活动为残疾人提供便利,让更多残疾人走出家门,在文化体育活动中愉悦身心、更好地融入社会。国家继续支持残疾人和残疾人组织参与公共事务管理,畅通残疾人利益诉求反映渠道,对侵犯残疾人权益的违法犯罪行为予以坚决惩处。

  (五)实现残疾人事业可持续发展

  中国是一个发展中国家,残疾人事业的基础还比较薄弱,保障能力和服务水平与残疾人的需求相比还有较大差距。要进一步加强残疾人事业基础支撑保障条件建设,实现残疾人事业的可持续发展:建立多元化的投入机制,增加财政投入,鼓励社会资本投入;加强基础设施建设,加强对残疾人服务机构的扶持管理;加快专业人才队伍建设,培育残疾人服务领域的领军人才、实用型专业人才和创新型人才团队;促进残疾人服务领域的科技创新、科技应用和信息化,运用互联网技术创新残疾人服务方式;提升县域残疾人服务能力,建立县乡村三级联动互补的基层残疾人服务网络;加快发展残疾人服务产业和慈善事业。鼓励残疾人自尊、自信、自强、自立,为残疾人充分参与创造便利化的条件和无障碍的环境。

  (郭春宁,中国残疾人联合会研究室副主任;郑志强,中国盲文出版社音像出版部编辑。)

  注释:

  ①参见世界卫生组织:《世界残疾报告概要》,2011年,第7页。

  ②联合国经济和社会事务部:《联合国〈残疾人权利公约〉导读》,华夏出版社2008年版,第1页。

  ③《世界人权宣言》,序言。

  ④《残疾人权利公约》,序言。

  ⑤习近平在会见第五次全国自强模范暨助残先进集体和个人表彰大会受表彰代表时的讲话(2014年5月16日)。

  ⑥习近平致中国残疾人福利基金会的贺信 (2014年3月20日)。

  ⑦习近平考察河北省唐山市时的讲话(2016年7月28日)。

  ⑧《残疾人权利公约》,第4条。

  ⑨《残疾人权利公约》,序言。

  ⑩《残疾人权利公约》,第33条。

  ⑪同上注,第4条。

  ⑫参见上注,序言。

  ⑬《残疾人权利公约》,序言。

  ⑭同上注,第31条。

  ⑮同上注,第9条。

  ⑯残疾的歧视”《残疾人权利公约》,第4条。

  Abstract:Ensuring for persons with disabilities human rights equal to those of other members of the society is an inherent requirement and concrete representation of the universality of human rights.The additional difficulties and obstacles that persons with disabilities encounter in realizing their human rights have,to some extent,constituted the particularity of human rights of persons with disabilities.With the continuous development and progress of the economy and the society in China,the right to life of persons with disabilities enjoys stable guarantee,the right to development is being realized in a better way,and the safeguard regime with Chinese characteristics of human rights of persons with disabilities have come into being.The four important pillars of the safeguard mechanism with Chinese characteristics of human rights of persons with disabilities include:legal regulation,operational mechanism,safeguard system of services and an inclusive environment.

  (责任编辑朱力宇)

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