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少数民族人权保障的基本概念辨析

2017-12-01 11:00:48   来源:《人权》2017年第4期   作者:王理万
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  内容提要:“少数民族”一词的政治概念产生于中国近现代民族革命和阶级革命的双重历史任务下,围绕此概念业已形成了民族平等、民族区域自治、尊重少数民族权益等系统理论。随着中国共产党民族理论的体系化,我国宪法和法律中的民族概念和民族政策也在不断完善。我国在立法上明确了少数民族的政治地位,并通过民族区域自治制度,实现少数民族当家作主的权利。少数民族人权的保障,应区分不同领域,采取平等保护与特殊保护并用的方式,澄清关于少数民族人权特殊保障的误解,并进一步明确国家保障少数民族人权的责任。

  关键词:少数民族 人权 政治概念 法律概念 保障方式

  尊重和保障少数民族人权,落实平等团结的民族政策,推动少数民族地区繁荣发展,是我国执政党和政府一直致力实现的政治目标。国家通过建立民族区域自治制度、实施各种帮扶少数民族地区经济文化发展的国家战略、尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰,努力实现各少数民族在公民权利、政治权利和经济、社会及文化权利等方面的均衡发展,取得了举世公认的巨大成就。①我国少数民族人权事业的进步,得益于政策和法律的双重制度保障,体现出超强的稳定性和延续性,“不断发展的法律体系和民族政策,通过提高历史上的底层人民(subaltern peoples)的利益,提升了中国各民族之间的关系” ②。尽管如此,我们仍需看到,中国少数民族人权保障尚有较大的改进空间③,特别是对于涉及少数民族人权的基本概念和范畴仍存在一些理论分歧④。本文围绕少数民族人权保障的基本概念,检视和梳理少数民族的政治法律概念的发展历程,并基于此进一步讨论少数民族人权的保障方式。

  一、政治意义上的少数民族概念的演变

  “少数民族”一词在中国政治文件中的使用,最早可以追溯到1924年《国民党一大宣言》。该宣言首次使用了“少数民族”概念,并强调“承认中国以内各民族之自决权”。中国共产党开始使用“少数民族”这一称谓,则是在1926年的《中共中央关于西北军工作给刘伯坚的信》,其中提出“冯军在甘肃,对回民须有适当政策,不损害这少数民族在政治上,经济上的生存权利” ⑤。在1929年《红军第四军司令部公告》中也有“统一中华,举国称庆,满蒙回藏,章程自定” ⑥的诗句。这首通俗易懂的文宣口号,事实上是在宣传少数民族的自治权利。因而,就少数民族概念在中国的政治起源而言,其既有相对明确的范围指向(即中国除汉族以外的其他民族),也有明确的理论基础(民族自决理论)。

  在建构中国的民族理论过程中,中国共产党面临着两个理论问题:一是作为无产阶级的政党,如何处理阶级性和民族性的关系;二是作为具有国际主义品格的政党,如何处理国际主义和民族主义(爱国主义)的关系问题。就第一个问题而言,1938年毛泽东在《统一战线中的独立自主问题》一文中指出,抗日统一战线意味着“阶级斗争服从于今天抗日的民族斗争”,但是民族性和阶级性并非对立的,“在民族斗争中,阶级斗争是以民族斗争的形式出现的,这种形式,表现了两者的一致性”。⑦显然,毛泽东在此处所指的“民族斗争”是中华民族和外国侵略者的斗争,是超越国内阶级斗争的。在1939年《中国革命和中国共产党》一文中,毛泽东进一步对于“中华民族”的概念进行了详细阐释,其主要观点包括:(1)区分了汉族和少数民族;(2)明确提出“多民族国家”的概念,即“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”,这将民族和国家联系在一起,确认了民族概念的政治属性;(3)使用了“中华民族”的概念,作为中国各族人民的统称,并由此提出“中华民族又是一个有光荣的革命传统和优秀的历史遗产的民族”。⑧由此可以看出,在革命斗争过程中,中国共产党人已经明确了两个层面上的民族概念:一是作为政治共同体的“中华民族”,二是体现文化和历史发展差异性的国内各民族。对于中国共产党而言,其历史任务在于“对外求中华民族的彻底解放,对内求国内各民族之间的平等” ⑨。

  在另外一个问题上,中国共产党也面临着国际主义和民族主义(爱国主义)之间的张力问题。国际主义要求将世界无产阶级革命作为重要考虑因素,而民族主义则要求将国家利益置于首要位置。由于中国革命面临着民族独立的艰巨任务,承担着反对侵略的现实责任,因而亟需厘清国际主义和民族主义(爱国主义)的关系。毛泽东在1938年就提出了“国际主义者的共产党员,是否可以同时又是一个爱国主义者”的命题,其理论要点包括:(1)区别两类爱国主义,法西斯国家也有所谓的“爱国主义”,中国也有爱国主义,“爱国主义的具体内容,看在什么样的历史条件之下来决定”;(2)爱国主义和国际主义可以兼容,二者统一于中国反抗侵略的战争,将中华民族独立的政治意义置于国际主义的视野之中,赋予了民族主义以更宏大的历史背景。⑩

  在建构中国民族理论的同时,中国共产党人对国民党的民族政策也进行了批评,并进而进一步阐释了共产党的民族政策及理论。1943年周恩来在《论中国的法西斯主义——新专制主义》一文中指出,国民党对于少数民族采取不平等的民族政策,“至于他(蒋介石)对国内各小民族,还不是充满了大汉族主义的民族优越感和传统的理藩政策的思想么”,这种歧视集中体现为不承认少数民族的政治地位,“在名义上,他简直将蒙、回、藏、苗等称为边民,而不承认其为民族”。⑪因而,与国民党的大汉族主义的民族政策相对应,中国共产党承认少数民族的政治地位,尊重和保障少数民族的权利。这在1945年毛泽东的《论联合政府》一文中得到更加系统的阐述:(1)实现中华民族的解放,以及国内各民族的平等;(2)争取少数民族在政治上、经济上、文化上的解放和发展,并成立维护群众利益的少数民族自己的军队;(3)少数民族的语言、文字、风俗、习惯和宗教信仰,应被尊重。⑫这些民族政策体现了中国共产党人民族理论的体系化,在抗战胜利后,基于国家重构的历史契机,共产党首次系统提出了保障少数民族利益的措施。

  在解放战争期间,中国共产党对少数民族政策又进行了微调和充实。在1947年发布的《中国人民解放军宣言》中矫正了过去“民族自决权”的表述,调整为“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利”。⑬这显然是基于对“民族自决权”的含义有了更加深入的理解,从而将“民族自决”调整表述为更适合中国国情的“民族自治”。邓小平在1987年与外宾的谈话时,论述了这个转变的原因,“解决民族问题,中国采取的不是民族共和国联邦的制度,而是民族区域自治的制度,我们认为这个制度比较好,适合中国的情况” ⑭。事实上,早在1945年中共中央书记处在《对内蒙工作的意见》中,就明确提出“对内蒙的基本方针,在目前是实行区域自治,首先从各旗开始,争取时间,放手发动与组织蒙人的地方自治运动” ⑮。1947年5月1日,中国共产党建立了内蒙古自治区,其作为中国历史上第一个省级民族自治地方,为建国后的民族区域自治实践积累了宝贵的实践经验。

  在新中国成立之后,关于少数民族的概念和政策继续得到发展和充实。中国共产党充分认识到少数民族的特殊性,在政策设计方面(特别是改造性措施)采取差异性的措施,确保少数民族地区的稳定和繁荣。在1950年毛泽东曾告诫少数民族地区的改革要慎重对待、不能急躁,改革必须体现少数民族自治要求,“这种改革必须由少数民族自己来解决,没有群众条件,没有人民武装,没有少数民族自己的干部,就不要进行任何带群众性的改革工作” ⑯。这种区别对待和特殊保护的理念,尤其鲜明地体现在土地改革中,即人民政府根据不同地区和民族的特色,分别采取了没收土地、和平赎买、和平协商的政策。⑰在1954年制定的新中国第一部《宪法》中,明确规定,“国家在经济建设和文化建设的过程中将照顾各民族的需要,而在社会主义改造的问题上将充分注意各民族发展的特点”。

  对于少数民族概念的政治确认,最终体现为20世纪50年代开始进行的民族识别工作。⑱质言之,民族识别作为少数民族概念由政治概念到法律概念的转折标志,使原来模糊化的少数民族概念(在中国汉族以外的其他民族)变为可量化、能识别的法律身份。在民族识别过程中,参与人员的知识来源主要有两个方面:(1)斯大林的民族理论,即将民族定义为“人们在历史上形成的有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同的民族文化特点上的共同心理素质这四个基本特征的稳定的共同体” ⑲,由此“四特征论”成为民族识别的圭臬;(2)由于进行民族识别的专家学者在学术上接受过西方人类学、语言学训练,他们在“识别”过程中自然会运用人类学、语言学的知识。⑳这种知识上的多元性,保证了民族识别政治性和科学性的统一,也是将马克思主义民族理论和中国国情相结合的成功实践。尽管近些年关于民族识别产生了一些争论和反思,但是其必要性和历史功绩都是不容否定的,其为落实民族政策、建构民族区域自治制度、保障少数民族人权提供了政治基础。【21】

  综上所述,少数民族的政治概念产生于中国革命的历程之中,在民族革命(实现中华民族的独立自主)和阶级革命(实现各民族群众当家作主)的双重历史任务下,塑造了中华民族概念下的多民族共存发展的格局。中国共产党将马克思主义的民族理论与中国实际相结合,不断完善自身的民族理论和民族政策,形成了民族平等、民族区域自治、尊重少数民族权益的系统理论。特别是在新中国成立之后,对于民族地区实行了差别化的改革措施,开展了科学的民族识别工作,这为实现少数民族概念由革命时期到建设时期的历史转型、由政治概念到法律概念的治理模式转型提供了条件。

  二、法律意义上的少数民族概念的发展

  尽管民族的政治概念或许存在争论空间,但是中国法律关于民族的定义却具有确定性。民族置于“中华民族”的语汇中,指代的是中国境内的所有民族的集合体,除此以外则指代汉族以及经过中央政府民族识别认定的55个少数民族。【22】就少数民族概念的用法而言,其一般具有两个层面的意义:(1)作为描述性的法律概念,“少数民族”一词多用于修饰特定事物,此时并不需要对少数民族的概念进行过度诠释,仅根据一般理解就能确定其概念的内涵和外延。比如《中医药法》规定“本法所称中医药,是包括汉族和少数民族医药在内的我国各民族医药的统称”,此处的少数民族概念就是一种描述性的法律概念,用于修饰“医药”一词。(2)作为规范性的法律概念,少数民族概念能够直接产生法律效果。比如,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定“各行政区域内的少数民族应当有适当的代表名额”,此时少数民族概念就有直接的法律效力。在中国法律中,少数民族的描述性概念占了相当大的比例,而规范性概念往往用于赋予少数民族的特殊权利、确认少数民族特殊地位、或者给予少数以特殊保护。

  在新中国成立以前,《中华苏维埃宪法大纲》《陕甘宁边区施政纲领》《陕甘宁边区宪法原则》均规定了少数民族的法律概念和政策。1931年《中华苏维埃宪法大纲》第14条规定,“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的民族自决权,一直承认到各弱小民族有同中国脱离,自己成立独立的国家的权利”。因而《中华苏维埃宪法大纲》反映的是一种激进的民族自决观,这种激进的民族自决观在1941年的《陕甘宁边区施政纲领》中得到矫正,在该纲领的第17条规定,“依据民族平等原则,实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利,建立蒙、回民族的自治区,尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯”。这意味着,中国共产党不再使用诸如“民族自决”的激进表述,而是结合中国的历史和现状,确定了民族自治的发展方向,并继续实施民族平等的原则、尊重少数民族延续其自身民族特征的权利。而之所以特意强调蒙族和回族的权利,概因彼时陕甘宁边区少数民族的人口数量极为有限,主要是回族,还有为数不多的蒙古族。【23】1946年《陕甘宁边区宪法原则》进一步确认了少数民族的自治权,将自治范围由《陕甘宁边区施政纲领》中的蒙族和回族扩展到“边区各少数民族”,并且赋予了民族自治地方的立法权,其“在不与省宪抵触原则下,得订立自治法规”。

  新中国成立前的民族立法的这些实践,为中国共产党建国后的民族政策提供了基础。1949年9月由政协第一届全体会议通过的《中华人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)中,全面阐述了新中国的民族政策:(1)在政协会议的界别中,少数民族有专门的代表(10名正式代表和2名候补代表),包括了回族、彝族、蒙族、苗族、朝鲜族、黎族、藏族的代表人士。在《共同纲领》的起草过程中,特别是关于其中的民族政策部分,中央详细征询和吸纳了少数民族代表的意见。【24】(2)在《共同纲领》确定新民主主义的国家性质时,也将国内各民族列为团结的对象,“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家,实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政,反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义,为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗”。(3)重申了国内各民族的平等地位,“中华人民共和国境内各民族,均有平等的权利和义务”。(4)将民族政策单列一章,确定了民族平等、团结互助的原则,反对大民族主义和狭隘民族主义,禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为,确定了民族区域自治制度,保障少数民族的军事权利(参加人民解放军及组织地方人民公安部队的权利),保障少数民族发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由,明确了政府在促进少数民族发展中的责任。

  值得注意的是,《共同纲领》首次正式确立了“民族区域自治”的概念,将民族自治和区域自治结合起来,将少数民族自治的范围明确在聚居区域内,“既体现中共对建国后在民族聚居区建政的构想,领土的完整;亦保持历史的延续,兼顾了民族因素,维护少数民族的权利”【25】。因此,《共同纲领》作为新中国的临时宪法,完整阐述了少数民族的政治地位,系统规定了国家对于少数民族的政策和责任,标志着民族政策实现了由“民族自决”到“民族自治”最终发展为“民族区域自治”的历史转型,成为新中国保障少数民族人权的制度起点。但是无需讳言的是,《共同纲领》在保障少数民族人权方面也存在不足,比如其将权利的主体规定为人民(而不是公民),限制和缩小了权利主体的范围,客观上限制了少数民族人权保障的深度和范围。【26】

  1954年由第一届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》(以下简称“五四宪法”),作为新中国的第一部宪法,在吸纳原有宪法文件的基础上,总结建国五年的治理经验,对少数民族政策作出了更加完整的规定。(1)在“五四宪法”的序言中,描述了现阶段的民族现状,指明了继续加强民族团结的目标,并且特别规定“国家在经济建设和文化建设的过程中将照顾各民族的需要,而在社会主义改造的问题上将充分注意各民族发展的特点”。刘少奇在关于宪法草案的报告中也进一步做出解释:“在什么时候实行社会主义改造以及如何实行社会主义改造等问题上,都将因为各民族发展情况的不同而有所不同,在这一切问题上,应当容许各民族人民群众以及在各民族中同人民群众有联系的公众领袖们从容考虑,并按照他们的意愿去作决定”【27】。(2)“五四宪法”第3条明确了“中华人民共和国是统一的多民族的国家”,重申了民族平等和禁止民族歧视的原则,规定了少数民族的语言文字权利和保持风俗习惯的自由,在少数民族聚居区实行区域自治,并且强调“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。(3)在全国人民代表大会的条款中,特别规定了“少数民族代表的名额和产生办法,由选举法规定”,并在全国人大设置专门的“民族委员会”。但是需要注意的是,全国人大民族委员会不是“少数民族委员会”,而是作为权力机关负责维护平等团结的民族关系的专门机构——彭真在1984年时曾明确“民族委员会不单是少数民族的委员会,而是全国各民族的委员会,是代表全国,代表十亿人民,按照宪法处理民族关系等问题的”【28】。(4)确定了国务院管理民族事务的权力,在行政区划中明确了自治区、自治州、自治县和民族乡的地位,并要求地方各级人大履行在本行政区域内“保障少数民族的平等权利”的责任。(5)在宪法中专设一节规定了民族自治机关的设置和权限,赋予民族自治地方以管理地方财政、组织公安部队、制定自治条例和单行条例等自治权力。(6)确认“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利”,明确要求法院保障少数民族在诉讼中的语言文字权利。(7)在公民基本权利义务章节,规定了各民族成员的选举权平等。虽然1975年和1978年对于宪法的修订,压缩了关于少数民族政策的规定,但在体例和表述上基本保持了“五四宪法”的面貌。

  1982年修改通过的现行宪法(以下简称“八二宪法”)恢复了“五四宪法”中关于少数民族概念和地位的规定,进一步明确保障少数民族的合法权益。(1)在“八二宪法”的序言中,肯定了少数民族参与创造国家文化、缔造新中国的历史贡献,从而为确立平等团结的民族政策奠定了历史基调。为此,在“八二宪法”序言中强调“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化,具有光荣的革命传统”,叙述了“以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民”建立新中国的历程,肯定了革命胜利和社会主义建设成果是“中国共产党领导中国各族人民”取得的,确认了“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”的性质。在“八二宪法”序言的叙事脉络中,并不只是强调主体民族的地位,而是肯定各族人民对于国家转型和政权缔造的历史功绩。也正是因为各族人民均有相应的历史贡献,因而应该具有平等的地位和权利。(2)在“八二宪法”中进一步确认了我国的少数民族政策,这主要规定于总纲第4条中。该条的主要内容包括了民族平等原则、保障少数民族合法权益、维护和发展平等团结互助的民族关系、禁止民族歧视和压迫、禁止破坏民族团结和制造民族分裂、帮助少数民族地区发展、实施民族区域自治、民族自治地方是中国不可分离的部分、以及各民族的语言文字自由和保持或者改革自己的风俗习惯的自由。因而该条规定汇集了新中国历部宪法的经验,系统完整地规定了国家的民族政策,强调对于少数民族权益的保障。(3)在自治机关一节中,“八二宪法”对于民族区域自治制度进行了细化规定,特别是增加规定了自治地方的行政首长由实行区域自治的民族的公民担任、自治地方的人大常委会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任——这从人事制度上保障了民族区域自治制度的贯彻落实。“过去,党和国家十分重视培养、选拔使用少数民族干部,并反复强调自治机关的主要领导干部,应当由实行区域自治的民族人员来担任,但是由于没有法律化、制度化,事实上没有得到很好的解决”【29】。因而“八二宪法”以制度化的形式确定民族自治地区的主要地方干部由少数民族人员担任,显示了党和国家以最大的政治诚意推进少数民族的区域自治的决心。综上所述,现行“八二宪法”较之于“共同纲领”和前三部宪法而言,对于民族政策的规定最为系统和完备,特别是“八二宪法”增加了“国家保障各少数民族的合法的权利和利益”的规定,这也为少数民族政策开始走向法治化辅平了道路。

  “八二宪法”中的少数民族概念和政策,既有宣示和确认的最高法律效力,也有规范和指引着国家的立法行为的作用,即由全国人大及其常委会制定的涉及少数民族的法律,应遵循宪法所确定的民族原则。比如《民族区域自治法》第1条就写明,“根据中华人民共和国宪法制定”,这意味着其是对宪法有关民族问题规定的实施和细化。在中国的法律中,不加修饰词的“民族”概念在法律中主要出现在两个场合:(1)作为平等原则具体化的表述,比如,《就业促进法》第3条规定:“劳动者就业,不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视”;《兵役法》第3条规定:“中华人民共和国公民,不分民族、种族、职业、家庭出身、宗教信仰和教育程度,都有义务依照本法的规定服兵役”;这些法律规定事实上是禁止基于民族的不当分类和歧视。(2)作为公民的族别法律身份,比如《居民身份证法》第3条规定:“居民身份证登记的项目包括:姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、指纹信息、证件的有效期和签发机关”;此处的民族概念就是指公民固定的法律身份。

  在立法过程中,由民族概念衍生了一系列相关概念,大致可以分为以下几类。其一,“民族”一词指代整体意义上的中国各族人民,比如中华民族、全民族、多民族等法律词汇中,其指向的并不是单一的民族,而是整体的中国人民。需要注意的是,在宪法中虽然使用了“中国各族人民”、“多民族国家”等概念,但是并没有出现“中华民族”和“全民族”的用法。因而显然是以立法充实和丰富了民族的内涵,确认中华民族、全民族作为汉族和少数民族的上位概念,集中体现了政治、文化乃至道德维度上的国家形象。经过制宪和立法的过程,政治意义上的民族才演变为稳固的法律共同体,“赋予民族国家这一宏大的人间秩序以外在的法律表述,人间秩序蔚然而成法律文明秩序”【30】。其二,基于第一层意义上做延伸的词语搭配,比如民族独立(中华民族的独立)、民族繁荣(中华民族的繁荣)、民族素质(全民族的素质)、民族精神(中华民族的精神)、民族感情(各族人民的感情)、民族特色(各民族的特色)、民族团结(各民族之间的团结)、民族医药(汉族和少数民族的医药),在这些场合中也不能区分汉族和少数民族,而是将其作为统一的共同体来理解。其三,在某些情况下,民族事实上指代的是少数民族,比如民族地区(少数民族地区)、民族语言文字(少数民族的语言文字)、民族文字(少数民族的文字)、民族风俗习惯(主要指少数民族的风俗习惯,比如《刑法》中的侵犯少数民族风俗习惯罪所指向的就是“少数民族风俗习惯”),这些用法已经成为约定俗成的表达方式,一般不至于产生误解。其四,作为法律禁止和反对的情形,如民族仇恨、民族歧视、民族分裂等用法,这些作为平等、团结、互助的民族关系的对立面,受到中国法律的禁止和制裁。

  概而言之,少数民族的概念和政策在中国宪法和法律中经历了复杂的发展过程。随着中国共产党民族理论的体系化,宪法和法律中的民族概念和民族政策也在不断完善。在建国后的《共同纲领》和四部宪法中均明确了少数民族的政治地位,并通过民族区域自治制度,实现少数民族当家作主的权利。特别是“八二宪法”明确规定保障少数民族的合法权益,为少数民族人权的法治化路径提供了基础。在中国法律中,呈现了更加完整的少数民族概念体系和政治意象。经由对于民族法律概念的类型化区分,也可以看到民族概念在立法层面可以归纳为三种情形:(1)在整体意义上使用民族概念时,更多强调对于汉族和少数民族的平等保护;(2)当民族一词指代少数民族时,则体现出对于少数民族的特殊保护;(3)国家反对和制裁违反民族平等原则和破坏民族关系的行为。基于这些民族的法律概念,下文探讨少数民族人权的平等保护和特殊保护,厘清二者之间的关系,并有针对性地反驳错误的观点。

  三、少数民族人权的保障方式

  我国《宪法》第4条规定“国家保障各少数民族的合法的权利和利益”,如上文所述,这是“八二宪法”新增的条款,它意味着少数民族政策的法治化,即把对少数民族的政策性照顾逐步转化为少数民族的法律权益。2004年宪法修改,增加规定了“国家尊重和保障人权”,这被视为我国社会主义人权发展的重要里程碑,也为拓展少数民族权益保障范围提供了契机。由此,国家对于少数民族的特殊保护,体现为“政策性照顾—合法权益保护—人权保障”的递进发展模式。观察各国的宪法经验,可以归纳出少数民族人权保障的三种模式:(1)不对少数民族权利做特别规定,而是实行公民化保护,一律适用宪法平等原则;(2)将“民族”作为一种政治力量或政治集团,明确地在宪法中加以列明,在公民平等基础上,增加“民族平等”规定,并强调对少数民族权利的特殊保护;(3)在宪法中承认“民族”的宪法地位,承认少数民族差别权利,但回避了政治集团性质问题。【31】

  简而言之,上述保障少数民族人权的三种模式分别代表了“公民化路径”、“政治化路径”和“文化化路径”。这三种模式在中国均有相应的代表性学者。“公民化”路径强调平等保护,并不关注不同民族之间的客观差别,反而主张“不断淡化公民的族群意识,不断淡化56个民族的观念,不断强化中华民族的身份意识,不断增强公民的中华民族认同感,切实推进中华民族一体化”【32】。“政治化路径”不仅强调对于少数民族的特殊保护,而且承认少数民族的政治属性,其认为“公民化”或者“国族一体化”的主张“忽视了少数民族权利与多民族国家政治合法性的内在逻辑,而且也无法应对现实社会少数民族权利诉求的直面挑战,无法为多民族国家的存在提供制度凝聚力,难以在少数民族中间创造对国家的自觉认同”【33】。“文化化路径”虽然承认少数民族的差别,但是强调这种差别仅是文化层面的,不具有政治的含义和内容,建议把建国以来在族群问题上的“政治化”趋势改变为“文化化”的新方向,把少数族群问题逐步“去政治化”。【34】这些对于少数民族人权保障方式的争论,归根结底在于是否承认需要对少数民族人权进行特殊保护。对于这个问题的解答,不应陷入价值争论,而是需要深入到中国少数民族概念生成脉络之中,特别是回归到宪法关于民族政策的规定,据此明确宪法对于少数民族人权保障的方式。

  据此应当厘清《宪法》第4条规定的“少数民族合法权益”、《宪法》第二章规定的“公民的基本权利和义务”、第33条规定的“国家尊重和保障人权”,三个条款的内在逻辑关系。(1)就宪法第33条“人权条款”和宪法第二章的“公民的基本权利和义务”关系而言,“人权条款”作为权利章节的一部分,发挥了“概括、提升和统摄宪法关于公民基本权利的规定”的作用【35】。这意味着“人权入宪”是对公民基本权利的提升和补充,将那些未纳入类型化基本权利保障范畴的重要权益给予周延保护。【36】不仅如此,人权条款的意义还在于调和基本权利之间的竞合及冲突,为基本权利体系化提供“统一的背景”,使得处理具有“价值之争”的基本权利冲突成为可能。(2)就《宪法》第二章和《宪法》第4条“少数民族合法权益”的关系而言,二者构成了平等保护和特殊保护的关系。在第二章规定的公民基本权利中,并没有规定对于少数民族的特殊保护或者优惠政策,其采取了平等保护的方式,甚至有些权利特别规定不能基于民族进行区别对待(比如选举权)。在平等保护的总体语境下,在《宪法》第4条规定的“国家保障各少数民族的合法的权利和利益”,对第二章构成了补充关系,即少数民族成员不仅享有第二章规定的一般权利,还享有某些特殊的权利内容。需要注意的是,平等保护和特殊保护之间存在一定的张力,即何种程度的特殊保护不至于构成“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”原则的侵犯。(3)就宪法第4条“少数民族合法权益”和宪法第33条“人权条款”的关系而言,后者提升和拓展了少数民族权益保障的范围和深度,也使少数民族人权的概念具有了宪法基础。宪法所确认少数民族的人权既包括了基于形式平等而进行的平等保护,也包括了追求实质平等而进行的特殊保护;既包括了给予少数民族的集体人权(比如区域自治权、经济发展权、文化发展权等)【37】,也包括了给予少数民族成员的个体人权(比如对少数民族公民报考公务员依法给予照顾)【38】。

  在国际公约层面,同样可以获得少数民族人权保障的国际法依据。一般认为,“人权国际保护的最初形态是从对少数人的保护开始的,最早可追溯到1718世纪欧洲一些国家之间签订的保护宗教异端者的条约,比如1606年的匈牙利和特兰西瓦尼亚之间的《维也纳条约》和1654年的《林茨条约》,都承认新教徒的礼拜权”【39】。但是现代意义上的少数民族人权保障却是在二战之后,一系列国际人权宪章确立了少数民族人权保障的目标和原则。事实上,1948年12月10日通过的《世界人权宣言》并没有涉及到对于少数民族人权的保护问题,其反复强调的是平等原则,即“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别”。1966年12月联合国大会通过的《经济、社会和文化权利国际公约》同样强调平等和非歧视原则,“本公约所宣布的权利应予普遍行使,而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区分”。由此可见,平等保护是不可或缺的价值基础,只有首先确立平等保护的原则,承认和尊重不同民族的同等权利资格,才能在这个基础上追求进一步的特殊保护。

  在1966年12月联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》,开始关注少数人的权利问题,即强调“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中,不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利”。值得注意的是,此处确认的是“少数人”(minorities)的权利,而并没有明确规定少数民族(ethnic minorities)的权利。不过一般认为,少数人指向的是那些满足数量上占少数、处于弱势地位、具有团结意识和稳定性这些标准的人种的、宗教的、语言的少数人,包含了民族上的少数人(少数民族)。【40】与《公民权利和政治权利国际公约》的理念类似,1965年通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》特别规定,“专为使若干须予必要保护的种族或民族团体或个人获得充分进展而采取的特别措施以期确保此等团体或个人同等享受或行使人权及基本自由者,不得视为种族歧视”。这些涉及少数民族人权的规定,体现了从平等保护到特殊保护的发展历程,显示了二战之后人权保障理念的实质进步。正如有学者所指出的,这些公约、宣言和国际文件初步确立了少数民族权利保护的“平等保护”、“非歧视”和“特殊保护”原则,开辟了少数民族权利保护的历史新纪元。【41】

  由此,少数民族人权的概念具有中国宪法、法律和相关国际条约的依据,确立了对于少数民族“平等保护+特殊保护”的保障方式。平等保护基于形式平等,要求少数民族享有与主体民族同等范围的权利,不得受到歧视和克减。特殊保护基于“权利正义”的观念,用对少数民族的特殊保护换取他们对于主体民族统治的认可,通过权利补偿恢复少数民族的自我发展能力。【42】因此,平等保护和特殊保护具有同等重要的政治功能,二者不能简单等同,更无法互相替代。

  但是,在少数民族人权的特殊保护领域,一直存在着一系列误解,影响了平等和谐民族关系的建构。概括而言,这些误解包括:(1)把对于少数民族人权的特殊保护视为“特权”,甚至认为其会形成对主体民族的“逆向歧视”;(2)在解读少数民族人权特殊保护的内容时,将其笼统视为具体人权,忽视对于少数民族个体成员的保护;(3)将对于少数民族人权的特殊保护看作是“专属保护”,从而导致在政策落实中的畸变;(4)认为少数民族的特殊保护是永久性的,忽视了特殊保护的价值基础。对于这些错误观点的回应和澄清,可以藉此明确少数民族人权保障的范围和方式。

  首先,对少数民族人权的特殊保护,其价值不仅在于通过特殊保护实现实质平等,也在于“文化承认、文化尊重与文化存续,关注重点是少数人的文化保护与文化促进”。【43】在现代民族国家的政治格局下,基于多数人统治的原则,主体民族的政治主张、经济利益和文化传统会形成主导甚或支配性局面,而少数民族往往面临着边缘化的困境,这是现代民主制度固有的弊病。因而,对于少数民族人权的特殊保护,实际上是在赋予他们延续自身文化和生活方式的能力,尊重他们选择固有生活方式的权利。平等保护和特殊保护之间也并不存在根本矛盾,关键是二者适用于不同的领域。学者据此区分了“共同领域”和“分立领域”的概念:“共同领域”是指全体成员基于平等的基础、依从共同的规则进行互动的领域,“分立领域”是指属于民族、宗教或语言上的少数人群体成员维护其群体特性和认同的领域,在“共同领域”的平等保护和在“分立领域”的特殊保护是可以兼容的。【44】

  其次,少数民族人权既有集体权利的内容,也当然包括了个体权利的面向,二者同等重要,不可顾此失彼。一般认为,少数民族的集体人权主要包括环境权、自然资源自主处置权、民族生存权、民族自决权、民族发展权、民族平等权等内容【45】,这些集体人权是保证特定少数民族得以延续与发展的基础。但是这些集体权利需要最终落实为内部成员的个体权利,赋予少数民族成员自我实现和自我发展的能力。因而少数民族的个体人权应该侧重于平等的参政权、充足的受教育机会、完善的社会保障权、以及与能力匹配的工作权等。

  第三,不应把对少数民族的特殊保护片面理解为“专属保护”。根据有关国际公约的规定,少数民族人权的特殊保护一般包括了三个方面:第一,保持民族特性的权利,包括保持民族文化方面特性的权利、维护宗教信仰特性权利、保持民族语言特性的权利;第二,有效参与文化、宗教、社会、经济和公共生活的权利;第三,平等、自由交往的权利。【46】显然上述这些权利,我们很难找出哪项权利是少数民族所专有的。即便是我们通常进行特殊保护的少数民族的语言文字权、宗教信仰自由、保持风俗习惯等权利,也很难说是其专有的权利,因为这些权利对于主体民族同样重要。特殊保护并不是专属保护,而是强调在尊重少数民族意愿的前提下,不得剥夺或者削减少数民族的维持自身特性的权利。事实上,对于少数民族人权的特殊保护与国家统一政策的推行并不矛盾,比如《国家通用语言文字法》规定“地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施,推广普通话和推行规范汉字”,同时也明确“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”。这意味着在推广通用语言文字的背景下,各民族均有权使用自己的文字,只是为了防止通用语言对于少数民族文化形成过分冲击,而特意强调了给予少数民族语言文字特殊保护。因而,对少数民族的特殊保护并不是“专属保护”,也不能简单化约为权利数量的多寡,而是给予少数民族特殊的关注和地位。

  最后,对于少数民族人权的特殊保护具有临时性和“填平性”的特征。对于少数民族权利的特殊保护,并不是要永久性固化这种差异,而是旨在恢复和实现少数民族自我发展能力;一旦达到了这个目标,就应该及时终结特别保护政策,过渡到平等保护的领域。《消除一切形式种族歧视国际公约》第1条第四款也说明了特殊保护措施的适用界限,“此等措施的后果须不致在不同种族团体间保持个别行使的权利,且此等措施不得于所定目的达成后继续施行”。对于政府而言,需要定期评估特殊保护的实施效果,一旦达到了预设的政策目标,就应该及时取消特殊保护措施。

  综上所述,对少数民族的特殊保护并不是赋予其“特权”,而是需要区分“共同领域”和“分立领域”,分别采取平等保护和特殊保护的措施。少数民族人权的特殊保护也不应狭隘理解为集体人权,其包含了丰富的个体人权的内涵,旨在通过保障少数民族成员的防御权和受益权,实现国家的文化多元化和民族多样性。在保障少数民族人权时,需要注意其与国家统一政策的衔接,避免特殊保护异化为“专属保护”,并定期进行政策评估,取消不必要的特殊保护措施。在落实少数民族人权的过程中,国家需要承担主要责任,尊重和保障少数民族的人权,履行消极不侵犯的义务(针对少数民族成员的防御权)和积极给付的义务(针对少数民族成员的受益权),并在决策和执行过程中以保障人权作为标准和理念,不断推动少数民族人权的落实。

  (王理万,中国政法大学人权研究院讲师,法学博士。本文系中国政法大学2017年校级科学研究青年项目资助成果(项目号:17ZFQ82002))

  注释:

  ①国务院新闻办公室:《2014年中国人权事业的进展》,人民出版社2015年版,第28-34页。

  ②Barry Sautman, Ethnic Law and Minority Rights in China: Progress and Constraints, 21 Law & Policy(1999),p.284.

  ③参见全国干部培训教材编审指导委员会:《人权知识干部读本》,人民出版社2006年版,第114页。

  ④马戎:《关于当前中国民族问题研究的100道思考题》,载《西北民族研究》2013年第2期。

  ⑤中共中央统一战线工作部、中共中央文献研究室:《新时期统一战线文献选编(续编)》,中共中央党校出版社1997年版,第18-22页。

  ⑥国家民族事务委员会政策研究室编:《中国共产党主要领导人论民族问题》,民族出版社1994年版,第3页。

  ⑦《毛泽东选集》,第2卷,人民出版社1991年版,第538-539页。

  ⑧同注⑦,第622-623页。

  ⑨同上注,第752页。

  ⑩同上注,第520-521页。

  ⑪《周恩来选集》,上卷,人民出版社1980年版,第144-147页。

  ⑫《毛泽东选集》,第3卷,人民出版社1991年版,第1084页。

  ⑬⑬《毛泽东选集》,第4卷,人民出版社1991年版,第1238页。

  ⑭《邓小平文选》,第3卷,人民出版社1993年版,第257页。

  ⑮《历史昭示未来——内蒙古自治区成立追记》,载《内蒙古日报》,2007年5月1日。

  ⑯《毛泽东著作选读》,下册,人民出版社1986年版,第697页。

  ⑰参见李旭辉:《毛泽东、邓小平关于少数民族人权思想的理论与实践》,载《太原大学学报》2014年第3期。

  ⑱参见国家民族事务委员会研究室编:《新中国民族工作十讲》,民族出版社2006年版,第71-74页。

  ⑲中央社会科学院民族研究所:《斯大林论民族问题》,民族出版社1990年版,第28页。

  ⑳参见马戎:《中国的民族问题与20世纪50年代的“民族识别”》,载《西北民族研究》2012年第3期。

  【21】纳日碧力戈:《重观民族识别:综合与变通》,载《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2012年第6期。

  【22】参见马国华:《当代中国民族问题治理模式——政治人类学的视角》,中央民族大学博士学位论文,2006年,第18页。

  【23】参见刘玲:《陕甘宁边区民族立法实践研究》,载《民族研究》2012年第3期。

  【24】参见孙雅莉:《1949,他代表少数民族在全国政协会议上发言》,载《中国民族报》,2007年3月16日。

  【25】秦和平:《关于民族区域自治由来、建设及健全的研究》,载《民族学刊》2015年第5期。

  【26】参见张永和主编:《人权之门》,广西师范大学出版社2015年版,第242页。

  【27】刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》(1954年9月15日在中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议上)。

  【28】国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编:《新时期民族工作文献选编》,中央文献出版社1990年版,第203页。

  【29】王天木、李淑娥:《略论新宪法对民族问题的发展》,载《法律科学》1983年第1期。

  【30】许章润:《论现代民族国家是一个法律共同体》,载《政法论坛》2008年第3期。

  【31】参见杜社会:《论少数民族人权的国际保护与宪法互动——以少数民族优惠政策为中心的考察》,载《贵州大学学报(社会科学版)》2014年第4期。

  【32】胡鞍钢、胡联合:《第二代民族政策:促进民族交融一体和繁荣一体》,载《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2011年第5期。

  【33】王建娥:《族际政治民主化:多民族国家建设和谐社会的重要课题》,载《民族研究》2006年第5期。

  【34】参见马戎:《理解民族关系的新思路——少数族群问题的“去政治化”》,载《北京大学学报(哲学社会科学版)》2004年第6期。

  【35】焦洪昌:《“国家尊重和保障人权”的宪法分析》,载《中国法学》2004年第3期。

  【36】参见韩大元:《宪法文本中“人权条款”的规范分析》,载《法学家》2004年第4期。

  【37】参见王德祥:《论我国人权的宪法保障》,载《法学研究》1991年第4期。

  【38】参见王立峰:《少数民族权利辨析》,载《人权》2016年第1期。

  【39】参见宋丽弘:《少数民族权利保障的国际立法与我国相关法律制度》,载《国外理论动态》2009年第4期。

  【40】参见孟国碧:《少数人权利的比较与调适——兼论我国加入“公民权利和政治权利国际公约”的法律调整问题》,载《广东商学院学报》2005年第3期。

  【41】参见周少青:《少数民族权利保护与国家安全问题——以国际(人权)法为观察视野》,载《世界民族》2013年第1期。

  【42】参见周少青:《少数民族权利保护的价值理念问题》,载《世界民族》2011年第5期。

  【43】杜社会:《从平等到差别:少数民族优惠政策的历史发展——以国际少数民族人权保护为视角的考察》,载《前沿》2014年第5期。

  【44】参见李剑:《少数民族人权:权利分类与对应性保护》,载《贵州民族研究》2012年第4期。

  【45】参见梅傲:《“人本”语境下少数民族的人权保护》,载《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2013年第3期。

  【46】何立慧:《从国际人权立法与实践视角探讨少数民族人权的特殊保护》,载《广西民族研究》2007年第2期。

  Abstract:The political concept of ethnic minorities was formed against the background of the dual historical mission of national revolution and class revolution in China,and finally created a systematic theory of ethnic equality,ethnic regional autonomy and respect for the rights and interests of ethnic minorities.With the systemization of the ethnic theory of the Chinese Communist Party,the ethnic concepts and ethnic policies in the Constitution and the laws continue to be amelioratedIn the Common Program of the Chinese People's Political Consultative Conference as well as in all four Constitutions,the political status of ethnic minorities has been expressly stated,and the right of ethnic minorities to be masters of the country has been ensured through the system of ethnic regional autonomy.A more complete system of concepts and a fuller political imagery of ethnic minorities are exhibited in Chinese laws.The protection of human rights of ethnic minorities should adopt the method of concurrent use of equal protection and special protection while distinguishing different fields,clarify the misunderstandings in relation to the special protection of human rights of ethnic minorities,and establish the state responsibility in terms of the safeguard of human rights of ethnic minorities.

  (责任编辑叶传星)


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