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论环境权“入法”:从人权中来,到人权中去

2017-12-01 10:11:24   来源:《人权》2017年第4期   作者:周珂 罗晨煜
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  内容提要:环境权的产生发展始终与人权有着重要的联系。我国环境法制的发展需要对环境权进行立法确认,而环境权的主体不确定性、价值多元属性和权利对抗性是制约其法制进程的瓶颈。我国环境权入法可以有四条途径:一是环境权“入宪”;二是人权入环境法;三是环境权法制化,特别是环境能动司法;四是借鉴财产权的“权利束”理论,并借鉴民法建筑物区分所有权的原理,创设环境区分所有权,以最大限度地消除具体权利的冲突及个人利益与集体利益的差异,形成共同利益和保护权利的动力。

  关键词:环境权 人权 财产权 环境区分所有权

  一、源头与本质

  环境权的提出与人权存在着重要的联系。环境权的发展首先呈现出在人权发展背景下,对环境权性质的定位取向。最早提出环境权概念的北海核污染诉讼即以《欧洲人权公约》为依据。联合国重要的公约中人权与环境权在内容上具有明显的一致性。人权主要存在于三个层面:首先,人权作为一种道德观念,已逐步成为人类的基本理念共识,在此基础上人权被确认为一种自然权利、应然权利,即人之所以为人应有的、不得进行转让和剥夺的权利。人权的存在并不因为个人的社会属性例如身份、地位、职业等情况不同而改变,具有普遍性和平等性。其次,作为法律上的权利,人权受到法律的认可和保护,并具体化为个人在国家中应当享有的权利和需要遵守的义务,以及国家保护此权利的相应职责。最后,人权是一种在社会中得到法律保障的现实权利,是能够在社会中实际得到法律的有效保护并被公民实际享有的权利。

  环境权作为人类应当具有的一项人权逐渐得到了国内外的认可,但是鲜有国家对环境权做出与人权一样明确的立法保护,而至多只是做出法律的宣示性规定。这使得环境权只是停留在“应然权利”层面,没有真正成为“法律权利”,更没有成为社会生活中的“实在权利”。究其原因,主要在于:

  (一)权利的不确定性和开放性

  如果要在立法上形成法律上的“权利”,就应当明确该权利是什么。权利明晰化是得到法律认可权利或者创制新法律权利的前提。没有清晰的权利内容边界便难以形成确切的法律概念,也就无法形成规范的法律规则和条文。目前,学界对环境权立法的呼声高涨,但是对环境权的内容以及权利的主体都未达成共识。这些不确定性直接影响到环境权被纳入法律体系。

  关于环境权的主体研究,国内法学界存在国家、法人和公民说、公民说、人类说和自然的权利理论等。虽然学者们做了很多论述,但各种学说都存在一些偏颇,至今尚无通说。例如,个体与集体的环境权利、当代人与后代人对环境权利的要求等都存在本质的不同。权利主体不明确,权利也便无法得到明确。在环境权内容不确定性方面,对环境权能的研究是学界关注的焦点,它一直处于人权权能分析的框架之中,但存在众多的争议而无法达成共识。有学者认为,要基于第一代人权理论建构环境权内容,公民拥有环境程序性权利。有学者则基于第二代人权理论,把环境权纳入经济、社会及文化权利的范畴。①还有学者把环境权中的环境质量利益作为一项集体权利,认为这是一种社会公共利益,应由民众共同管理。在我们看来,以上任何一种观点都无法涵盖全部环境权能。

  “环境”概念的庞杂内涵是环境权产生不确定性的重要根源。“环境”概念是对环境权之“客体环境”的思维总结。人类社会的发展一直伴随着对周围环境的认识和反思。石器时代,人与自然环境存在半独立状态;农耕时代,人们区分出了自然环境和农业环境;工业时代,人与自然的对立空前加剧;生态文明时代,人们重新并更深刻体会到人与环境和谐相处的重要性。在不同的历史时期,人类社会对“客体环境”的态度也有差异。在当代,这主要体现在人类中心主义和生态中心主义的立场差异。人类中心主义强调人的主体价值,环境的客体价值。生态中心主义则突出强调生态的内在价值,人与自然的和谐相处。这就使得价值层面的“环境”内涵具有多层次性。不同价值层面下对“环境”的客体的认识存在差异性,对“客体环境”的利益需求也是多样的。这反映到立法领域中,环境权的“环境”内涵便首先遭遇不确定性的困境。

  影响各类环境权能的另外一个重要因素是“环境”与“自然资源”的联系。这里的自然资源,是指人类能够利用的自然物质和能源。②环境与自然资源的关系主要探讨资源是否是环境的自然组成部分。以人类中心主义视角看待“环境”,应当包含涉及人类生存的各种物质与资源,自然资源毋庸置疑是环境的基本构成。自然资源具有可利用性和生态性的二元属性,但是当下的法律尤其是经济法只关注自然资源的经济利益价值,忽视了自然资源的环境价值、生态价值,造成了对自然资源的保护不足。从环境经济学来看,作为公共物品的环境要素也从包容性向排他性异化。随着环境污染和破坏的加深,环境容量的限度逐渐成为一种社会稀缺资源。以碳排放控制为例,国家每年对碳排放量进行控制,调控指标必然以减少排放量为导向,这使得分配给各单位排放的指标成为稀缺资源,但是承受排放的大气依然是环境要素。由此可见,环境无论是在物质状态还是价值形态上都是包含自然资源的。

  (二)权利的多元属性

  明晰环境权在法律上的属性直接决定了环境权能否得到法律的承认并成为一项法律权利。在环境法学界,对环境权法律属性的争论从单一属性扩展到多元属性范畴。早期争论主要局限于人权说、人格权说以及财产权说等,争论的焦点在于对环境权某方面单一法律属性的认识。近年来,学界对环境权理论探索进一步深化,普遍认为环境权具有多元属性,换言之,环境权多元属性的探讨是对前期环境权单一属性争论的回应。环境权的单一属性观,难免挂一漏万,这种思维逻辑遮蔽了环境权性质的复合性。学界从“综合性思维”出发,主张环境权应当是自然权利与法律权利的复合,接受权与行为权的复合,基本人权和普通权利的复合。但是,这种“综合性思维”往往只是对众多单项权利属性的叠加,而没有形成一种具有内在逻辑性的理论体系。应当看到,环境法学界的确一直在推动环境权理论的发展,积极探索法律应当赋予主体何种权利才有利于更好地解决环境问题。目前学界对环境权属性的认识主要有以下三种观点:

  第一,环境权不仅具有人权属性,还有宪法基本权利的属性。③人权是人之所以为人而应当具有的权利。一个显见的事实是,人类从自然中不断独立出来,但又必须依靠自然才能延续生存。人类的自然属性层面的需求必须从环境中获取,同时社会的发展需要以环境作为支撑。没有环境的支持,就没有人类社会的延续和发展。因此,环境权是人权的基础这一逻辑判断应当得到社会的广泛认可。进而言之,环境权成为人权的基本部分而在法律中得以规定,这是保障其他各类人权的重要前提。

  第二,环境权兼有私权和公权属性。④基于环境权具有人权的属性,针对不同的主体范围,可以将环境权分为个人环境权和集体环境权。个人环境权是指每个人都有享受美好环境及合法利用自然资源的权利,因此具有私权的性质。集体环境权是把环境作为公共物品,为避免产生“公地悲剧”,管理经济运行对环境负的外部性影响,公民把环境管理权赋予国家行使。国家环境管理权体现为环境权的公权属性。

  第三,环境权兼具实体性权利和程序性权利的双重性。以环境权存在不同形式的内容作为区分标准,环境权可以分为个体与集体享有的实体性权利,以及确保实体性环境权归属和实现的程序性环境权。目前对实体性环境权立法保护争议较大,在程序性环境权方面有较大的立法共识。《里约宣言》规定了公众参与权,《阿胡斯公约》又进一步明确了程序性环境权,包括公众环境信息知情权、环境决策参与权以及司法救济权。2015年我国开始实施的新《环境保护法》,确立了环境民事公益诉讼制度,环境行政公益诉讼制度也趋于完善。这部法律之后出台的最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确了我国环境公益民事诉讼的相关具体问题。⑤同时,检察机关在全国范围内开展了环境行政公益诉讼制度。

  (三)权利的对抗性

  环境内涵的复杂性、包容性及多层性,社会对环境需求的多样性形成了环境价值的多元性。在环境权内部,不同价值主导的权利间产生摩擦或者冲突,导致权利无法同时实现。这种矛盾主要是权利边界模糊产生的权利冲突,或者权利具有不同的价值维度而无法统一,或者权利实现过程中整体与局部之间的矛盾。以自然资源的开发利用为例,自然资源的开发利用受到经济法的保护,但是过度开发自然资源的经济价值便与保护环境价值直接冲突了。社会不断发展,对资源的开发和利用也是人的“应有权利”,良好的生存环境同样也是基本的生活权利。尽管当代社会已经提出了可持续发展的理念和制度,但是在社会实际中还是存在众多冲突和矛盾。

  对环境权体系的信赖建立在该权利是否能够产生值得信赖的社会实效的基础之上。毋庸置疑,如果不能科学合理地整合,环境权之下的各项权利之间的差异可能会产生权利之间的冲突,进而损及社会对环境权的期待,最终导致环境权利体系难以建立。因此,有必要使权利从对抗中走向有序和统一,而实现有序统一的关键在于抓住环境权利体系的逻辑结构以清晰界定各个权利的边界。

  二、困境与出路

  社会之所以需要权利,重要原因之一,是希望调动社会个体创造自己生活、发展社会生产力的积极性和能动性。权利从理性的思维领域指导实践,需要经历三个阶段。第一阶段是道德观念阶段,即确立应有权利。第二阶段是法律权利阶段,即统治阶级对一些道德权利进行认可,或创制新的权利义务规范,使得权利得到国家强制力的保障。第三阶段是进一步依法行使权利,使其成为人们实际上享有的权利,即现实权利。⑥

  环境权从理论到实践的推进同样也要经历不同阶段,首先,需要对环境权的内涵和外延形成一套完整的理论体系,并且得到学界广泛的认可,这是环境法研究的理论基础。其次,国家对环境权进行立法确认和创制,这样才能满足公民对美好环境的需求及合理开发利用环境资源的目的。但如前所述,当前环境权理论还没有形成一套完整的理论体系,这也直接影响到我国环境权的立法进程。具体而言,可以从以下几个方面来认识这些影响。

  (一)环境法在我国法律体系中的定位

  在中国特色社会主义法律体系中,环境法被人为分解开来,一部分被纳入行政法,另一部分被纳入经济法。我国行政法、经济法在立法上很少直接规定环境权保护的内容,反而是我国民法中引入了许多有关环境权保护的规则,从《民法总则》到《物权法》再到《侵权责任法》都涉及大量关于环境权保护的明确规定。⑦环境法在立法上与民法的联系更紧密,但在法律体系中却被归属于经济法和行政法。这种定位主要源于我国环境保护和环境立法的传统。

  我国的环境保护是基于政府关注,并以自上而下、由弱到强的形式发展的,与国外基于环境保护社会运动推动公众关注的发展模式颇有不同。相应地,环境立法特别是污染防治立法从产生之时就带有强烈的行政色彩,直到今天,我国的环境法仍然带有行政法的烙印。我国《宪法》第26条规定,“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”。这一规定说明我国在环境保护领域主要是强调国家职责,而不是直接赋予公民环境权利。因此,把环境法纳入行政法正是基于这样的传统。另外,由于我国早期环境立法受前苏联的影响较大,前苏联的环境法只有自然保护法,其主要内容只限于规范自然资源的开发与利用,这正是一种典型的经济活动。所以,我国很多经济法学者认为将环境保护关系纳为经济法的调整对象是可行的。鉴于环境法的调整对象包含在经济法的调整对象之中,环境法便被认为是经济法的一个分支。这是环境法被部分纳入经济法的原因。

  根据以上分析,不难发现,环境法在法律体系中的错位会导致两种错误倾向:一是以政府为核心主导中国环境保护的管理;二是计划经济思路主导中国的环境保护。这两种做法将无法有效应对我国当前面临的环境问题。首先,政府的治理能力和治理效率的有限性会导致政府在环境保护方面的失灵,主要表现为:政府环境决策失误、环境监督管理不力与失当以及出现寻租等机会主义行为。⑧其次,计划经济会导致环境管理成本高和普遍的市场主体短期行为。这种计划经济环境法在中国环境权学说上也有体现,例如,有人把中国环境权解释为国家环境管理权等。这实际上是对环境权的人权本质的异化。另一方面,这种视野下的环境法与人权不可能有任何关联。

  (二)民事一般救济与人权特殊保护

  我国环境民事责任构筑于传统民事责任体系内,是一类特殊的民事法律责任。民事责任主要分为违约责任和侵权责任。在环境法领域,环境责任主要是因侵权行为引起的。又因为自然资源具有明显的经济价值,早已被纳入《物权法》的调整范围,所以对于自然资源的保护完全适用一般侵权理论;而环境整体不具有显著的经济价值,无法直接由传统民事法律进行调整,所以对于各种环境污染防治适用特殊侵权理论。目前,我国立法者关于环境污染侵权理论的最新认识集中体现在2010年通过的《侵权责任法》相关条款中。⑨其特殊性体现在没有一般侵权归责的“主观过错”和“行为违反”要件。环境污染侵权责任的二要件说,尽管比传统民事侵权责任有了很大突破,更有利于公众对自身环境权益的保护,但是在司法实践中仍然存在不少问题。其中主要包括:

  1.环境侵权诉讼的不足

  我国现行的环境侵权诉讼不包括对环境本身的损害的救济,所以造成公众起诉难、胜诉难的困境。根据《侵权责任法》第2条第2款规定,该法所称的民事权益仅限于人身权益和财产权益。而财产权又以主体为自然人或法人为基础,作为公共利益的环境损害没有明确的受害主体进而无法明确适格的诉讼主体,因此环境本身损害无法运用《侵权责任法》进行救济。这显然是本末倒置的,因为环境民事救济的直接目的应该是维护公众在健康、良好的环境中生活的权利,间接目的才是补偿公众因环境污染导致的人身或财产损失。于是,在司法实践中,当环境污染行为已经造成环境恶化,但是尚未造成实际人身或财产损害时,依照现行的环境污染侵权制度就不存在能够提起环境诉讼的适格主体,直到科学证据(特别是鉴定结论)能够证明确实的人身或财产损害发生为止。但众所周知,环境污染损害具有隐蔽性、长期性以及不确定等特点。

  为解决以上环境污染民事侵权制度的困境,我国环境民事诉讼中建立了环境公益诉讼制度。环境民事公益诉讼是指根据法律授权的组织,对违反法律、侵害公共环境利益的行为,向人民法院提起诉讼,由人民法院按照民事诉讼程序依法进行审判的活动。但是,根据“权利救济”这一民法规范和制度的基本模式,无权利也就无救济,也就是说,如果“环境本身的损害”没有对应的法律上的权利,自然无法单独获得救济,污染者也就不需要对环境本身的损害承担侵权责任。因而,法律上确认公众环境权利是建立环境公益诉讼制度的前提。当然,这里强调环境污染侵权救济应该包含对环境本身的损害的救济的同时,并不排除对环境污染受害者的人身损害和财产损害的救济。

  2.归责原则的不足

  现行的环境污染侵权责任实行无过错责任原则,可能对广大企业的财产权存在潜在的威胁,从而影响我国经济发展。过错责任的优点在于在社会实践中对个人行为不必动辄得咎,有利于市场经济的发展。随着经济、科技的发展,环境损害认定存在着极大的困难,以过错责任原则或者推定过错责任原则对环境受害方进行救济显得苍白无力。鉴于此,立法针对环境污染提出了无过错责任原则,即承担民事侵权责任不以过错为基本构成要件。

  完全摒弃过错责任原则的适用,无条件地适用无过错责任原则可能导致企业责任不平衡,不利于实现双方当事人利益均衡的正当性,也不符合我国现阶段经济发展水平的现实要求。特别是当有多个环境污染侵权行为人时,不加区分地适用无过错责任原则很可能掩盖行为人主观恶意的过错,导致实质的不公平,挫伤市场主体的生产积极性,损害其财产权。例如,在中国道路交通噪声第一案⑩中,如果不考虑开发商在小区设计上存在过错,一律适用无过错责任原则就会对高速公路运营公司的财产权构成侵害。所以,在环境污染损害赔偿适用的民事归责原则上,笔者一直主张要慎用无过错责任原则,应该在加害人存在过错的情况下首先适用过错原则,然后再适用无过错原则,这样规定既符合我国目前的经济发展水平和法治发展水平的需要,在司法实践上也更为合理可行。这说明,环境保护不能是无条件地进行,否则财产权就会因此而被架空;同样的道理,环境权的创设也不能仅仅实现公众对环境价值的追求,而在经济生活中完全不能找到对其产生的现实需要,否则就显得不那么有用,也就缺少了法律创制这一权利的前提。这也是目前很多国家的环境权理论遇到立法瓶颈的主要原因。因此,环境权要真正成为法律上的权利就必须和财产权相联系。

  从时间维度和法系维度来看,属于英美法系的美国环境法特殊救济体现在其环境公益诉讼上,而属于大陆法系的欧洲环境法特殊救济主要体现在环境权的救济上。从我国近年来最高人民法院到基层人民法院普遍开展的环境资源司法专门审判来看,目前我国环境权保护更倾向于采纳了美国的公益诉讼方式。

  三、路径与方法

  在我国,环境权入法大致有四个途径:一是环境权“入宪”;二是人权入环境法;三是环境权法制化;四是借鉴财产权的“权利束”理论,效仿建筑物区分所有权创设环境区分所有权。

  (一)环境权“入宪”存在困境

  1.环境权的模糊性阻碍环境权“入宪”

  如前文所述,对环境权概念及其内涵,我国还没有达成理论共识,甚至连环境权中的“环境”概念都无法确定,环境主体也存在多层次性,环境权能边界存在模糊。环境权理论基础的薄弱是环境权不确定性的根本原因。没有明确边界的权利极富弹性,会根据情景添入新内容,当然也会排斥出原有的内容。所造成的结果就是,即便宪法承认了环境权,但是这一权利也会由于缺乏确定性而实际上难以发挥其功能。这显然造成了宪法安定性的风险,也可能对其他基本权利造成侵害。

  另外,环境权的价值属性模糊进一步阻碍了环境权“入宪”。环境权“入宪”的价值取向就是希望宪法确立公民的基本环境权,并且为建立公民环境权利体系提供宪法支撑。但是,有关环境权的价值争议,最为关键的一点就是环境权是作为内在价值还是工具价值而存在。众所周知,环境法是以应对环境问题、保障环境和公民健康安全而存在的,因此,以环境基本法推导出公民现有的环境权是一种工具性的价值存在。但是宪法中,基于人权属性的环境权是一种具有内在价值性的环境权。因此,协调好环境权价值的属性是环境权“入宪”的另一个重要理论问题。

  宪法是根本大法,在修订程序和内容上具有稳定性和严肃性,而环境权理论没有形成完整的理论基础,社会对此也未形成共识。因此,就环境权的基础理论现状来看,短期内也难以在宪法中明确确立环境基本权。

  2.法治发展并不以环境权“入宪”为指标

  环境权理论肇始于欧美国家对环境危机的反思,是在全球人权运动的发展背景下产生的。国内外对环境权研究的深入和理论的发展造成一种错觉,环境权写入宪法是法治进步的体现。但实际上,我们可以清晰地看到,环境权是一项存在争议的权利,在“入宪”上还有待其理论发展。

  纵观全球环境权“入宪”国家,我们可以发现众多发展中国家把环境权写入宪法。“在宪法中载入环境权的国家主要集中在非洲、欧洲和拉丁美洲,绝大部分是发展中国家,尤其是在非洲国家中,除了南非、喀麦隆和塞舌尔以外,其余13个国家都是被联合国确认的最不发达国家”。⑪“如在欧洲,尽管有12个国家在宪法中规定了环境权,但理论界和实务界普遍否认司法适用的效力,其仅具备‘立法委托’的效力,即要求立法者制定相关法律以具体实现环境权”。⑫而作为法治“榜样”的美国或日本都没有明确宪法中的环境权。

  3.环境权“入宪”目前无可操作性

  从我国目前宪法修改的实际情况看,环境权“入宪”难度极大。宪法是公民基本权利和自由的确认书与保障书。在宪法的公民基本权利与国家机构的职能方面,环境权可以体现在规定公民环境权与规定国家保护环境职责的关系上。这背后是宪法修改的选择性问题:是确认公民的基本环境权,还是规定国家的环境保护责任。目前,我国宪法已规定了保护环境的国家责任,如果在公民基本权利部分再并列规定公民环境权,与我国宪法体例不合,实践中也容易产生混乱。

  另一方面,我国现有的公民基本权利主要有平等权、政治自由权、人身与人格权、监督权、获得社会救济权等。环境是实现一切权利的基础,按照现有的公民基本权利分类标准,环境权无法安放。因此,规定国家具有保护环境的职能是一种比较恰当的立法选择。

  (二)人权入环境法亟待发展

  1.人权入环境法目前具备了相对较充分的条件

  人权概念已经于2004年写入了我国宪法,此后,《刑事诉讼法》率先将人权写入部门法,接下来,人权进入专门法律的最成熟的部门法或许就是环境法。这是因为相对于其他部门法,我国的环境保护法是与国际接轨最直接和最充分的部门法,也是与人权接轨最全面和最紧密的领域,从环境法中各实体性规定来看,诸如环境优先、环境安全、环境健康、公共治理、公众参与、公益诉讼等,都具有人权的属性。

  2.环境法对人权的回应

  现有的《环境保护法》对程序性的环境权做了相应的规定,例如,规定了公民的检举权、控告权以及寻求救济的权利等。尽管如此,《环境保护法》对公民实质环境权的保护还存在明显不足。公民在遭受侵害后,诉讼请求很难得到法院的认可,使得程序性权利的救济作用大打折扣。在现有的环境法的基础上还需要进一步完善公民参与环境管理的权利,同时在民事法律上确认环境民事权利。

  (三)环境权法制化任重道远

  从中国目前的情况看,环境权法制化至少可以在以下两方面有所作为:

  1.以能动司法保障环境权

  司法机关从能动司法的高度认可环境权,形成环境权相关的司法解释或指导性案例,补充立法不足并为成文法拓展空间。换言之,环境权理念发展促进了环境能动司法的诞生,反之,环境能动司法的实践也促进了环境权的落实和发展。环境能动司法对环境权的发展主要体现在环境司法对环境权的促进,以及环境司法的能动性对环境权发展的作用。顾名思义,环境司法就是法院针对涉及环境案件的司法管辖和司法裁判。近年来,我国环境司法领域取得了长足的进步,最高人民法院和地方各级人民法院纷纷成立环境司法审判庭,以专业化审判保障公民环境利益得到救济。

  与此同时,环境司法谋求能动司法,推动环境权保障进一步发展。“在审理具体的案件的过程中,法官不应囿于既有的先例的羁绊,也不应局限于成文法的字面含义,而应在面对各有不同的案件事实之时,充分发挥主观能动性,对法与先例给予能动的解释和适用,在理性地对案件的事实问题和法律问题作出判断的基础上行使裁判权,以解决纠纷,维护社会公平正义和秩序,从而实现社会的、法治的高效率的裁判效果”。⑬环境司法积极突破司法的消极中立性理念,发挥司法能动性探求环境案件事实,解释法律规范,连接事实与法律,促进环境正义,保障公民环境权的实现。

  2.普及环境权理念以促进环境法制化建设

  环境权的宣传教育,即通过政府、非政府组织和学术界向公民普及环境权的理念,阐释环境权利束的内容,使环境权观念深入人心,并得到相关部门法的认可和配合。我国当前环境权的发展基本仅限于学界的研究和关注,社会对环境权还缺乏足够的认识和重视。这也造成了推动环境权立法的动力不足。其中最为根本的问题就是环境权主体意识不足,公民没有认识到享有良好的环境是其一项应得的人权。随着依法治国的深入推进,公民权利意识逐渐提高,应当在此背景下提高大众的环境权观念,引导社会舆论更多关注和探讨环境权,提高公民享有美好环境的主人翁意识,以此推动环境权立法的不断发展。

  (四)借助财产权权利束原理,建立环境区分所有权

  1.基本逻辑

  环境对于人类社会的工具价值体现在两方面:其一是满足社会集体共同生存需求的生态价值,其特点具有整体性、非排他性;其二是满足社会经济发展需要的经济价值,具有可分割性、排他性的特点。协调人与环境的和谐关系就必须协调好环境的生态价值和经济价值,这需要处理好三个方面的问题:第一,每一个公民都应有权享受良好的生态环境;第二,凡能够利用市场定价机制体现环境资源经济价值的领域,都应明晰产权,建立完善的流通机制,使环境成为具有法律属性的财产权客体而被有效利用;第三,为保护公共环境质量,防止产生“公地悲剧”,应参照公共事务的治理理念赋予环境共有人以管理的权限。

  因此,我国环境权利内容呈现出三类不同的权利:

  第一,公民环境共有权,即公民对整体环境享有权利。该权利以公民为权利主体,对应的权能以环境要素为基础,如清洁水权、清洁空气权等,客体为宪法以及法律规定的环境内容。

  第二,环境资源所有权。按照宪法和法律法规规定,该类权利的主体主要是国家、集体或个人,客体为自然资源和环境容量,具体权能包括自然资源所有权和环境容量资源所有权。

  第三,所有公民环境公共管理权。该权利的主体是公民,客体是环境相关的各种行为,具体权能包括环境知情权、环境参与权、环境救济权、环境监督权等。

  这就是说,应将环境权定位为相互有机联系的一组法律权能,不能将其仅仅概括为一种概念化的统一的权利类型,而应表达为一种多元属性的权利束。根据主体对环境的要求,这个权利束体现为三组具体的权利。

  从法理上讲,环境权的法律化之所以可以借鉴建筑物区分所有权,主要是因为二者在客体、法律属性等基本问题上都具有可比性。从权利客体来看,一方面,建筑物区分所有权的权利客体既有统一性又有独立性。与之类似,环境权的客体环境同样具有两面性,一是集体共同享有的优良环境权利,二是具有经济价值的独立可分割部分。另一方面,从多元的权利属性来看,建筑物区分所有权的共有权、专有权和成员权分别对应了环境权的公民环境共有权、环境资源所有权与公民环境公共管理权。建筑物区分所有权产生的重要动因是最大限度地消除个人利益与集体利益的差异,形成共同利益和动力,守护美好家园。这种效果运用到环境保护上应当是完全可行的,也是必要的。

  2.建立环境区分所有权

  环境区分所有权,是指区分所有人对环境共有部分和专有部分所享有的共有权和专有权,以及基于环境的管理、保护等共同事务而产生的成员权的总称。⑭具体包括环境共有权、环境专有权和成员权。结合前文分析,对这三种权利可以做如下设计:

  第一,环境共有权的权利客体是环境,权利主体为公民,权利内容则主要包括,权利部分包括使用权、收益权和处分权,义务部分包括按生态学规律使用环境、分担共同费用(环境税)、保护和保存环境的义务。其中,环境使用权有着广泛的权能表现,如清洁空气权、清洁水权、宁静权、日照权(采光权)、通风权、眺望权、风景观赏权和污染物排放权等。⑮关于共有权的内容很多都已经在以往的环境权理论中被学者论述过,本文不再赘述,只简单涉及关于分担共同费用(环境税)的规定。从环境经济学角度来看,环境具有很强的正外部效应,即环境主体不能得到其相关的全部收益,该主体为了环境整体利益的投入(如退耕还林)会使其他主体获得生态利益,而他却无法因此向其他主体主张利益。鉴于此,为了公民对生态利益的需求,这种行为激励只能靠政府以奖励等形式实现,政府的经济负担便加重了。因此,笔者在共有权中规定该义务为其他主体分担费用的确定依据,有助于减轻政府负担。

  第二,环境专有权的客体目前在我国主要为自然资源和环境容量资源。权利客体确定的标准是依据价值来区分环境。这种区分的可行性在前文关于环境与资源关系部分已经有所论及。权利主体限定在国家和集体。确定权利主体的依据除了源于我国《宪法》和《物权法》等关于重要资源实行社会主义公有制的规定以外,更重要的是因为资源具有很强的正外部效应,如果将资源赋予私主体所有,因为缺少激励,私主体就会避免实现生态价值的额外投入,而只专注于实现资源经济价值,表现为对于资源的最大消耗,达到一定量的累积就会导致环境污染和破坏。为此,确认重要资源的公有制是必要的,即使在以私有制为基本产权形式的西方国家,对那些具备正外部效应的资源也大多界定为公共产权。

  第三,成员权存在的基础是全体区分所有权人因在同一个环境中共同生产、生活而形成的共同关系。全体区分所有权人共同存在于同一个环境中,这个环境的安全和健康,是他们行使共有权和专有权的基点,所以,全体区分所有权人形成一个共同体,按其意思对环境进行管理,包括对环境的管理和环境相关行为(包括污染破坏环境的行为、不当处分利用环境的行为等)的管理。为了维护环境的安全和健康,成员权的权利包括:环境知情权、决策参与权和环境请求权;⑯相应地,成员权所要承担的义务包括:接受管理者管理、遵守管理规约。⑰

  总而言之,创设以人权为基础的环境区分所有权的环境权束,其目的在于,一是力图突破环境权立法的现实困境,二是使各项具体的环境权利在人权崇高目标下实现价值和功能的整合一致,并提供更充分的动力,使公民像守护个人家园那样守护好人类共同家园。

  (周珂,中国人民大学法学院教授;罗晨煜,中国人民大学法学院博士研究生。)

  注释:

  ①参见刘美:《环境人权的基本问题——环境权与人权的纠结》,载《决策与信息》2011年6期。

  ②参见林志美:《对我国自然资源权属问题的思考》,载《2009年全国环境资源法学研讨会论文集》。

  ③参见曹阳:《浅析环境权》,载《东方企业文化》2011年第6期。

  ④参见徐雅:《我国环境权立法困境的法理分析——以环境权与财产权的关联为视角》,载《北京城市学院学报》2014年第1期。

  ⑤参见张传毅:《环境民事公益诉讼的发展与问题》,载《山东审判》2016年第1期。

  ⑥参见陆璇:《法伦理视域中公民权利的实现》,南京师范大学法学院博士论文,2011年。

  ⑦例如,《物权法》第90条规定,“不动产权利人不得违反国家规定,弃置固体废弃物,排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质”;第120条规定,“用益物权人行使权利,应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利”。又如,《侵权责任法》第八章专章规定了环境污染责任,其中,第65条规定,“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任”。

  ⑧参见王蓉:《中国环境法律制度的经济学分析》,法律出版社2003年版,第19页。

  ⑨参见别智:《环境污染侵权责任的基本规则——〈侵权责任法〉环境污染侵权责任规定解读》,载《环境保护》2010年第2期。

  ⑩参见范跃如:《全国首例公路噪声污染案评析》,载中国法院网,http://www.chinacourt.org/html/article/200205/21/3414.shtml,2017年6月10日访问。

  ⑪参见王世进、刘恣宏:《环境权理论的发展与环境权入宪的反思》,载《江西理工大学学报》2012年第4期。

  ⑫参见陈海嵩:《环境法学方法论的问题划分与实践运用——以“环境权入宪”为例》,载《郑州大学学报》2010年第4期。

  ⑬参见楚道文:《司法缘何能动》,载《兰州学刊》2012年第2期。

  ⑭参见王桂馥:《浅谈建筑物区分所有权制度》,载《东方企业文化》2013年第3期。

  ⑮参见刘润发:《对环境权的法律思考》,载《河南省政法管理干部学院学报》2003年第3期。

  ⑯参见张晓萍、张敏:《环境权的概念辨析》,载《北方经贸》2012年第6期。

  ⑰建筑物区分所有权中的“管理规约”是指,区分所有权人为增进共同利益,确保良好生活环境,就建筑物、基地和附属设施的管理、使用及区分所有权人的相互关系,以书面形式订立的自治规则。而在环境区分所有权里,这个规则主要就是指环境相关法律法规,包括环境标准等。

  Abstract:There remains to be important links between the creation and development of environmental rights and human rights.The development of environmental legal institutions in China needs legislative confirmation of environmental rights.The uncertainty in terms of the subjects of environmental rights,the attribute of multiplicity of values and the confrontational nature of the rights constitute the bottleneck restricting the furthering of the legal institutions of environmental rights.There are four ways for environmental rights to be stipulated in the Chinese laws:first of all,environmental rights can be provided for in the Constitution;second,human rights can be stipulated in environment law;third,environmental rights can be built into the legal institutions,especially through active judiciary in the environmental field;fourth,partitioned ownership of environment can be created by referencing the“bundle of rights”theory in relation to property rights and the principle of partitioned ownership of building areas in civil law,so as to eliminate to the largest extent the conflicts of specific rights and the differences between personal interests and collective interests,and to form common interests and the momentum to protect rights.

  (责任编辑朱力宇)

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