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我国农民环境权益保护机制的建构

2017-11-30 16:19:54   来源:《人权》2017年第4期   作者:黄娟
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  内容提要:环境权是农民所享有的基本权利之一,具有人权属性,关乎到作为弱势群体之一的广大农民的生存与发展。建构农民环境权益的保护制度是完善农民基本权利体系的需要、反映了环境正义的内在要求,也是实现美丽中国的生态文明图景的诉求。农村环境法律制度的核心是农民环境权的确立,我们应该立足于我国农村环保工作起步晚、基础差、配套薄弱等特点,科学地明晰农民环境权的涵义,改善农民环境权益的司法救济途径,完善农村环境监管,不断健全农民环境权益保障制度。

  关键词:人权 环境权 农民 农民环境权

  良好的环境是人们丰衣足食、安居乐业的基本条件,生存权、发展权抑或其它经济、社会、文化方面的权利的实现都必须以对环境资源的合理利用为前提。随着工业化、城市化和农业现代化的快速发展,高污染工业向农村转移且缺乏有效的环境监测及治理,农村环境问题日益凸显。农民环境权益的保护与农村环境的治理开始进入人们的视野,并越来越受到党和政府的高度重视。2008年7月,国务院首次召开了全国农村环境保护工作电视电话会议,决定开展农村环境综合整治,并设立了专项资金。截至2014年底,全国5.9万个村庄已开展环境综合整治,直接受益者达1.1亿多人,但乡村生态环境仍然不容乐观,生态危机的严峻形势并没有得到全面改观。鉴于此,在生态文明建设中应立足于广大农村的社会状况,逐步完善农村环境法律制度,维护农民环境权益。

  一、农民环境权的概念

  “一个探索者在任何领域中的工作总是从创造该领域中有用的语言和概念开始。” ①概念是最基本的语言表达单位,缺乏清晰概念的理论研究必定是空洞且杂乱无章的,易走上迂回之路。要界定农民环境权,就必须首先厘清“环境权”与“农民”这两个上位概念。

  环境权的提出始于20世纪60、70年代。1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议上发表了《人类环境宣言》,正式界定了环境权的定义和内涵。1973年维也纳欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》将环境权作为一种新的人权加以肯定,并将其作为《世界人权宣言》的补充。至此,环境权获得了世界范围的认可。在中国,环境权一直是环境法理论研究的热点,蔡守秋教授率先在国内引发了环境权的理论研究,他将环境权划分为广义的和狭义的权利,在其后续的研究中又将环境权定义为“环境法律关系的主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务。” ②吕忠梅教授则一直致力于公民环境权的研究,强调环境权的私法性质,认为环境权是“公民享有的在不被污染和破坏的环境中及利用环境资源的权利。” ③偏重于研究环境权与公法学之间关系的陈泉生教授指出,“环境权是环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活环境,以及合理利用环境资源的权利”,强调环境权是环境时代的人权。④尽管,理论界关于环境权的表述不一,但这些概念并没有本质的分歧,只是不同研究路径的展现,在核心要素上保持了基本一致的态度。概而言之,环境权是指法律关系主体享用清洁、健康、适宜的环境的权利。环境权是一个发展的权利体系,其主体范围存在不断扩大的趋势,从公民到团体组织再到国家、人类都被纳入到了环境权的研究视域中。农民作为社会成员之一,理所当然地成为环境权的主体,应享有环境权。

  “农民”是一个具有多面性的概念,至今仍未形成权威界定,学界的现有研究主要是从职业、身份、阶级等角度着手的。20世纪60年代后,西方世界兴起对“农民”定义的讨论。法国社会学家孟德拉斯提出“农民是相对于城市或一个精英集团来定义自身的,只要没有城市,就不会有农民;农民(Paysans)按其字面上的本义是地方之人,他们超越不了自己的土地的有限视野”⑤。美国社会学家埃费里特·M·罗吉斯和拉伯尔·T·伯德格认为“农民是自给自足的农业生产者,但又不是完全自给自足型的,他们至少是部分市场定向的。他们要购买一些消费品和生产资料,需要社会的服务。但是,尽管他们要卖出部分农产品,他们也不是像商业农场主那样,把农业作为一个企业。” ⑥伟大的思想家马克思则将农民定义为特定社会生产关系的一个阶级。在中国古代,农民主要是指从事农业生产的劳动者,如《谷梁传·成公元年》中记载“古有四民:有士民,有商民,有农民,有工民”;《汉书·食货志》记载“士农工商,四民有业。学以居位曰士,辟土植谷曰农,作巧成器曰工,通财背货曰商。”按照1958年《户口登记条例》的规定,凡具有农业户口的居民就是农民。《辞海》中将农民定义为,直接从事农业生产的劳动者。

  综上所述,笔者认为,农民环境权是指以农村地缘关系为基础而相互交往的人们所具有的享用清洁、健康、适宜的环境的权利。其中,主体是享有权利的人,即农民;客体是权利所指向的对象,即农民赖以生存和发展的各种环境要素;内容则指农民对光照、水、土地、空气等自然资源的享用。

  二、建构农民环境权益保护制度的意义

  在工业文明带来巨大社会物质财富的同时,人与自然之间关系的日益恶化而形成的生态危机也越来越严重威胁到人类的生存与发展。恩格斯早就指出,“我们不要过于陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都报复了我们。” ⑦面对着自然界对人类的严厉惩罚,人们开始认真地反省自身的疯狂开发行为,逐步清醒地认识到与自然和谐相处这一永恒主题的重要意义。从19世纪后期起,以亨利·梭罗、约·谬尔以及奥尔多·利奥波德为代表的部分西方学者开始反思工业文明时期的主流哲学观点,分别提出生态中心主义、大地伦理等主张。进入20世纪60年代后,生态学获得巨大发展。2015年6月,来自世界各地30多个国家的2,000余名代表参加了在美国克莱蒙市召开的第十届国际怀特海大会暨第九届生态文明国际论坛,大会从有机思维和建设性后现代哲学的视角对如何应对全球灾难、如何重新审视人类与自然的关系、重新审视科学等12个主题分82个分论坛进行了深入交流与讨论。这也标志着人类社会昂首阔步朝一个崭新的生态文明时代迈进。

  (一)确认农民环境权、建构有效的保护制度是完善农民权利体系的需要

  生存是发展的根基。当环境糟糕到足以影响人们的生命健康和正常生产时,其它人权的享有都只能是空中楼阁。环境权是一项人权,也是各种基本权利得以实现的保障。进入工业文明时代后,科学技术进步带来的经济高速发展是以对环境的肆意破坏为代价的。20世纪60年代以后,人们愈来愈意识到全球环境危机的严重威胁,并逐步展开了将环境权纳入人权体系的探讨。1970年《东京宣言》中明确提出:“我们请求,把每个人享有其健康和福利等不受侵害的环境的权利,享有当代传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利,作为一项基本人权,在法律体系中确定下来。” 1971年欧洲人权会议的主题为个人在环境纯净的空气中生存的权利,并制定了《人类自然资源人权草案》。同年斯德哥尔摩人类环境会议通过的《人类环境宣言》中庄严宣告:“人类有权在一种能够过有尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”巴西、葡萄牙等国家的法律中也纲领性地认可了环境权作为公民基本权利的存在。

  农民权利隶属于公民权利,是指作为独立主体的农民所享有的权利的总和。权利是一定社会历史时期中人们的各种需要和利益的反映。我国农民问题具有复杂性、综合性等特点,涵盖选举、土地、收入、教育、文化、医疗等等多个方面的问题,其中本源的问题仍是权利的赋予与保障。自1978年党的十一届三中全会提出“在经济上保障农民的物质利益、在政治上尊重农民的民主权利”的要求以来,农民权益保护的步伐不断加快,土地承包经营权、生产经营自主权、迁徙自由权、结社权、参政权、受教育权、健康权、环境权等纷纷进入人们的研究视野。随着体制改革和社会主义现代化建设的不断深入,农民生活水平和文化素质均有了明显的提高,但农民权利缺失和受损问题依然存在,农民权利救济之路仍需完善。

  环境权反映了人类对于良好环境的向往和追求,是一种新型的基本权利。保护环境既是公民的义务,也是公民的权利。作为社会成员之一的农民也应该享有环境权。环境权是农民基本权利的重要组成部分,是农民权利体系丰富发展的必然要求,也是对农村环境危机的回应。农业生产对自然生态保持着高度依赖性,长期恶劣的环境对农民生计的伤害是致命的、难以挽回的。而当前,有些农村地区的生态破坏日渐严重,环境污染愈演愈烈,乡村环境治理刻不容缓。法律是现代社会控制的主要手段,在制度文明系统中占据极其重要的地位,建立行之有效的权利保护机制是法治国家中保护权利的主要途径。所以,我们应当运用法律手段,在立法、司法、执法中确保农民环境权益的实现,将其从应然权利转变为实然权利,进一步健全我国农民权利建设、推动农村社会的良性运转。

  (二)尊重和保障农民的环境权益是环境正义的内在要求

  弱势群体是相对于“强势群体”而言的概念,表现为一定群体在政治、经济、文化、法律等方面处于相对不利的地位。一般而言,造成群体弱势的原因在于社会资源分配的不公平,尤其是权利的安排。尽管弱势群体在社会结构中并不占优势,但对其利益的忽视、侵犯却可能引发大量的社会矛盾,危及国家的长治久安。在二元经济结构的倾斜、交通的不便、信息的闭塞、传统小农意识的落后、教育的不公等诸多因素综合作用之下,农民阶层在社会结构中处于弱势的境遇。环境上的种种问题会进一步加剧群体的弱势状况。环境的恶化还带来农业生产的低效益,收入减少,生活水平下降,“因灾返贫”、“因贫返病”的情形增多,为生存而抗争的破坏性行为频发。因此,尊重和保障农民的环境权益能够帮助提升农民的地位、缩小其与强势群体之间差距,对于维持和谐稳定的社会秩序有着重要的意义。

  正义是人类社会永恒追寻的价值目标,它不仅仅指向公平地分配物质资源,也必然要求在选举、表达、教育、医疗保健等各种社会生存和发展方面的平等。20世纪70年代在美国曝光的“爱河”事件和1982年的“沃伦抗议”运动揭示了有毒废物选址高度集中于少数族裔居住地的事实,引发人们开始反思环境种族歧视问题。之后,各种反抗有毒废弃物的环境正义运动在美国蓬勃兴起。1991年10月27日在华盛顿召开第一届全美有色人种环保领域峰会,会上总结概括了环境正义的17个原则。随着生态问题的进一步严峻,环境正义的呼吁已经延伸至世界各地,突破了最初的地域限制和内容的局限。环境正义论者认为,“一个社会或者社群如果以邻为壑,靠损害较不富裕的邻居来求得自身的环境安康,这是无法接受的”。⑧完整的环境正义理论由代内环境正义和代际环境正义两个部分组成,其中代内环境正义又包括国际环境正义和国内环境正义。

  环境运动并不只是为了追求美好的风景和宜居的环境,也必然主张实现环境资源的合理分配及环境话语的尊重。然而,我国长期存在的城乡二元结构分划造成了城市与农村在政治、经济上的差别,而正是这种不平等带来了环境分配上的不公正。基于其社会身份的特殊,农民在环境资源的配置上处于弱势地位,往往成为生态破坏的牺牲品。在我国城镇化加速发展的当下,城市转移污染物的现象尤其严重。违法成本低、监管不到位等原因促使污染企业不惜冒险“上山下乡”偷倒垃圾、偷排废气废水,广袤的农村俨然成为了高速发展的城市的“垃圾处理基地”,进一步加剧了农村生态环境的恶化。殊不知,城乡之间并非绝然对立,而是共处在同一片蓝天之下,农村生态的崩溃终会触发整体性的环境灾难。自20世纪70年代以来,我国陆续颁行了30余部有关环境保护的法律,制定和修改了多项法规和环保标准,建立起我国环境保护的基本立法体系。但细读之下可以发现,我国现有的环境法律法规主要是以城市为对象来设计的,对农村环境虽有所涉及,但大多过于简单、缺乏可操作性,农民环境权尚未得到法律的正式认可,这恰恰是我国生态文明制度体系的一大缺口。因此,我们应当纠正以城市为中心的环境立法弊端,正确认识经济发展与环境保护之间的关系,平衡环境利益和环境恶果在不同区域之间的分配,建立和补充农村环境保护的立法,构建协调统一的生态文明制度体系,落实生态正义观,最终实现人类和社会的和谐。

  (三)保护农民环境权、完善农村环境法律制度是实现美丽中国的生态文明图景的诉求

  2012年中共中央、国务院发布的《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》明确提出,“加强农村生态建设、环境保护和综合整治,努力建设美丽乡村”。2013年农业部发布《“美丽乡村”创建目标体系(试行)》提出了具体的目标体系,即打造“生态宜居、生产高效、生活美好、人文和谐”示范典型,形成各具特色的美丽乡村发展模式,进一步丰富和提升新农村建设内涵,全面推进现代农业发展、生态文明建设和农村社会管理。2015年5月27日国家质检总局、国家标准委发布《美丽乡村建设指南》,该指南为推荐性国家标准,提出了村庄规划、村庄建设、生态环境、经济发展、公共服务、乡风文明、基层组织、长效管理等方面的21项量化指标。

  然而,在现实生活中,有些地方依然存在垃圾乱放乱倒、污水横流的场景,极易对土壤和水源产生二次污染。土地是农民生产生活的基本资料,工矿业、农业等不当的人为环境活动也严重破坏了农民赖以生存的土地资源。根据2016年《中国环境状况公报》的统计,截至2015年年底,全国共有农用地64,545.68万公顷,其中耕地13,499.87万公顷,园地1,432.33万公顷,林地25,299.20万公顷,牧草地21,942.06万公顷;建设用地3,859.33万公顷,含城镇村及工矿用地3,142.98万公顷。2015年,全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积30.17万公顷,通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积24.23万公顷,年内净减少耕地面积5.95万公顷。2015年,全国耕地平均质量等级评估结果显示,评价为一等至三等的耕地面积为3,658.46万公顷,占耕地总面积的27.1%;评价为四等至六等的耕地面积为6,088.44万公顷,占耕地总面积的45.1%;评价为七等至十等的耕地面积为3,752.96万公顷,占耕地总面积的27.8%。这些被污染的土地治理或修复到安全的水平需要漫长的反复周期和巨大的投入,由此造成的损失是难以估计的。

  除此之外,工业企业、规模化养殖、农业生产等造成的饮用水污染、空气污染、噪音污染等现象也比比皆是。只有赋予农民法定的环境权,建立与完善权利保护和救济制度,才能有效地预防和惩治农村环境污染行为,恢复乡村“采菊东篱下,悠然见南山”般的美好家园。

  三、在立法上设置农民环境权

  农民环境权是农民的一项基本权利。同时,农民环境权也是一种社会权利,反映了农村社会的公共利益。农村环境法律制度的核心是农民环境权的确立。但是,在现有的环境保护法律法规中并没有明确确认农民环境权。首先,在作为国家根本大法的宪法之中是以“国家义务”的角度来宣告对生活环境和生态环境的保护与改善,并没有以列举的方式在公民的基本权利与义务这一章节中提及环境权;其次,作为环境保护领域基本法的《环境保护法》仅以纲领性的方式强调了一切单位和个人都有保护环境的义务,仍然没有列明环境权;另外,我国虽然已经颁行《农业法》《城镇排水与污水处理条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》《农药管理条例》《污染地块土壤环境管理办法(试行)》等有关农村生态环境保护的法律法规,初步建立起防治农业生产污染、污水污染、畜禽养殖污染、农药化肥污染、土壤污染等方面的基本规则,但这些法律法规均偏重于规定国家对环境的管理与监督,轻视甚至忽略各种具体农民环境权利的建构。

  不可否认的是,制度性保障确实能发挥强化权利的实现的效果,但二者终是不可互相替代的一体两面,这种回避权利范畴而埋头于制度部署的做法极易因目的指向不明、内容含糊不清而偏离制度设计的初衷。农民环境权的立法确认是农村环境权益制度的根基,对于农村环境保护工作具有举足轻重的意义。农民环境权是环境权的组成部分,环境权的设置是确认农民环境权的前提和基础。因此,我们应该在《环境保护法》中补充规定环境权的概念和内容。除此之外,我们应该立足于我国农村实际情况,结合农民自身的因素,科学制定和施行《农村环境保护条例》等专门立法,并明晰农民环境权,有针对性、系统性地规范农村环境保护的适用范围、适用原则等,使其有法可依。

  四、加强农民环境权益救济的司法保障

  “无救济则无权利”。司法救济是现代法治社会中社会成员维护自身权利的一种基本方式,是对公民基本权利的国家保护,也是将抽象的权利转化为具体利益的实现手段。在我国当前的法治建设中,司法力量在环境权益保护中的积极意义已经获得政府的重视,环境司法得到长足的发展,如环境公益诉讼制度的建立和环境司法专门化的推进。遗憾的是,被动地接受和默默地忍让仍然是广大农民在环境权益受到侵害时的主要选择,他们往往不知道或不愿意寻求司法的途径,从而致使违法者逃脱法律制裁、大量环境损害未得到应有的赔偿。

  (一)司法手段难以介入农村环境纠纷的原因

  概括而言,大致有三个方面原因。其一,成本过高。人们完成一定活动以实现特定目的时必然有资源的耗费,但是,资源代价如果明显超过该行为所能取得的收益,人们往往会因为成本过高而放弃该行为。在环境权益的司法救济中时间和金钱的耗费是巨大的,从污染线索的发现到起诉、立案再到审理和判决的下达、执行需要漫长的周期,而其中环境污染的调查取证费、鉴定评估费都价格不菲、动辄以数十万、百万为计。因此,基于成本与效益的考量,经济上处于劣势的农民只好放弃对其环境权益的司法救济。其二,专业化、复杂化的制度设计难以为法律知识不足、法律素养较低的农民所接受,推行困难。司法是国家司法机关适用法律、处理案件的专门活动,必须以合法性、程序性、专业性为基础。毋庸置疑的是,正当的程序和系统的理论能避免偏袒、特权等不公正现象的发生,规范法官自由裁量权的行使,给予当事人以平等的机会,但诉讼程序的专业化和法律理论的过于抽象也容易将弱势群众排斥于司法之外。在环境诉讼中,污染行为的举证、因果关系的认定等对专业知识的要求更高,而大部分农民又无能力接受律师服务,只能望洋兴叹、放弃寻求司法救济。其三,缺乏对司法的信任。部分地方政府为了追求经济效益,对企业的污染行为睁一只眼闭一只眼,甚至违法违规为某些污染行为充当“保护伞”。受官民身份传统思想的影响,村民保持着对政府的强烈依赖性,但诉讼的失败、执行的无果一次次地打破了这一信任,将极度委屈的他们逼入了绝路,甚至选择暴力这一非理性方式进行抗争。如陕西凤翔“血铅”案恶性群体事件、湖南浏阳镇头镇镉污染恶性群体事件中激愤的人们围堵镇政府及派出所、掀翻围墙、砸烂车辆,严重扰乱社会秩序、造成恶劣影响。

  (二)保障农民环境权的司法途径

  要改变农民环境维权困境,化解农民环境权益司法救济的难题,可以从以下三个方面做出努力:

  首先,完善环境公益诉讼制度,鼓励、支持各种社会组织为农民提供环境权益保护帮助。在有关农村环境诉讼中,作为原告的农民既无专业的法律知识,又缺乏雄厚的资金寻求律师及专业环保机构的帮助,与经济实力和专业知识均相对占上风的被告污染企业完全无法平等对抗。由社会组织或检察机关代表公众在环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时向法院提起诉讼,可以在一定程度上挽救广大农民在环境权益司法救济上力不从心的局面。新修订的《民事诉讼法》《环境保护法》及《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题》等司法解释和规范性文件都确认了环境公益诉讼制度,实现了从无到有的突破性发展。据《中国环境司法发展报告(2015-2017)》的数据显示,2015和2016年我国环境公益诉讼案件数量分别为62例和146例,2016年环境公益诉讼的数量较之于2015年有较大幅度上升,增长率为135.48%。然而,与中国裁判文书网公布的2016年1月1日至12月31日公布的环境污染责任纠纷案件(1,765件)相比,环境公益诉讼案件仅占环境污染纠纷案件的8.27%,比重较小,并没有发展成为“主力军”。资金不足、专业人员有限等因素使得社会组织参与环境公益诉讼时往往心有余而力不足。为此,应该采用建立基金或政府购买服务等方式帮助公益性社会组织解决捉襟见肘的资金难题,培养公益律师,保障社会组织的法律地位,让社会组织在提起环境公益诉讼时无后顾之忧、大展身手。

  其次,入乡随俗,将法言法语生动化、地方化,使广大农民群众有能力运用司法救济手段维护环境权益。随着电视、网络等信息渠道的普及,农民知悉了越来越多的生态保护知识,环保意识逐步提高。可是,由于不懂得该如何维权,通常不得不作罢或者舍近求远、盲目为之,导致维权结果不尽人意。伴随着普法教育的不断推进,农民法律知识水平有了显著的提高,但相对城市而言整体偏低的状态仍没有改变,对法律法规的了解极其有限。尤其是受重实体、轻程序的观念的影响,对法律程序一无所知的现象极其普遍。应扎根于农民生活,采用以案说法、现场旁听、法制文艺节目表演等具体生动的形式,着重对步骤、环节、成本、风险进行清晰、详细的描述,做到一看就懂、一学就会,让村民在遇到环境纠纷时心中有数,勇敢地举起法律武器对抗胡作非为的污染企业、维护自身环境权益。

  最后,司法机关应坚持“以事实为依据、以法律为准绳”,抵制其它力量的不当干涉,赢得农民的信任。乡镇企业在当地经济的发展中发挥着举足轻重的作用,与政府之间通常保持着密切的联系。所以,重发展轻环保的错位思维引致行政权力介入环境诉讼的情形屡见不鲜,严重损害司法公正的实现。保持相对独立性是建构现代司法体制的基础,司法权与立法权、行政权之间是相互分工、互相制约的关系。在根深蒂固的情理关系维系下的农村社会,司法公信力的建设更需要花大力气。司法机关应严厉打击藐视法律、枉法渎职的行为;有针对性地解决立案难、执行难等诉讼中的突出问题,确保环境诉讼的合法进行;正确处理司法机关与地方政府之间的关系,冲破司法地方保护主义的束缚;尊重但不盲目屈服于民意,建立司法机关与公众定期沟通、平等对话的平台,做到司法的公开、透明。

  五、加强农村环境监管,提高农村环境执法成效

  执法不力、监管不严是农民权益保护效果不佳的另一重要缘由。权利根植于社会之中。农民环境权应放在城镇化进程的不断推进、中国农村传统社会结构纽带的弱化、乡土社会生活秩序的转变、农民文化意识水平的提高等基本背景下来进行思考和解读。我国已经初步形成由环保部门统一监督管理、相关部门分工配合的农村环境管理体制,但由于人员配备不足、责任意识淡薄、部门权限划分不清等原因导致有时出现事倍功半的现象,农村环境恶化的趋势并未得以延缓或改变。农村的环境有着不同于城市的自身特殊性,农村环境污染主要分为农村生活污染、农村生产污染、农村工业生产污染和城市转移污染,大体呈现污染源小而杂、污染源分布散乱等特征。因此,我们应该因地制宜,不断调整和完善环境执法的模式,严格农村环境执法。

  (一)推行区域化的执法模式

  区域化的管理是环境保护的基本诉求。每一地区都有其独特的自然资源、地理环境、人文风俗等特征,这些特殊性将一定的主体联系在一起,形成紧密合作的特有社会管理模式。这种“地方主义以生态学为媒介、生态学以地方主义为载体”⑨的生态地区主义也是西方环境运动的基本主张之一。中国地大物博,城乡环境差异较大,乡村之间也存在着生产、生活上的不同。因此,农村环保执法工作应该根据当地特点勇于探索和尝试各种方式方法,尽可能降低日常监管成本,以有效地实现对环境的监护。如湖南省宁乡县金洲镇南洲村配备片区保洁员、由保洁员统一分拣和处理垃圾的有益尝试,既理顺了农村垃圾分类处理的流程,达到了“垃圾不入池、垃圾不出村”的效果,培养了群众自觉维护环境卫生的意识,又解决了环保执法队伍人员不足、日常监管不便的难题。⑩

  (二)理顺权责关系,完善农村环境综合执法

  部门之间的联动是环境整治工作的重要基础,这种联动既有纵向的,也有横向的。首先,环境保护机构自上而下的职权划分应该清晰,上级环保机构切实加强对下级环保机构工作的监督,避免“态度执法”,做到执法公正、严厉。近年来我国在农村环保督查的力度不断加强,推行了“以奖促治”、“以考促治”、“以创促治”、“以减促治”等政策,在各省(区、市)、计划单列市全面试行农村环境综合整治目标责任制、签署农村环境综合整治目标责任书,督促各级地方机构落实和强化对农村环境保护工作的监督考核。其次,“生产只顾生产、污染后找环保”的错误观点导致环境保护工作一直面临被动的“单打独干”的尴尬境遇。而事实上,污染的预防必须依赖多方力量的自觉配合,污染现象的发生总是由多种原因造成,污染的治理也需要多个主体共同努力。这说明,农村环境保护是一项复杂庞大的工程,仅仅依靠环境保护机构是无法独自完成的,需要农业、林业、水利、国土、能源、财政等多个相关部门的统筹协作。2015年12月中共中央、国务院发布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》要求将市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等纳入城市综合执法管理的范畴,以解决执法频率高、多头执法扰民等突出问题。这一综合执法的工作方式也可以延伸至乡镇村。《环境保护法》第33条规定,县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平,推动农村环境综合整治。乡镇村的行政执法队伍人力配备上较为薄弱,整合有限资源集中力量统一执法能够减少成本、提高质量,发挥行政资源的最佳效能。

  (三)重视乡镇环保机构的作用,实现执法重心下移

  乡镇环保机构是环境管理系统在基层的延伸,是国家生态“最后一公里”的保护者。农村环境相对封闭,科技利用水平较低,加之农民环保意识的淡薄,以县环保局为主体的环境治理常常力不从心、效果并不理想。乡镇环保机构相对距离污染源较近,能够第一时间赶到现场并持续掌握污染现象的动态变化,工作人员的亲民性也使其便于与环境污染当事人沟通,及时化解纠纷,避免群体性事件的爆发。除此之外,乡镇环保机构与村民联系较多,在工作中便宜于对村民传播环境保护的基本知识,帮助村民纠正不良习惯,从根本上减少环境污染。然而,在乡镇一级的环保前线却出现了政府不在场的现象,只有部分乡镇设有环保办公室。为了纠正政府缺位的错误,应根据各地环保需求设置乡镇环境保护机构,其人员编制、机构安排、工作经费等由各地自行决定并予以切实落实。

  (四)鼓励和引导农民参与环境保护,推动农村环境整治的长效运作

  环境保护绝非朝夕之功,农民是环境权益保护的直接受益者,有着寻求美丽生态的自觉性,是推动环境保护的重要力量。而有关单位和部门忽视农民在其中的积极作用,将其排除在环境保护工作之外,反而降低了环境保护工作的成绩。面对长期处于“空转”的镇、村环保执法机构,许多被关停的小造纸、小制革、小染料、土炼焦等十五类重污染小企业被治理后又悄悄地在村落里余烬复起。这些事实清楚地证明农村环境的持续发展只依赖政府的物资与人力投入是难以支撑的。生产污染与生活污染的双重夹击使得农村环境具有较强的脆弱性和反复性,只有在政府的主导下积极发动广大农民参与环境保护工作,从小事做起、从身边做起,培育农民的环保责任感,才能使环境治理和监管活动变得行之有效,才能实现对农民环境权益的切实保护。

  农村环境治理是一项千秋万代的社会工程,不可能一蹴而就。农民环境权是农民所享有的基本权利之一,具有人权属性,关乎到广大农民的生存与发展。我们应该科学地界定农村环境权的涵义,改善农民环境权益的司法救济途径,完善农村环境监管,不断健全农民环境权益保障制度。

  (黄娟,中南林业科技大学讲师,法学博士。本文系湖南省教育厅科学研究项目“功能主义范式下的湖南乡村纠纷解决路径研究”(项目编号:11C1297)以及湖南省哲学社会科学成果评审委员会研究项目“法社会学视野下的湖南农村多元纠纷解决机制”(项目号:1011331B)的阶段性成果。)

  注释:

  ①[美]霍贝尔:《原始人的法》,严存生等译,贵州人民出版社1992年版,第17页。

  ②蔡守秋:《环境政策法律问题研究》,武汉大学出版社1999年版,第82页。

  ③吕忠梅:《环境法新视野》,中国政法大学出版社2000年版,第133页。

  ④参见陈泉生:《环境法原理》,法律出版社1997年版,第112-117页。

  ⑤[法]孟德拉斯:《农民的终结》,李培林译,社会科学文献出版社2005年版,第37-43页。

  ⑥[美]埃费里特•M•罗吉斯、[美]拉伯尔•T•伯德格:《乡村的社会变迁》,王晓毅译,浙江人民出版社1988年版,第321页。

  ⑦参见恩格斯:《马克思恩格斯全集》,人民出版社1971年版,第519页。

  ⑧[美]丹尼尔•A•科尔曼:《生态政治:建设一个绿色社会》,世纪出版集团2006年版,第108页。

  ⑨[美]詹姆斯•奥康纳:《自然的理由:生态学马克思主义研究》,唐正东、臧佩洪译,南京大学出版社2003年版,第427页。

  ⑩参见罗岳平:《环境保护沉思录》,中国环境出版社2017年版,第291页。

  Abstract:Environmental rights is one of the fundamental rights that farmers are entitled to.It is in the nature of human rights and relates to the existence and development of the broad masses of farmers as one of the vulnerable groups of the society.The construction of the protective mechanism of the environmental rights and interests of farmers not only reflects the demand for improving the system of the fundamental rights of farmers and the inherent requirement of environmental justice,but also embodies the appeal to accomplish the prospect of ecological civilization of“Beautiful China”.The core of the environmental legal system in rural areas is the establishment of environmental rights of farmers.Taking into account the characteristics of belated start,poor basis and weak support of the environmental protection work in the rural areas in China,we should scientifically define the meaning of environmental rights of farmers,improve the method of judicial relief for the environmental rights and interests of farmers,ameliorate the supervision and regulation of rural environment,and continuously improve the protective mechanism of the environmental rights and interests of farmers.

  (责任编辑朱力宇)

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