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《关于难民地位的公约》及其议定书:难民权利保障的法律框架

2017-11-30 10:42:42   来源:《人权》2017年第4期   作者:王陈平
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  内容提要:1951年《关于难民地位的公约》及1967年《关于难民地位的议定书》是国际难民法的基础性文件。从其制定的背景来看,这两个文件是多方妥协的产物,带有冷战时期的一些痕迹。公约中规定的难民定义、难民享有的经济、文化权利,以及难民在边境不被推回的权利等内容保障了难民基本的人权与基本自由,构成了国际难民制度的基石。联合国难民署履行为难民提供国际保护并监督公约执行的职能。中国作为缔约国始终积极参与难民救助、履行国际人道主义责任。难民危机的解决不仅需要加强国际合作,更要各国秉持和平、发展与人权的理念,从根源上避免难民的产生。

  关键词:《关于难民地位的公约》 联合国难民署 《难民和移民问题的纽约宣言》 中国

  2015年以来,欧洲难民危机不仅困扰着中东等战乱冲突国家和地区,也给全球带来了一系列政治、安全及社会问题。据联合国难民署统计,世界上约653万人被迫离开家园,居无定所,其中213万为难民,在这些难民中超过一半以上是未成年难民。由于冲突和迫害,世界上每天被迫流离失所的人数接近34,000人。①面对大规模难民涌入,有关国家纷纷收紧边境管理措施,限制寻求庇护的难民入境。有关难民的国际治理机制早已受到各国的关注。目前,国际难民机制的一般性、根本性文件是联合国大会1951年于日内瓦通过的《关于

  难民地位的公约》(1954年4月22日生效,以下简称《难民公约》)与1967年《关于难民地位的议定书》(1967年10月4日生效,以下简称《议定书》),这两份国际文件构成了国际难民保护的法律框架,是国际难民制度的基石,为确定难民地位、保障难民基本权利与自由提供了法律依据。截至2016年,共有148个国家签署了《难民公约》及(或)《议定书》。

  一、《难民公约》及其《议定书》的制定背景及起草过程

  在20世纪早期,第一次世界大战前后爆发的区域战争冲突造成了大规模难民逃亡,②主要由志愿性组织及个人力量为难民提供帮助。在国际红十字会为首的人道主义组织的呼吁下,国际联盟(以下简称国联)于1921年创立了一个专门处理难民问题的机构——国联处理欧洲俄国难民问题高级专员。③随后任命挪威外交官南森担任高级专员,主要处理俄国难民问题,帮助其在俄国之外实现就业或遣返。这是国际社会致力于处理难民问题的第一次尝试。南森任职期间,主导促成了1922年《关于俄国难民身份证件问题的协议》等一系列协议。④这些协议创立了通常所称的“南森护照”体系,这些文件是难民国际旅行身份证明,也是难民在避难国获得基本难民待遇所必需的文件。值得注意的是,由于当时难民来源国有限,对难民只以国籍进行简单区分,如俄国难民及亚美尼亚难民。当时判断是否属于难民只需满足两个条件,一是在原籍国之外,二是得不到原籍国政府的保护。⑤

  1930年南森逝世后,国联成立了南森国际难民办公室。1933年10月26日至28日,关于难民问题的政府间会议在日内瓦通过了《关于难民国际地位的公约》。⑥该公约作为第一份为难民提供法律保护的综合性多边法律文书,具有重要的开创性意义,为制定1951年《难民公约》奠定了一些基础。

  1945年联合国成立。联合国迫切需要解决的问题之一就是如何妥善安置战后欧洲难民。这也加快了在联合国框架内处理难民问题的制度化进程。1946年2月12日,联大第一届会议第十三次全会通过关于难民问题的决议。《难民公约》的起草从1948年2月2日联合国大会决议8(1)开始,至1951年7月28日通过,起草的时间集中在1950年与1951年。起草的机构包括大会秘书处、特设委员会,经济及社会理事会、联合国大会第三委员会。起草过程中涉及到大量的问题,其中关于难民的定义讨论最为深入。

  1948年联合国大会通过《世界人权宣言》第14条第1款规定:“人人有权在其他国家寻求和享受庇护以避免迫害。”该款成为制定《难民公约》的重要依据。1949年8月8日,经济及社会理事会通过第248B(IX)号决议,设立“无国籍人及有关问题特设委员会”(以下简称特设委员会),该委员会任命13国政府代表⑦,“考虑起草关于难民及无国籍人国际地位的公约的愿望,如果可能,并起草公约文本”。1949年12月3日,联大依据《联合国宪章》第22条关于“大会得设立其认为于执行职务所必需之辅助机关。”联合国大会以36票赞成、5票反对、11票弃权的表决通过了第319A(IV)号决议,建立联合国难民事务高级专员办事处(以下简称难民署),接替国际难民组织,处理难民事务。并在该决议附件中规定了难民署采用的难民定义。12月4日,联合国大会通过第428(V)号决议,通过决议附件《联合国难民事宜高级专员办事处章程》(以下简称难民署章程),该章程规定:“高级专员之工作纯属非政治性质,以有关人道及社会为范围,其对象通常为各类难民”。决议429(V)决定在日内瓦召集会议起草关于难民及无国籍人地位的公约。

  从1950年1月16日至2月16日,特设委员会在纽约召开了32次会议讨论相关问题,并通过了一份报告,该报告附有大会秘书处提交的《关于难民地位公约》草案案文(E/1618)⑧。考虑到难民问题的迫切性以及联合国保护难民的责任,特设委员会决定首先解决难民问题。特设委员会采用大会秘书处提交的公约草案,分为两个工作组,一个工作组负责起草公约有关难民定义的条款,另一工作组负责起草公约序言等工作。关于难民定义,英国政府代表提出了基于“不受保护的人”的广义概念,包括难民与非难民的无国籍人。委员会主张分别处理这两类群体,采用法国提出的普遍性的难民定义。对于是否采用一个不论国籍与迫害的原因都受公约保护的广义的难民定义,委员会认为有关国家政府很难签一个空白支票来承担未来来源及规模不确定的难民责任。⑨

  1950年7月至8月期间,经济及社会理事会社会问题委员会审议了特设委员会的报告(E/SR.399),并收到一些国家政府关于该报告的评议,经济及社会理事会于8月11日通过了难民定义和经过修订的序言草案。8月14日至25日,特设委员会重新开会,改名为“难民及无国籍人问题特设委员会”,修改了草案第1条之外的条款。根据第319B(XI)号决议,特设委员会向大会提交了报告,由大会第三委员会负责审议。12月14日,大会在审议第三委员会报告时通过了第429(V)号决议,对难民定义进行了修改,并决定在日内瓦召开一次全权代表会议,以完成《关于难民地位的公约》和《无国籍人地位议定书》的起草工作。⑩

  1951年7月2日至25日,联合国难民和无国籍人地位全权代表会议在日内瓦召开,26个国家的代表参加,7月25日联合国大会通过《关于难民地位的公约》,7月28日签署Final Act。Final Act 的Recommendation E 部分,指出公约在范围上也有扩展性,所有国家可以保护其领土范围内的难民以及那些不符合难民公约中难民定义的人。⑪会议最后作出补救性建议:“会议希望《关于难民地位的公约》作为榜样具有超出协议本身范围的价值,希望各国在本公约指导下,尽可能地向其领土内的难民和未被公约条款包括的人给予公约规定的待遇。” ⑫该公约于1954年4月22日生效。

  《难民公约》生效后,世界其他地区也开始涌现大量难民,但并不属于公约界定的难民的范畴。1965年,难民事务高级专员在给联合国大会第二十届会议的年度报告中提到了难民公约适用人群范围的局限,随后并起草《关于难民地位的议定书》草案。1966年由第三委员会审议通过。同年12月16日联合国大会审议了第三委员会关于议定书的报告,并在当天的第A/RES/21/2198(XXI)号决议中表示注意到该议定书,并请秘书长将议定书送交议定书第5条所述各国,以便他们加入议定书。1967年1月31日,大会主席和秘书长于纽约在议定书作准文本上签名并将其转交各国政府。议定书于1967年10月4日生效。《议定书》是一个独立的法律文件,并不属于对公约的修改。所以,各国可以同时加入公约和议定书,也可择一。

  二、《难民公约》及其《议定书》的框架及主要内容

  《难民公约》包括序言、正文46条。《难民公约》正文主要包括以下几类条款:(1)界定难民基本定义的条款(第1条),规定了构成难民地位的要素以及排除和终止难民地位的情形。(2)处理难民问题基本原则的条款(第3条、第33条),规定了不歧视原则及不推回原则。(3)界定难民法律地位及难民所享有的一般待遇标准的条款(第2条、第12条-34条),规定了难民法律上的身份、财产权、出席法院的权利以及从事职业活动的待遇以及难民享有的社会福利、劳动保护等权利与自由。(4)关于公约的执行条款(第35-37条),规定了联合国难民署监督公约实施及缔约国与之合作的义务。(5)最后条款(第38-46条),规定了争端的解决提交国际法院,以及《难民公约》的签字、批准、保留、生效、修改。

  (一)关于“难民”的界定

  《难民公约》第1条以例举方式规定了两类难民,以及排除和终止难民地位的情形,结合1967年《议定书》第1条的规定,就构成了国际公约确定难民地位的判断标准。

  1.难民的定义

  第一类难民是:“根据1926年5月12日和1928年6月30日的协议、或根据1933年10月28日和1938年2月10日的公约、以及1939年9月14日的议定书,或者国际难民组织章程被认为难民的人。”该类难民基本上是《难民公约》制定之前,国际难民公约、协议及难民组织所赋予的难民身份。《难民公约》在第1条第1款直接确认这些历史文件所认定的难民身份,体现了国际难民保护发展的连续性。

  第二类难民是:“由于1951年1月1日以前发生的事件并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外,并由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人;或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或由于上述畏惧不愿返回该国的人。”

  根据上述定义,构成难民的要素包括:(1)在其本国之外;(2)不能或不愿受该国保护;(3)基于正当理由畏惧迫害;(4)所畏惧的迫害是基于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解;(5)由于1951年1月1日以前发生的事件。这些定义的要素意味着:

  第一,判断寻求庇护者是否为难民的首要客观要素是寻求庇护是否在其本国领土之外。对于无国籍人来说,则是留在他经常居住国家以外。《难民公约》的意图不在于保护所有的非自愿移民,而是仅仅处理涉及难民的法律地位及保护问题,目标是保护那些不在其本国之内,且无法得到任何政府保护的人。一国境内的流离失所者(internal displaced persons)的保护虽然也是人道主义范畴的问题,但与难民问题性质完全不同,两者区别在于是否穿越国边境。⑬如果《难民公约》将境内难民纳入国际保护范畴,将损害国家的主权。我们无法想象难民法要去干涉某一国境内的公民权利保护问题。⑭但这种严格的“领土”标准也引发了学者的担忧。⑮

  第二,有正当理由畏惧迫害而不能或不愿意受该国保护。不能或不愿受该国保护是基于正当理由畏惧迫害,这是难民定义的核心要素。“畏惧”是一种主观的精神状态,这种主观状态由“确有正当理由”的客观事实进行支持或证明。⑯对于是否确有“正当理由”这一客观因素需要结合寻求庇护者的个人陈述及其来源国广为人知的情势等进行判定。寻求庇护者既可以是迫害的实际受害者,也可以是有正当理由而畏惧迫害的人。⑰但是《难民公约》、《议定书》及难民署并未正式解释何为“迫害”(procecution)。根据《难民公约》第33条,迫害可以指生命或自由因种族、宗教、国籍、政治见解等受到威胁。其他严重侵犯人权的情形也可能构成迫害。需要注意的是,歧视与刑事处罚并不等于迫害。迫害的主体往往是国家或者代表国家行为的机关。

  第三,所畏惧的迫害是基于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或政治见解。申请人必须表明其所畏惧的迫害是基于上述任一原因方可被认定为难民,无论是基于上述单一的原因还是几个原因的结合而构成的迫害。种族,应从最广义上来理解,种族歧视与迫害是严重违反人类尊严的行为。宗教信仰遭受迫害也是历史上常见的形式。不过,仅仅是某一宗教的成员本身并不能被赋予难民地位,而是因为这种宗教信仰遭受到实际或潜在的迫害。因国籍而遭受迫害,不仅指传统意义的国籍,往往也扩大解释为因属于某一少数民族、文化或语言而受到主流民族的迫害。《难民公约》并没有明确界定何为社会团体,根据难民署发布的《国际保护指南:1951年难民公约第1款中“属于某一社会团体”》,对此概念应以发展的眼光进行解读:某一社会团体是具有共同特点,或被社会认知为一个群体,这种共同特点往往是固有的、不能改变的。⑱如女性身份、性取向等。因“政治见解”遭受迫害,是指申请人所持政治见解已经公开表达或受到政府当局的关注,且申请人因此而畏惧迫害。

  第四,不能或基于上述迫害不愿受到该国保护。不能受到该国保护,并不是基于寻求庇护者的主观意愿,如因该国内战或政变等原因政府无法提供保护,或拒绝提供保护。基于上述迫害不愿受到该国保护,是寻求庇护者确有正当理由畏惧迫害而拒绝接受该国的保护。⑲

  第五,由于1951年1月1日以前发生的事件。其中1951年1月1日应该理解为“1951年1月1日以前在欧洲发生的事情”或“1951年1月1日以前在欧洲或其他地方发生的事情”。缔约国在签署时应声明作何种解释,是一个选择性地域限制。之所以选择1951年这个时间节点,是因为该日期为难民署任职的时间。这个确定的时间固定了《难民公约》保护难民的范围,正如前述,因为有关国家政府很难为未来来源及数量不确定的难民签一个空头支票。⑳

  上述定义是《难民公约》起草过程中讨论最多,也是其通过之后饱受批评之处。第一,在公约起草中,针对难民定义中在地域及概念上的争议,英国主张“保护所有未被保护的人”;法国主张“基于庇护权的难民定义”;美国则支持“历史性例举不同的难民类型”。前两者被称为“普遍主义”的难民定义,后者被称为限制性欧洲主义难民定义。【21】最后,冗长的难民定义是各方妥协的结果。第二,难民以“迫害”为核心要素,在国际保护层面及国内庇护程序上都造成了限制及困扰。

  2.终止和排除难民地位的条款

  公约第1条第3款考虑到那些不必或不应得到国际保护的情形:一旦确认一个人的难民地位,如果出现该条确认的六种情形,则不再是难民。其中,前四项是基于难民自身的选择而使难民地位消失,如难民自愿接收其本国的保护、难民重新获得国籍等;后两项是难民本国条件发生变化,这种畏惧迫害的情形便不复存在了。

  公约第1条第3款至第6款规定了排除难民地位的情形,即难民具有以下情形之一的,即已经受到其他机构的保护、或在接受国“具有附着于该国国籍的权利和义务”、或犯有违反联合国宗旨的罪行等情形,即使符合公约所定义的难民认定条件,也不能被认定为难民。这些终止和排除难民地位的情形属于穷尽式的例举,各国应当进行限制解释。

  (二)处理难民问题的基本原则

  1.不歧视原则

  公约第3条规定:“缔约各国应对难民不分种族、宗教、或国籍,适用本公约的规定。”该条确认了缔约国处理难民问题的不歧视原则。该条重申了《世界人权宣言》第2条规定的不歧视原则。从整体上在难民待遇方面,除非公约规定更有利的规定外,难民应享有一般外国人所获得的待遇。另外,该条的内涵也说明在满足公约难民定义的情况下,难民应该被视为一个类别,即所有的难民都应得到平等的保护。但事实上,难民会因其国籍、性别等因素而受到区别对待。

  2.不推回原则及其例外

  公约第33条第1款规定:“任何缔约国不得以任何方式将难民驱逐或送回(“推回”)至其生命或自由因为他的种族、宗教、国籍、参加某一社会团体或具有某种政治见解而受威胁的领土边界。”缔约国不得针对该条提出保留。该原则也出现在《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》等国际文书中。该原则是否已经成为国际习惯法而对所有国家都有约束力,尚存在争议,但该原则保障了缔约国承诺保护那些已经在该缔约国领土之上的难民,不论其是否非法入境,是否已经正式被赋予难民地位。该原则禁止缔约国以任何方式推回,包括禁止引渡与边境拒绝,不得将难民推回至其来源国及其他任何可能受到威胁的领土边界,此处为“领土(territories)”而不是“国家(state)”。同时,该原则也适用于大规模难民涌入的情形。

  当然,该原则的适用并非是绝对的,也有例外,即“如有正当理由认为难民足以危害所在国的安全,或者难民已被确定的判决认为犯过特别严重罪行从而构成对该国社会的危险,则该难民不得要求本条规定的利益。”该例外涉及到如何在国家主权安全与难民基本人权之间进行权衡的问题。

  (三)难民享有的权利及其限制

  总体上,随着难民与接收国关联程度加深,其享有的权利或一般待遇也随之递增。【22】具体而言,难民在非法或合法入境之初,享有的权利更多是最基本的安全和自由的权利。如对于非法入境或实际逗留的难民,缔约国不得因该难民的非法入境或逗留而加以刑罚。因为由于难民是为了躲避迫害而被迫到其他国家寻求庇护,尤其是在难民潮的情况下,按照正常入境手续申请入境是不现实的,虽然其明显违反了该国的出入境管理规定,但难民没有旅行证件或者未遵循入境手续与其可能遭受的危险与迫害相比是次要的,缔约国应该给他们一定的宽容与便利。【23】但此类难民非法入境之前应该是直接来源于生命和自由遭受迫害的原国家,没有在第三国短暂逗留或得到庇护,并且应当“毫不迟延”地向当局说明其非法入境的原因。另一方面,虽然缔约国对于非法入境的难民不得推回、不得施加刑罚,但是缔约国有权在“战时或其他严重或特殊情况下对个别的人在该缔约国判定该人为难民以前,并且认为有必要为了国家的利益应对该人继续采取措施时,对他临时采取该国认为对其国家安全是迫切需要的措施。”(公约第9条)。

  在获得难民地位而合法居留期间,难民则享有更多经济、文化等生存、发展权利。难民在合法居留期间,个人身份受其所在国法律的支配。但在入境之前由于个人身份而取得的权利,则受到缔约国的尊重,特别是婚姻权利。在取得动产和不动产方面,难民则至少享有一般外国人的待遇。在艺术权利、专利等工业财产方面,难民享有国民待遇(公约第14条)。在结社权方面,难民有权在“非政治性和非营利性的社团及同业工会组织”结社,享有外国人在同等情况下的最惠国待遇(公约第15条),但社团的性质必须是非政治性、非营利性的。《世界人权宣言》赋予“人人都有思想、良知和宗教自由的权利”,难民同样享有一定的宗教自由,他们在举行宗教仪式和对子女的宗教教育方面享有国民待遇(公约第4条)。在出席法院的权利上,难民享有缔约国国民待遇,可以提起申诉(公约第16条),这对难民就其被驳回的难民地位申请请求司法救济意义重大。工作权是难民在入境之后能够安身立命的重要保障,一方面能够使难民通过劳动获得基本生活资料,改善自身境况,另一方面,难民也能够通过工作加快融入当地社会,而不至于无所事事成为社会的不安定因素。难民在受雇时享有外国国民所享有的最惠国待遇,缔约国对外国人施加的限制不适用于在该国居住满三年的难民。自营职业的难民则享有一般外国人的待遇(公约第17-19条)。在获得报酬、最低雇佣年龄、职业病、失业等劳动立法和社会安全方面享有国民待遇。在福利权方面,如果该缔约国存在定额供应制度,难民则享有国民待遇(公约第20条)。在受教育权方面,难民在初等教育上享有国民待遇,在初等教育以外则享有一般外国人的待遇(公约第22条)。

  在行政措施方面,缔约国应向合法居留的难民颁发身份证件、旅行证件。难民在合法居留期间享有行动自由,但受到一般外国人同样情况下的限制(公约第26-28条)。在财产征收方面,缔约国不得对难民征收其向本国国民在类似情况下征收以外的,或较高于向其本国国民在类似情况下征收的任何种类捐税或费用。难民可以依法为重新定居目的向准许入境的另一国家转移财产(公约第30条)。此外,缔约国除因国家安全或公共秩序理由外,不得将合法居留的难民驱逐出境。缔约国必须以按照合法程序作出的判决为依据方能将难民驱逐出境(公约第32条)。最后,难民也有入籍的权利。缔约国也应当尽可能便利难民的入籍与同化(公约第34条)。

  (四)《难民公约》及其《议定书》的执行监督

  《公约》规定,缔约国关于适用公约的国内法律法规应提交联合国秘书长。缔约国之间关于公约的解释或执行的争端,如不能以其他方法解决,争端任何一方当事国可提交国际法院。任何国家在签署时,不得对公约第1条、第3条、第4条、第16条第一款、第33条以及第36-46条提出保留。任何缔约国可以随时通知联合国秘书长请求修改公约。

  在公约制定之前的1950年12月14日,联合国大会通过了《难民署章程》附件第428(V)号决议,规定难民署主要职责是为难民提供国际性保护并寻求难民问题的永久性解决方案,并“促成国际保护难民公约之缔结与批准,监督各公约之实施,并对各公约提出修正案。”并且规定难民署的工作是“人道主义的、社会性的,完全非政治性的”。起初是预计难民署在三年任期内完成所有工作,然后解散;所以难民署最初是一个临时性的、联合国大会的附属机构。但是,后因全球难民问题一直持续,直到2003年12月联合国大会决定“办事处应续设下去,直至难民问题得到解决”。【24】难民署高级专员由联合国大会任命,每年向联合国大会及经济和社会理事会报告工作。难民署的执行方案委员会批准难民署的项目及预算,难民署的资金来源于自愿捐款,87%来源于政府及欧盟。难民署有约10,966名雇员在全世界130多个国家和地区为难民、无国籍人、境内流离失所者及其他关注的人提供国际援助与基本人权保护,包括紧急救援、临时安置等短期援救方案以及自愿遣返、就地安置以及第三国安置等长久解决方案。联合国难民署分别于1954年与1981年两次获得诺贝尔和平奖——其在面对各种政治障碍的情况下,成为难民的全球支援。

  难民署的另一主要职责是监督《难民公约》及其《议定书》的实施。《难民公约》通过之后,并未设立类似于其他人权条约的专门机构对公约的实施进行监督,而是在《难民公约》序言、第35条、第36条、《议定书》第2条规定由难民署承担监督公约执行的职能,缔约国有“特别使其在监督适用本公约规定而行使职务时获得便利”的合作义务,这是难民署监督职能的文本依据。难民署监督公约执行的职能是为了督促缔约国履行条约义务,但是并无类似于其他人权条约机构的国别报告、个人申诉等机制。

  四、《难民公约》及其《议定书》面临的挑战及其发展

  《难民公约》及其《议定书》作为基本的难民保护文书,为联合国难民署救援难民提供了法律依据,是缔约国国内难民问题立法、行政、司法的国际法依据,也是失去主权国家庇护、流离失所的个体寻求国际保护的人权保障书。

  由于公约起草的特殊历史背景,有学者将公约看作是冷战的产物;也有学者论称《难民公约》实质上是欧洲中心主义的,尤其是公约第234条,集中于社会性权利。这是因为,1951年的26个公约起草参会国,有17个国家来自欧洲,4个来自西欧或北美;也有学者认为《难民公约》不够灵活,无法适应新的情势,如环境难民、基于性取向遭受迫害者等。他们批评公约的目的是为了说明公约过时了,呼吁修改甚至废止公约。这些批评所指向的问题是公约文本本身客观存在的,因为制定时并无法预测当下如此复杂多元的难民情势,如上述提及的因全球变暖海平面上升、沙漠化等生态环境恶化而产生的大量被迫永久移民等。这也是公约面临的静态文本如何适应不断变化的难民情势的挑战。另一个挑战是公约实施问题,即个别缔约国为了本国利益忽视甚至违反公约的国际义务。近年来个别缔约国通过国内立法加紧边防控制,将难民拒之境外,明显违反不推回原则。

  这些挑战也正是促进《难民公约》不断发展改进的动力。在实践中难民署、区域性的难民公约或难民政策也逐渐突破或扩展了《难民公约》及其《议定书》认定的难民类型。例如,考虑到《难民公约》中难民定义的局限性以及区域难民问题的特殊性,1969年的《非洲统一组织关于非洲难民问题的公约》和1984年《卡塔赫纳宣言》,在公约的基础上对难民定义做了更为宽泛的规定。《非洲统一组织关于非洲难民问题的公约》第1条第2款规定:“难民一词也适用于由于外来侵略、占领、外国统治或严重危害其原住国或国籍国的一部分或全部领土上的公共秩序的事件而被迫离开其原住国家或其国籍国之外的另一地去避难的人。”从而将认定难民身份的原因扩大至寻求庇护者的国内客观情势。再如,虽说学界还没有关于“环境难民”确切的定义,但是他们已被联合国授权难民署将其列为“被关注的人”予以援助。难民署发布的各类指导性文件或指南,都构成了对国际难民公约机制的有机补充。

  在2001年庆祝《难民公约》50周年之际,12月1213日在日内瓦举行的第一次缔约国会议通过了一项宣言,称“承认公约及议定书以及其他相关难民文书的持续适应性……,重申了1967年议定书修正后的1951年公约在国际难民保护制度中占有一个中心位置并相信应根据情况进一步发展该制度以补充和加强1951年公约及其议定书。”【25】也就是说,宣言再次重申了《难民公约》及其《议定书》的核心地位,《难民公约》并不过时。

  关于公约的实施问题,难民署需要加强其监督职能,加强国际合作。大规模难民的被迫流动,带来的是全球范围内政治、经济、社会、发展、人道主义和人权多方面的跨界影响,是全球需要共同面对的问题,没有一个国家能够置身事外,也没有一个国家能够独自管控这种流动,尤其是难民输出国及其邻国。据难民署的统计,80%的难民由发展中国家接收,这些国家多已不堪重负。所以,全球各国共担责任,加强国际合作刻不容缓。2016年9月19日,联合国难民和移民问题峰会在纽约联合国总部开幕,这是联合国历史上首次召开国家元首和政府首脑级别的高端峰会以应对难民和移民问题。联合国193个会员国正式通过了本次峰会的成果文件《难民和移民问题的纽约宣言》。该宣言强调将确保本着以人为中心、敏锐、人道、有尊严、促进性别平等的宗旨迅速接收所有抵达本国的人员,特别是大规模流动的人员,无论难民还是移民,将确保充分尊重和保护他们的人权和基本自由。该宣言是国际难民保护制度的重大发展,也标志着国际难民保护从对大规模难民迁徙的人道主义回应转向一个更广泛更系统也更可持续性发展的回应。

  需要强调的是,《难民公约》及其《议定书》本身只是规定各缔约国保障难民安全和基本尊严的底线人权,无法解决难民产生的根源。虽然人道主义救助和发展援助不可缺少,但不能取代政治解决方案。过去几年被迫流离失所人数急剧增加,是未能集体努力解决和防止冲突的结果。战乱冲突、贫穷落后是难民背井离乡的罪魁祸首,国际社会必须克服分歧,尊重和保障人权,实现和平与发展,共同构建人类命运共同体才是解决难民问题的根本出路。

  五、中国履行《难民公约》及其《议定书》的实践

  中国于1982年9月24日批准加入《难民公约》(1982年12月23日生效)和1967年《议定书》,并对公约提出三点保留:其一,对《公约》第14条后半部分(即在艺术权利和工业财产方面“给难民以他经常居住国家的国民所享有的同样的保护。”);其二,《公约》第16条第3款(即在出席法院权利方面“他在任何其他缔约国领土内,应给以他经常居住国家的国民所享有的同样保护。”);其三,《议定书》第4条(即争端如未能以其他方法解决,应依争端任何一方当事国的请求,提交国际法院)。

  中国作为缔约国,为保障难民公约的实施,国内宪法和法律也确立了相应的法律依据。我国《宪法》第32条第2款规定:“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人可以给予受庇护的权利。”2012年《出境入境管理法》第46条规定:“申请难民地位的外国人,在难民地位甄别期间,可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留;被认定为难民的外国人,可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。”该法第一次明确包含了关于难民和寻求庇护者的具体条款,“完善了难民和申请难民地位的外国人在中国境内停留居留的规定。”【26】2015年《反恐怖主义法》第2条规定:“国家不向任何恐怖活动组织和人员作出妥协,不向任何恐怖活动人员提供庇护或者给予难民地位。”此外,有关部门也在不断探索规划难民事务管理立法,提高在华难民待遇。【27】

  中国历来高度重视难民保护问题,一直积极参加难民领域的国际合作,对难民进行人道主义救援。20世纪70年代末,尽管还未批准加入《难民公约》,中国政府就与联合国难民署开展合作,接收并将数十万印支难民安置在南方的6个省市——广西、广东、云南、海南、福建和江西,帮助他们融入当地社会,避免了大规模人道灾难,这被联合国誉为难民治理的人道主义典范。【28】难民署于1980年2月在北京设立了联合国难民事务高级专员署驻华代表处,1997年,该代表处升为地区代表处,负责中国大陆和香港、澳门及蒙古国。加入《难民公约》及其《议定书》之后,中国政府更是始终秉持既不干涉他国内政、又恰当履行国际义务的原则,为他国提供资金和人道主义援助。例如,中国曾帮助中转印度锡克族、斯里兰卡泰米尔族难民,亦曾为涌入中国口岸的缅甸难民提供基本生活保障,并在确保安全后将其遣返回国。此外,中国政府自1990年就开始连续向难民署认捐。截至2016年2月,中国已为叙利亚和周边国家提供总计685亿人民币的人道主义援助。2017年1月习近平主席在联合国日内瓦总部发表演讲时宣布,中国将提供2亿人民币新的人道主义援助,用于帮助叙利亚难民和流离失所者。2017年5月,中国商务部与联合国难民署在“一带一路”国际合作高峰论坛上签署了《中华人民共和国和联合国难民署经济技术合作协定》,中国政府承诺为联合国难民署提供800万美元的南南合作援助基金拨款。除此之外,商务部还将另外拨付联合国难民署200万美元,用于支持联合国难民署的全球应急响应工作。【29】2016年10月5日,马朝旭大使在联合国难民执委会第67次会议一般性辩论的发言中再次明确了中国政府有关难民问题的立场:解决难民问题,离不开健全的全球治理框架;难民来源国、过境国、目的地国要根据自身能力,承担起各自责任;要消除对难民的歧视、排外现象,携手打击偷渡、人口贩运、恐怖主义等行为;中国将继续加强与难民署的合作,与各国一道推动国际难民保护工作,争取早日实现全球难民问题的全面持久解决。【30】

  在具体国内实践层面,我国目前并无专门的难民甄别机关和程序,外国寻求庇护者主要向难民署驻华代表处提出申请。难民署可以接触在北京的寻求庇护者和进行难民地位的甄别。根据难民署的章程被认确定为难民的人被准许暂时留在中国,并由难民署为他们寻求持久的解决办法——多数情况是重新安置到第三国。到2015年11月底,在中国已经有795位联合国难民署的“关注对象”,其中154位是难民(基本上都来自于索马里、叙利亚和阿富汗),还有641位寻求避难者(大部分来自尼日利亚、利比亚和乌干达)。【31】在我国的非印支难民一般都被视为外国人,没有工作权利,【32】因此他们的食宿完全由难民署帮助解决,他们的医疗保健费用也由难民署支付。

  从文本与实践来看,中国作为《难民公约》及其《议定书》的缔约国,积极履行国际人道主义救援的责任。虽然眼下我国并无难民大量涌入的现实困境,但愈加复杂多变的周边及国际局势,使未来中国也存在边境难民涌入的潜在可能性。由于国内关于难民定义、难民甄别程序、难民管理等专门性的规范与机制有待完善,所以在实践中处理难民问题上还是相对被动。因而,我国应进一步将难民问题纳入法治化、制度化的轨道,尽早出台相关的难民法,设立专业的难民甄别程序和管理机构,保障在华难民的合法权益。 

  (王陈平,中国人民大学法学院博士研究生。)

  注释:

  ①载联合国难民署网站,http://www.unhcr.org/figures-at-a-glance.html,2017年6月20日访问。

  ②1912-1913年的巴尔干战争,1914-1918年的第一次世界大战及1919-1922年的希土战争、1917年的俄国十月革命产生了大规模的亚美尼亚及俄国难民。

  ③Minutes of the 14th Session of the League Council, August-September 1921, annex 245,p.64.

  ④分别是1924年《关于向亚美尼亚难民颁发身份证明的计划》、1926年《关于向俄国和亚美尼亚难民颁发身份证件的协议》、1928年《关于将俄国和亚美尼亚难民所享有的特定便利措施扩展到其他种类难民的协议》、以及《关于国际联盟难民事务高级专员代表作用的协议》等。参见丁强:《国际联盟、南森与国际难民法的发展(1921-1930)》,载《苏州科技学院学报》2009年第3期。梁淑英:《国际难民法》,知识产权出版社2009年版。

  ⑤如上述提及的1926年5月12日签订的《关于向俄国和亚美尼亚难民颁发身份证件的协议》将俄国难民定义为:“任何来自俄国的不享有或不再享有苏维埃联盟政府保护并尚未取得新国籍的人”。

  ⑥参见丁强:《对1933年〈关于难民国际地位的公约〉的历史考察》,载《历史教学》2009年第6期。

  ⑦分别是比利时、巴西、加拿大、中国(此时中华人民共和国尚未成立)、丹麦、法国、以色列、波兰、土耳其、苏联、英国、美国及委内瑞拉。

  ⑧联合国经济及社会理事会1950年1月3日秘书处关于无国籍人及相关问题特设委员会备忘录(E/AC.32/2)。

  ⑨参见联合国经济及社会理事会:《关于难民及无国籍人特设委员会报告》,1950年2月17日,E/1618。该报告附件一的公约草案例举式规定了难民定义:1.因为1939年9月3日之后至1951年1月1日之前发生在欧洲的事件而成为难民的人;1951年1月1日这个时间点,是难民署就职的日期。2.纳粹及西班牙长枪党的受害者;3.1914年8月4日至1939年9月3日之间被认定为难民的人。

  ⑩参见联合国大会第325次全体会议(A/PV.325),1950年12月14日。

  ⑪参见A/CONF.2/108, 载https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/NL5/106/29/pdf/NL5106 29.pdf,2017年6月10日访问。

  ⑫联合国难民署编:《关于难民的国际文件汇编》,中文本1979年版,第38页。

  ⑬参见公约起草者美国代表Mr.Henkin的发言。U.N.Doc.E/AC.7/SR.161, 1950年8月17日。

  ⑭参见法国代表Mr.Rochefort发言,U.N.Doc.E/AC.7/SR.172, 1950年8月12日。

  ⑮在一定程度上,排除境内难民是非常不合理的,因为它没有考虑到社会、法律及经济等因素的阻碍使得所有人都逃离出国边境,而得到国际保护。

  ⑯联合国难民署编:《甄别难民地位的程序和标准手册》,2011年版,第11页,载http://www.refword.org/docid/4f33c8d92.html,2017年6月10日访问。

  ⑰同注⑨,第39段。

  ⑱UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No.2: “Membership of a Particular Social Group” Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees,HCR/GIP/02/02, See http://www.refworld.org/docid/3d36f23f4.html,November 9,2016.

  ⑲同注⑨,第39段。

  ⑳参见注⑨,附件二《公约草案评议》。

  【21】有学者批评公约以“欧洲“为中心,但是根据联合国文件记录,法国代表Rochefort先生指出,尽管大会发出80多份会议邀请,但是会议看起来就像是个扩大版的欧洲议会会议。他指出,41个政府在联大会议上支持公约第1条,但这些国家很少愿意到日内瓦签署公约,大部分还是欧洲国家。在他看来,一些国家要求删除地理界限限制是完全不负责任的,因为非欧洲国家的缺席及一些移民国家的态度,一般性的难民保护体系并未形成。参见UN doc.A/CONF.2/SR.3,12。

  【22】参见[美]詹姆斯•C.哈撒韦:《国际法上难民的权利》,黄云松译,中国社会科学出版社2017年版。

  【23】参见梁淑英:《非法入境难民的处理原则》,载《法学杂志》2008年第6期。

  【24】联合国决议A/RES/58/153,第9段,2003年12月22日。

  【25】《1951年关于难民地位的公约及(或)其1967 年议定书缔约国的宣言》,HCR/MMSP/2001/09,载http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=48ce56cf2

  【26】全国人大常委会法制工作委员会行政法室:《〈中华人民共和国出境入境管理法〉释义及实用指南》,中国民主法制出版社2012年版,第124页。

  【27】国务院关于出境入境管理法执行情况的报告(2016年11月5日),载http://www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/n2253536/c5538068/content.html,2017年7月3日访问。

  【28】参见梁淑英:《国际难民法》,知识产权出版社2009年版,第269-207页。

  【29】陈靖:《“一带一路”框架下中国在应对难民问题上将发挥更重要的作用》,载《中国青年报》,2017年6月9日。

  【30】参见马朝旭大使在联合国难民执委会第67次会议一般性辩论的发言,载http://www.china-un.ch/chn/hyyfy/t1403598.htm,2017年7月3日访问。

  【31】以上数据由联合国难民署驻华代表处北京办公室代表米歇尔•曼卡•迪•尼桑(Michele Manca Di Nissa)提供。转引自中国日报网,http://www.chinadaily.com.cn/interface/zaker/1142822/2016-01-18/cd_23134570.html,2017年7月5日访问。

  【32】参见陆海娜:《从国际法看中国的难民工作权保护》,载《江苏行政学院学报》2015年第4期。

  Abstract:The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its protocol in 1967 constitute fundamental instruments of international refugee law.From the perspective of the background for drafting and elaboration of the instruments,these two instruments are the products of compromises among various parties and demonstrate traces of the Cold War era.The contents stipulated in the Convention such as the definition of refugee,the economic and cultural rights that refugees are entitled to and the right of non-refoulement of refugees at the border,guarantee the fundamental human rights and freedom of refugees and constitute the cornerstone of the international refugee regime.The Office of the United Nations High Commissioner for Refugees(UNHCR)performs the functions of providing international protection to refugees and supervising the implementation of the Convention.As a contracting party,China continues to actively participate in providing protection and assistance to refugees and in assuming international humanitarian responsibilities.The settlement of refugee crisis depends not only on strengthening international cooperation,but also on preventing the emergence of refugees by adhering to the ideas of peace,development and human rights.

  (责任编辑朱力宇)


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