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适足食物权及其相关概念的法制化发展

2017-10-20 14:40:45   来源:《人权》2017年第3期   作者:孙娟娟 杨娇
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  内容提要:作为一项基本权利,适足食物权是指人人都有获得适足、安全且营养的食物,从而过有尊严的生活的权利。现代食品生产和分配体系过程中存在的不公平,使得该权利在实现的过程中遇到了诸多困难。为了强化适足食物权的落实,又产生了一些与“食”相关的新概念,包括粮食安全、食品安全、粮食主权、食品民主和粮食例外等。本文就从适足食物权这一视角,通过分析上述的概念进而论述它们在相关法律中的法制化进程。

  关键词:适足食物权 粮食安全 食品安全 粮食主权 食品民主

  从价值角度来说,人这一主体对于“食(food)”这一客体的基本需求满足在于通过饮食获得热量和营养素以满足生命期各个阶段的生理需要。此外,在果腹之余,“食”还能满足人类通过饮食所要追寻的其他需求。正是基于这样的考虑,产生并发展了一项保障人“得食”的基本权利以及有助于实现这一权利的与“食”相关的概念。鉴于“food”这一英语可分别对应食物、食品和粮食这三个内涵和外延都有所差异的中文,以至于通过翻译引入这些与“食”相关的概念时往往存在着混淆使用的问题。究其原因,一方面是因为缺乏对各个概念发展背景及其主张的了解,另一方面又缺乏从整体的视角对这些概念的关联性进行梳理,进而使得翻译问题又进一步加剧了概念的混淆。①有鉴于此,本文将首先通过梳理食物、食品和粮食这三个概念来阐述适足食物权(right to adequate food)的发展。在此基础上,再以适足食物权为整体视角,从以该权利为手段所要实现的规制目的以及其与其他权利的关联(包括依赖性和冲突性),来进一步论述以下与“食”相关的概念,包括粮食安全(food security)、食品安全(food safety)、粮食主权(food sovereignty)、食品民主(food democracy)和粮食例外(food exception)等。最后,就以适足食物权为权源的食品法(food law)的完善做一个小结。

  一、得“食”的基本权利

  英语术语“food”可以对应不同的中文概念,如食物、食品、粮食,而这些中文概念本身在内涵和外延上都各有所指。比较而言,食物和食品的互用比较随意,粮食则被限于能够满足人类生理需要的最基本食物。②那么作为一项基本权利,right to food译成“食物权”或“食品权”是否都可取?而“粮食权”的翻译是否更为妥当?

  (一)食物、食品与粮食的定义

  就从词义来看,“食物”、“食品”和“粮食”,有三个方面的意义。第一,“食物”作为食用之物,可以被视为人类干扰自然之前就已然存在的“天然物”,即构成自然的物质基础,如有生命的动物、植物、真菌等。③随着人类的诞生,采集、渔猎等活动使人类可以将获取的现成天然物作为食物,而动物的驯养、植物的种植等活动则为人类增加天然物提供了生产方式。④随着人类活动的介入,食物成为了受干扰的天然物,即“人工物”。然而,在当时,作为可供食用的源于农业的初级产品,⑤食用农产品的特点是未经加工或仅经过清洗、粉碎、分割等不改变其基本自然性状和化学性质的初级粗加工。第二,食品是通过技术的深加工,实体发生转变,无法通过某一主要食用农产品界定其成分构成。作为经过加工、制作和用于销售的人工物,即产品。⑥比较而言,目前食用更多的是食品,而且,国际贸易中食品的贸易额增长速度远远高于食用农产品。⑦第三,粮食是指作为食粮的农作物,主要包括谷物、薯类和豆类,其中以稻米、小麦、玉米等为代表的谷物是最主要的粮食作物。⑧对此,“以粮为纲”的意义对于每一个国家而言都是一样的,即保障粮食的供给是国家稳定的基石。

  国际层面将食品抽象地定义为:指任何加工、半加工或未经加工供人类食用的物质,包括饮料、口香糖及生产、制作或处理“食品”时所用的任何物质,但不包括化妆品或烟草或只作药物使用的物质。⑨相应地,无论是粮食、非粮食用农产品、食品抑或餐馆佳肴都符合上述这一食品定义。在这一背景下继续使用“食物”概念有以下意义。其一,“食物”更侧重于揭示人与自然的关联。其二,“食物”更强调“食”的非市场价值,如在上述过程中保护环境和自然资源,或者在传统农业的维持中传承农业文化。更重要的是,基于食物满足人类生理需要这一特殊性,它还有人文价值,即与人的尊严有着不可分割的联系。⑩

  正因为如此,在翻译以“食”为内容发展起来的概念时,需要正确选择“食物”、“食品”和“粮食”这三个不同的术语,以反映提出和发展这些概念的意义。比较而言,在强调概念的包容性时,“食品”的提法更具包容性,包括从广义上涉及所有与“食”相关的法律、法规的食品法,对所有“食”的基本要求——食品安全,以及从消费者角度确保其在知情情况下自由选择的食品民主。而当概念在追求市场之外的价值时,包括对自然、对文化和对人类自身的关怀时,“食物”更具侧重性,而这也是发展食物权这一基本权利的原因所在。至于粮食,其更多的是与生存保障相关,进而可用于关注消除饥饿和解决营养不良的粮食安全、从农业从业者角度强调其生产自决和自给自足权的粮食主权以及有鉴于粮食贸易自由化对保障人类基本生存构成威胁而提出的粮食例外这三个概念。

  (二)适足食物权

  具体到食物权这一基本的概念而言,《世界人权宣言》(第25条第1款)和《经济、社会和文化权利国际公约》(第11条)都通过适当生活水准权承认了与食物有关的权利,即由“免饥权”和“足食权”构成的食物权。⑪作为一项社会权,⑫国家可以通过渐进性的方式承担其尊重,保护和实现食物权的义务。简单来说,国家应首先尊重个人获取适足食物的权利,并避免采取任何会妨碍这一机会的措施。在此基础上,保护个人获取适足食物的机会不被其他个人或企业所剥夺,并通过积极开展活动便利个人获得适足食物的机会以及针对特殊人群或在特殊时期直接提供适足的食物。比较而言,尽管国家可以根据国情逐步实现食物权,但国家不能没有行动,其中,“免于饥饿”是国家实现食物权的最低限度。事实上,免饥权被独立于足食权提出的一个原因是为了应对当时存在的粮食不足危机,而通过人权公约的承认可以增强法律强制力进而支持联合国粮食和农业组织(FAO)在1960年发起世界范围内的免除饥饿运动。⑬在此基础上国家应确保其公民尽早享受足食权的各项要求,即每个男子、女子、儿童,单独或同他人一道在任何时候都具备取得足够食物的机会和经济条件或获取食物的手段。⑭

  对于本文重点论述的“足食权”,其英文对应词“right to adequate food”的中文翻译中应着眼于“adequate”的理解。究其词源,该术语是强调需求和满足之间一种相等的关系,程度仅限于相当好而不是极好,因此,基于“充足适度而又不过分”的要求,“足食权(right to adequate food)”的理解及翻译应为“适足食物权”。⑮对于这一权利,适足性(adequacy)、可得性(availability)和可及性(accessibility)是其中三个关键的因素。⑯“适足性”首先要求食物能从数量上解决饥饿和营养不良的问题,同时也应从质量上保障没有有害物质会对人的健康产生危害;其次,当个人在获取食物时,不仅要考虑其个人的生理需要也要考虑其所在文化的适宜性;⑰最后,“适足性”也要体现在可持续性上,即不仅当代人能够获得足够的食物满足自身需要也要考虑子孙后代的饮食需要。对于“可得性”,得食的方式有两种,包括通过在土地上种植粮食或畜牧,由自然资源中获得食物,或者通过购买进入供应链中的食用农产品或食品。至于“可及性”,则是一方面强调个人的经济条件确保其买得起满足个人需要的食品且不影响其他诸如得房、得衣乃至受教育的权利;另一方面是强调所有人都应获得食品,尤其是诸如儿童、老年人等特殊群体或者在特殊情况下(如自然灾害时)获得食品。基于上述这些内容,适足食物权又进一步包括了适足营养的权利、食品安全的权利以及食物尊严的权利。⑱

  然而,适足食物权的落实情况却不尽如人意。为了强化这一权利的落实,又产生、发展起来了许多概念,本文对它们作出如下总结。

  第一,就适足食物权的“适足性”而言,粮食安全和食品安全是通过适足食物权这一手段所要实现的目标,前者侧重粮食及非粮食品的供给,后者侧重预防由食品所导致的健康风险。

  第二,就适足食物权的“可得性”而言,该权利的实现还有利于其他权利的协同作用。因为“得食”侧重的是保障获得食物的手段而不是食物本身,因此适足食物权的实现还有赖于与土地、水、自然资源以及信息等相关的权利。对此,粮食主权的提出是从弱势农业从业者,尤其是家庭农业从业者这一主体的视角强调其基于食物权、土地权等的自足自养,而食品民主则是保障消费者基于知情权对食品的自由选择。

  第三,就适足食物权的“可及性”而言,可及的困难并不是粮食生产不足而是由于其进入流通环节后的分配不公所致,这已引发对贸易权与食物权之间的权利冲突的关注。有鉴于此,粮食例外则是在“文化例外”的理念下通过对贸易政策和规则的修正以诉求优先保障粮食安全、农业文化、食物多样性等非市场价值。

  二、粮食安全与食品安全

  作为适足食物权的第一个关键因素——适足性而言,粮食安全是从数量的角度强调通过保障充足的粮食以及多样的非粮食食物供给以消除饥饿和解决营养不良,食品安全则是从质量的角度对食品提出最低的符合饮食安全的要求。随着农业和食品加工方式以及消费方式的转变,对于粮食安全与食品安全的认识也处在渐进性的发展中。

  (一)粮食安全

  从国际层面来说,粮食安全概念的提出与适足食物权发展困境有关。后者不仅在概念上存在不确定的问题,如“适足”的标准,而且在执行上也是随着1987年经济社会文化权利委员会的成立才有了专门的监督机构。为此,为了应对全球范围内的饥饿问题,尤其是1972年至1974年的全球粮食危机,FAO提出了粮食安全的概念。⑲在这个方面,1974年世界粮食会议通过《世界消灭饥饿和营养不良宣言》指出:粮食安全的保障一方面需要各国承担其消除饥饿和营养不良的责任,通过农业发展提高粮食产量,在此基础上,推动各国之间公平有效的粮食分配;另一方面也要通过国际行动向不能满足粮食需要的国家提供救助。对于当时没有定义的粮食安全这一概念,1996年的世界粮食会议重申了人人有获得安全且有营养的食物权,并在《世界粮食安全罗马宣言》中明确了所谓的粮食安全是指:只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时,才实现了粮食安全。⑳

  至此,粮食安全的概念不仅向食物权的概念靠拢,并几乎囊括了食物权的全部内容。【21】尽管食物权的落实被认为是实现粮食安全的一个手段,但通过宣言而不是人权公约定义的粮食安全仅仅只是一个政策性目标而不具有国际法上的约束力,而这使得一些国家更倾向于使用粮食安全这一概念,从而为其将反饥饿只停留在政治口号层面的怠惰行为消除承担国际法责任的后顾之忧。【22】

   (二)食品安全

  至于食品安全,它是适足食物权和粮食安全的共同要求。但从历史角度来说,食品安全并没有一开始就成为一个独立的概念,【23】且其适用容易与质量、卫生等概念相混淆。【24】然而,食品安全事故的多发导致了对食品安全的高度关注。随着食品安全立法的发展,食品安全业已成为食品规制领域内一个独立的规制对象,以确保将有害于人类健康的食源性风险控制在可以接受的范围内。【25】

  (三)粮食安全与食品安全的关联性

  比较而言,两者的差异在于:保障粮食安全是国家的首要责任,【26】因为个人没有意愿也没有能力提供具有公共物品属性的“粮食安全”物品。【27】为此,应将粮食安全与营养放在政治议程的首位,并通过充足的投资、合理的政策、法律框架、利益相关方的参与以及可靠的实证基础为改善粮食安全和营养状况打造一个有力的环境。【28】不同于粮食安全,保证食品安全是食品从业者的首要责任,为此,他们需要通过建立内部的食品安全制度,包括食品安全的管理体系、追溯体系和召回制度三个不同但又相互关联的内容。在此基础上,国家应通过建立以预防为基础的食品安全监管体系,确认食品从业者按照要求履行了保证食品安全的责任并对违法行为予以行政或刑事的处罚。

  然而,粮食安全与食品安全之间不仅有共同之处也有相通之处。对于共同之处,无论是粮食安全,还是食品安全,都已经发展成为具有全球性的问题。就前者而言,全世界范围内的饥饿和营养不良问题还将持续存在。而对于后者,食品供应链的延伸和食品贸易的发展使得食源性疾病也突破了国界的限制,为此,对于实现粮食安全和食品安全都不仅需要各国自身的努力也要借助国际合作。而且,合作不仅限于各国之间的行政协议,同时也可以通过私人部门、民间组织的参与,即共治的方式来保障粮食的供应和食品的安全。而就共通之处而言,其一,上文已经提及,粮食安全的概念中含有食品安全的内容,即人人有权获得安全的粮食。其二,营养安全既可以从数量入手,确保为人类提供足够的能量,同时也可以从质量角度进行规定,即提供必要的营养素,包括维生素和碘等微量元素。【29】此外,营养不良并不仅仅只是由于一些营养素摄入不足所导致的生命或健康问题,同时也包括由于营养过剩所导致的健康问题,如糖尿病、心血管疾病等慢性食源性疾病。而正是由于这一重要性,营养安全继粮食安全、食品安全后成为了一个独立的关注点。

  三、粮食主权和食品民主

  作为适足食物权的第二个关键因素——可得性而言,每个人都有“得食”的需求和权利。作为一项社会权,适足食物权的实现并不仅仅依赖于国家供给。相反,大多数人都可以通过个人的努力或和他人的合作保障个人的生活水准,包括利用资源实现食物或食品的自给自足。但前提是个人必须有可以利用的资源。正因为如此,在实现上述权利的过程中,国家的首要义务是尊重这些个人或集体所拥有的资源以及获取这些资源的自由。而只有当这些权利受到诸如强势的经济利益集团等第三方的侵害时,才根据预设的制度保护他们。【30】

  关于自由“得食”的方式,包括:一是通过一定的劳作从自然界中获取食物,如在土地上进行的种植和饲养或者水域内的水产养殖等,二是通过购买获得进入食品供应链中的食用农产品或经过深加工的食品。【31】比较而言,第一种方式是农业从业者获取食物的主要方式。对他们而言,可以通过多种的农业经营方式实现自给自足,但土地、资金和劳动力等资源都是必备生产资料。第二种则是指消费者通过购买食用农产品、食品以及餐饮消费以满足个人饮食需要。对他们而言,可以通过购买获得食品,但只有在他们具备识别能力和足够信息的时候才能按照个人的需求选择食品,因此,需要通过受教育来获得食品安全的知识以及有关食品的信息。换言之,无论是通过何种方式获得食品,适足食物权的实现有赖于其他的权利。对于第一种方式而言,自然资源是食物的重要来源,这不仅包括了通过打鱼、狩猎或采集的方式直接从大自然中获取食物,同时也包括利用土地、种子等资源种植食物。对于第二种方式,消费者的知情权不仅是其通过信息进行食品自由选择,也是其可以参与涉及消费者权益的食品法律制定的前提。然而,随着食品生产供应链的日益复杂化以及全球食品贸易的发展,跨国农业公司、食品零售商等的崛起及其对食品供应链的控制使得传统的家庭农业从业者和分散的消费者成了这一供应链及食品市场中的弱势群体,以至于作为适足食物权的主体,家庭农业从业者和消费者在各自主张这一权利的过程中都遇到了障碍。

  (一)粮食主权

  对于农业发展而言,农业现代化固然是提高粮食产量的趋势,但其发展不能靠压迫乃至消灭家庭经营,而只能靠市场经济的社会化背景下充分发挥农民的自由个性来实现。【32】然而,现代农业模式及粮食自由贸易的发展使得家庭农业陷入了不公平的竞争中,而这不仅仅只是指前者在生产成本方面的优势,还包括前者主导的国际贸易标准来规范以当地和国内消费为主的后者。【33】由此所产生的一个后果就是,传统农业中世代传承的有关农业的知识和技能、用于生产健康、优质和充足食用农产品的经验由于自由经济和全球化资本的运作而受到威胁。事实上,粮食民俗中所涉及的耕种、饮食传统是一个民族的自养模式,随着农业工业化的发展以及国际农业投资的渗入,遭到破坏的不仅仅只是这一民族自养模式与地区自然资源的平衡关系,还包括民族粮食运作的价值体系和粮食民俗。【34】为了抵抗上述对传统农业造成的不公平竞争,农民之路(La Via Campesina)组织提出了粮食主权这一概念,其目的在于让全世界意识到当粮食生产者的权利被剥夺时,全世界粮食安全的目标就无法实现。对此,2014年的世界粮食日以家庭农业为主题,其目的不仅是为了指出家庭农民是全球农村地区遭受粮食不安全的主要人口这一事实,更是为了强调家庭农业的改善,尤其是从生计型生产活动转变为商业性经营模式是保障全球粮食安全的关键。【35】正因为如此,粮食主权这一概念意味着市场应当服从更高的价值,即人权,尤其是适足食物权。【36】

  随着这一主张在国际层面的发展,《粮食主权宣言》【37】再次重申了作为一项权利,生产者在获取“适足食物”时对于选择符合当地生态系统、传统农耕文化、保障收益公平和管理土地、水、种子等自然资源的个人意愿的自由,其意义在于强调粮食自主权。从权利形态的角度来说,粮食主权是在主张对与一个国家的文化传统和生存方式相关联的习惯权利的尊重和保持。【38】而在这一权利的主张之下,一方面以家庭农业为代表的小农可以自行决定自己的食物,尤其是粮食的生产体系并以此反抗跨国公司对于生产资料的攫取和寻求平等、公平的贸易;另一方面,在上述基础上,通过以生态可持续和传统文化传承为主的家庭农业来解决世界饥饿和营养不良的问题。【39】

  (二)食品民主

  对于消费者而言,适足食物权意味着,消费者有权根据自己的文化传统经常、长期和无限制地直接获得,或以金融手段购买适当质量和足够数量的食品,以确保能够在身体和精神方面,单独和集体过上符合需要和免于恐惧的有尊严的生活。【40】然而,在实际中,消费者无法选择适宜的食品,甚至被食品掺假掺杂或者错误标识误导,这是因为他们在信息方面处于弱势地位。对于这一信息不对称的问题,一方面生产经营者倾向于提供有利于自己的信息,甚至夸大信息或者隐匿信息;另一方面,消费者则因为缺乏知识和技能无法自行判断食品质量,而不得不依据生产经营者提供的标识识别食品。【41】此外,信息不对称的问题同样存在于保证食品安全的行政主管部门和消费者之间,可以说前者信息披露的有限、滞后和不及时也是消费者无法在知情权得到尊重的情况下参与到相关的立法和行政决策中去的原因。而在决策中缺少利益代表的一个后果就是,无法将消费者需求和利益诉求反映到能够影响到他们的食品相关政策和法律法规中。

  有鉴于此,“食品民主”所提倡的就是,通过信息【42】让消费者知道并了解食品以及食品的生产过程,进而再通过消费反映自己对于生产模式的偏好并就此参与到食品体系中。通过这样一个过程,即便消费者不再直接参与食品的生产和分配,也能通过自己的消费行为改善食品体系,使其符合自身的利益诉求和价值偏好,而这也是“民主根植于公民参与”这一要求在食品领域内的实现。【43】纵观历史,人类通过采集、种植和烹饪等方式一直和食品保持着密切的关系。今天,食品对于生活方式、人际关系以及个人健康也都起着关键性的作用。然而,现代化的发展却减弱了人们对于食品的认识以及它在人类生活和社会中的价值,其表现就是食品消费日渐以食品工业提供的快餐和廉价食品为主,价格导向取代了对质量以及消费者满意度的追求。这一发展的一个结果就是损害了消费者对于食品体系的信心。【44】对此的一个反思就是,要改善当下的食品体系,使其融入更多消费者对于食品的诉求而不仅仅只是食品从业者,尤其是大型食品企业的主张。相应的,“食品民主”这一概念的提出就是为了探讨如何构建一个令消费者满意的食品体系,确保他们在知情的前提下选择满足个人需要的食品,而这并不仅仅是个人对口味、外观等的偏好,还包括试图通过自己的消费行为改善食品的生产,体现对保护生态、支持就业、公平贸易、保持文化、促进地方发展等不同价值的追求。对此,食品是一个媒介,在享受食品的过程中,消费者和公民传达和分享了一个社会和经济发展的民主价值,而这些都是现代食品生产工业化后往往被忽略的有关人文、满意、信息、参与、可持续等的内容。【45】

  值得指出的是,要实现上述的食品民主,也需要一个可供选择的前提,即在食品生产集中化、分配全球化的趋势下,保持农业生产的多种经营,如有机农业、可持续农业,以及支持地方生产和分配,只有这样,对于消费者通过消费所要追求的生产模式,才有可替代性的选择。【46】而这与粮食主权的主张遥相呼应,即通过尊重和保护那些不同于农业现代化所产生的生产模式,在保障传统农业所能实现的自给自足的同时,为满足消费者的不同需求提供可能。

  四、粮食安全与粮食例外

  对于适足食物权的第三个关键因素——“可及性”而言,有必要指出的是:全世界范围内饥饿问题和营养不良并不是由于食物缺乏所致,而是由于在食物进入生产、流通的供应体系后的分配不公所导致,尤其是贫穷对于“可及性”的剥夺,即没有足够的经济条件使其购买满足基本需要的食物。在此,贸易与粮食安全之间的关系一直备受争议。尽管农产品贸易的自由化为各国、尤其是粮食进口国提供了保障粮食供给的新途径,如第一个贸易自由式的双边通商协定就是英国在废除禁止粮食进口的《谷物法》基础上与法国签订的,其目的就是为了解决国内的饥荒问题。【47】然而,在世界贸易组织(WTO)的多边谈判中,主权国家对其国民所承担的实现适足食物权的义务并未在WTO的多边贸易谈判中进行讨论。

  (一)世界贸易中的粮食安全

  诚然,WT0《农业协议》针对粮食安全的问题也做出了一些规定,如允许成员方采取一些减少农村贫困和粮食危机的措施,但其本身并没有对能够确保粮食安全的主粮和其他非粮食食物作出区别。【48】此外,为了减少妨碍自由贸易的国内政策,《农业协议》对国内有利于农业发展的支持措施进行了限制,其后果也是限制了发展中国家保障粮食安全的政策空间。【49】随着农产品贸易的自由化,尤其是发展中国家开放本国市场使得发达国家的农产品得以大量倾销后,这些国家实现适足食物权所遇到的挑战包括:一方面,一些低收入缺粮国家由于没有足够的财力满足粮食进口的需要而使其国民的食物权面临被剥夺的危机,另一方面,进口激增的一个后果是对这些国家开发可持续农业的潜力造成了消极影响,进而限制了获取食物的途径和手段。【50】对于贸易与人权的冲突,从“一元论”的角度【51】可将贸易与粮食安全的冲突视为贸易权(基本经济权利)与适足食物权的冲突。当国际社会试图修订更有利于保障粮食安全的贸易规则时,关键的问题是如何调解这两种权利之间的冲突。

  就权利而言,其内容除了利益还有价值。其中,利益代表了客观的根由,价值则代表了主观的需求。因此,当两种不同类型的权利产生冲突时,其实质就是利益的冲突和价值的冲突。【52】对于同一个客体,贸易权和食物权之间在利益和价值方面都存在着冲突。就利益冲突而言,贸易自由所要追求的利益是占领外国市场、获取盈利,【53】换言之,通过包括粮食和非粮食食用农产品在内的食品自由流通获得利润的最大化,而适足食物权则要保障生命、健康和适宜的生活水准。在这一背景下,粮食主权旨在是保障个体能够通过自主的粮食生产和公平的分配实现自养自足和在此基础上的有尊严的生活水准,而食品民主则旨在保障消费者在全球食品贸易的背景下享有关于自己食品来源和成分的知情权,并通过自己的消费选择改善食品体系。此外,对于国家而言,粮食安全不仅体现了经济利益这一公共利益,还包括保障国家自立的政治利益、有助于社会稳定的社会利益、保持民族特色的文化利益以及保护农业环境的生态利益。【54】

  (二)“得食”的非经济价值

  包括粮食在内的农产品对于经济参与者而言是实现市场价值的工具,因此,无论是遵循官方统一的安全标准还是发展私人多样的质量标准都是经济利益驱动的行为。然而,适足食物权所强调的是如何保存与食物相关的非经济价值,其中包括:首先,食物,尤其是粮食,不仅仅只是从物质层面满足人类的脱贫需求,同时也是从精神层面保障人格的需求,【55】而这与人的尊严相关。正因为如此,从适足生活水准权到适足食物权都是为了确保人能够有尊严地活着。【56】而为了实现这一目标,应在生产环节尊重和延续传统的知识和实践,而不是将陌生的生产方式和模式强加于当地人。事实上,对于当地的环境和发展,当地人并不仅仅只是居民,更是发展这一地区的专家,因为他们比外来的专家更了解这一地区的环境和生活方式。正是因为如此,农业投资不应仅仅考虑成本和收益分析,而是要把对人的关怀放在第一位。【57】

  其次,以得食保障生存为核心发展而来的适足食物权具有社会价值,其表现就是对文化适宜性的尊重,保存与食物或获取食物相关的文化,包括农业文化、饮食文化等。

  最后,食物的获取与生产也与自然资源的保护和农业多样性的保持相关。对于这一点,传统农业较之于现代农业的加工特点在于,通过双手、力气和对火候的把握,对空气、温度和水的理解,以及对自然原料循环使用的经验进行作坊化或家庭化的劳动,来保持食物多样化和维护生态平衡。【58】事实上,生物多样性、农业多样性和食物多样性具有一脉相承的关联,而就保持人的健康而言,饮食结构单一的一个危害就是营养不良。正因为如此,在食物供给方面,还是需要依仗一个富含生物多样性的农业生态系统以满足人类对于食物多样性的需求。

  (三)粮食例外

  尽管基于粮食和农产品的特有地位,WTO贸易规则通过《农业协议》对包括粮食在内的农产品进行专门的调整,然而粮食本身并没有因其与生存、健康等利益相关以及所具有的人文价值而被区别对待。【59】有鉴于此,“粮食例外”再次从法国兴起,其对于农产品特殊性的强调并不意味着要放弃农产品的自由贸易,而是主张把粮食满足人类需要的特点摆在首要位置,其次再考虑它的经济价值。如果这一点得到普遍认同,那么就需要针对农产品的贸易确立特殊的贸易规则,一如文化产品所确立的“文化例外”原则。【60】

  就文化贸易而言,考虑到文化物品和文化服务体现的是特性、价值观和观念,其被认为是不同于一般的商品。【61】法国于1993年在乌拉圭回合的谈判中提出了“文化例外”,其意义是将文化从一般性的服务贸易中区别开来,允许各国采取措施支持本国电影和音像产业的发展,进而抗衡美国在电影和音像国际市场上所具有的好莱坞强势。对于支持者而言,文化产品除了商品属性也有文化属性,后者通过提供信息和服务媒介,输出特定的意识形态和价值观念,对于提升国家的文化形象和保护国家的文化安全而言具有特殊的作用。【62】因此,文化产品不能像其他产品一样适用完全无限制的贸易政策。

  事实上,“粮食例外”作为学界的研究,其并不仅仅只是“文化例外”的拿来主义,而是与原有的古巴等11国提出的“发展箱”以及印度提出的“粮食安全箱”主张彼此支持,即再次重申基于农产品,尤其是粮食的特殊性,应在现有的贸易体系下建立针对农产品的特殊保障机制,进而在不公平的世界贸易体系中为发展中国家争取更大的政策支持空间,为贫困人口的粮食安全提供基本保障。【63】

  五、总结与评论

  诚然,并不是所有遭遇饥饿或者营养不良的受害者都是因为其相关的权利受到了侵害,但一旦国家在实现适足食物权的过程中没有落实其尊重、保护和实现的义务,权利缺失或保障不力会成为饥饿和营养不良“久治不愈”的一个重要原因。【64】正是因为如此,国际层面通过了一些专门性的权利公约进一步落实适足食物权,例如,《儿童权利公约》规定消除疾病和营养不良,包括在初级保健范围内利用现有可得的技术提供充足的营养食品和清洁饮水。此外,为了督促各国落实适足食物权,联合国人权委员会也于2001年将特别报告专员制度引入到与食物相关的人权审查和报告体系中,即通过食品权特别报告员这一独立专家审查适足食物权在各国的落实情况。联合国食物权问题特别报告员将食物权描述为:“食物权即消费者经常、持久、自由地、以符合自己民族文化传统的方式、直接或通过用金钱购买获得适当质量和数量的足够食物,从而保证个人和集体的身心健康、愉快而有尊严、无忧无虑地生活的权利”。【65】

  然而,落实食物权,尤其是适足食物权,更有赖于国家层面的努力。适足食物权是人人的应有权利,但却因为食品体系中的生产和分配问题,使得诸多主体的实有食物权存在被剥夺或受限的问题,粮食安全、食品安全、粮食主权、食品民主和粮食例外都是在这样的背景下被提出的。对此,要真正保障适足食物权的落实,还需要借助法律将适足食物权这一应有权利上升至法定权利,进而转化为实有权利。相应的,“权利方式”的意义就在于要求国家将适足食物权纳入国内法律秩序的方式来实现这一权利。本文对上述概念的梳理为发展以适足食物权为权源的食品相关法律奠定了理论基础。值得强调的是,适足食物权所要主张的并不仅仅只是“食”所能满足的物质利益,而主要在于“得食”这一过程中对生产和分配方式的特殊要求,包括对特定文化、习俗及人格尊严的尊重,可持续性、非歧视及有助于自立能力的培养等。【66】在这个方面,所谓的食品法并不应仅仅限于食品安全法的范畴。广义来说,以食品为对象的立法目的可以多元化,例如,农业立法的目的是为了确保粮食安全,针对地理标志或者原产地的立法则是从食品质量的角度入手,而食品卫生立法则是为了确保食品安全。【67】鉴于上文的分析,通过适足食物权这一权利路径的方式建立健全食品相关的法律体系主要包括以下几个方面的内容。

  首先,适足食物权应受到宪法的保障。宪法的使命是保障基本权利,食物权作为根基性的权利,其价值不仅在于维持人的基本生存,也是维持有尊严的生活。【68】通过宪法承认适足食物权,目前的国家实践中有三种方式:或直接承认“食物权”,如圭那亚宪法“基本权利”章规定“凡是在圭亚那生活的人都有免于饥饿的权利”,南非1996年宪法在“权利法案”中规定“人人有权获得充足的食物和水”;或将其作为适足生活水准权或社会保障权的一部分,抑或针对特殊人群的“适足食物权”做出规定。此外,适足食物权入宪的一个重要意义还在于通过宪法的良性运作及相关制度的实施为这一权利提供司法救济。【69】不过,需要指出的是,适足食物权入宪并不必然保障该权利的可诉性,如将适足食物权规定为宪法中的政策目标而不是基本权利本身就排除了适足食物权的可诉性。而对于规定为宪法权利的适足食物权,其可诉性的保障还有赖于一国是否具有专门的违宪审查机构。【70】

  其次,保障粮食安全是国家的首要责任,其实现与一国的农业发展息息相关。对此,农业立法并不仅仅只是对农业政策进行单纯复述的“政策转化学”,而是将食物供应利益作为利益基础、以食物权为权源的基本法律制度。【71】按照适足食物权对于国家义务的要求,在保障粮食供给的过程中应努力做到,其一,应尊重农业从业者的自决权,即由其根据所掌握的生产资源选择农业经济模式。正因为如此,适足食物权的实现并不完全借助国家积极主动地运用国家权力以求为特殊困难群体提供维持基本生活所需的食物。【72】其二考虑到农业这一弱质产业,国家的干预还是必须的,【73】但其目的是创建一个扶持性的环境,包括通过立法保障土地、赋税、信贷等生产要素。例如,粮食增产的基础是保护耕地,因此需要土地管理、水土保持的法律,抑制耕地的减少;与此同时,需要消除妨碍粮食生产的障碍,如以国家为主应对全球粮食危机、气候变化等影响粮食安全的状况。其三,作为分配体系,农产品的自由贸易为一些粮食生产有困难的国家提供了保障粮食供给的手段,但《农业协议》对国内支持的限制也对一国保障粮食安全的政策和立法构成了挑战。对此,应通过国内的粮食立法优化WTO规则的入法方式,如在现有的WTO贸易规则之上通过对本国农业立法的改进以提高绿箱政策的使用。【74】在上述基础上,对内健全以粮食安全基本法为核心的农业法律体系,包括与农业支持、农业科技创新与教育发展、农业社会化服务、农业资源与环境保护相关的法律制度;【75】对外在推进WTO有关农产品的贸易规则的进程中,应将粮食安全与粮食主权都作为农业贸易谈判的原则和底线,【76】寻求针对粮食这一特殊商品的例外规则。

  再次,为保障食品安全,建立健全以“食品安全”为目的的食品安全法律。历史经验表明,长期以来的食品立法都是基于经济发展的需要而不是安全保障。尽管这些立法也考虑到消费者的需求,但只是保护了消费者对于所购产品的经济期待,而针对安全的保障只是在过去的100年里才出现。【77】因此,即便食品安全是消费者的一个根本利益,健康保障只是立法的一个次要目标。所幸的是,随着消费者运动的兴起,从反对经济垄断到寻求社会公正,消费者的保护问题越来越受到关注。而随着对食品安全和公众健康关联的认识,制定一部基本法以确保公众健康为立法目标已经成为共识。例如,我国《食品安全法》的立法目标就是通过保障食品安全确保公众健康。

  (孙娟娟,中国人民大学法学院博士后、中国人民大学食品安全治理协同创新中心教席研究员;杨娇,荷兰瓦赫宁根大学法学院博士候选人。)

  注释:

  ①例如,在《充足食物权》的中文翻译版本中,英语food的对应术语有的时候是食物,有的时候是粮食。对于两者的关联或者差异并没有说明,仅仅只是翻译上的随意性所致。参见联合国人权:《充足食物权》,概况介绍第34号,2010年,中文版。再例如,笔者在实践中经常遇到两者相混淆的问题,如学习食品安全法的中国学生会以food security介绍自己的专业,而当外国学者试图了解国内粮食安全的问题时,其通过food security搜索所得的文献可能是在论述食品安全,反之亦然,而这不可避免地导致了有关食品法律交流的沟通障碍。

  ②参见唐正芒等主编:《新中国粮食工作六十年》,湘潭大学出版社2009年版,第2页。

  ③参见曹曼、叶文虎:《人•天然物•人工物——自然物的三分》,《环境保护与循环经济》2009年第6期,第5页。

  ④参见恩格斯:《家庭、私有制和国家的起源》,中共中央马克思列宁恩格斯斯大林著作编译局译,人民出版社2009年版,第21-26页。

  ⑤根据《农产品质量安全法》第2条,农产品是指农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。作为供人类食用的农产品仅仅只是这一产出的一个部分,但是由于该法律并没有明确界定食用农产品的定义,因此在实践中对界定食用农产品会有不同的意见。参见黄璞琳:《如何界定食用农产品》,载http://www.ghgs.gov.cn/show_z001_nopic.aspx.id=718,2017年4月14日访问。

  ⑥根据《产品质量法》第2条,产品是指经过加工、制作,用于销售的产品。

  ⑦See F.Bunte,“The Food Economy of Today and Tomorrow”,in F.Bunte and H.Dagevos eds.,The Food Economy:Global Issues and Challenges,Wageningen Academic Publishers,2009,pp.48-49.

  ⑧参见翟虎渠主编:《农业概论》,高等教育出版社2006年版,第71页。

  ⑨See Codex Alimentarius Commission,Procedural Manual,Twenty-first edition,2013,p.22.

  ⑩See Fran çois Collart Dutilleul,“The Law Pertaining to Food Issues and Natural Resources Exploitation and Trade”,1(6)Agriculture and Food Security(2012).

  ⑪参见林沈节:《食物权及其解释》,《太平洋学报》2009年第9期,第56页。

  ⑫社会权的核心内容就是适足生活水准权。Asbj ørn Eide,“The Human Right to Adequate Food and Freedom from Hunger”,in FAO,The Right to Food in Theory and Practice,1998,p.2.

  ⑬参见注⑫,第55页。

  ⑭经济社会文化权利委员会:《第12号一般性意见:取得充足食物权》,中文版,1999年,第3页。

  ⑮参见注⑫,第56-57页。

  ⑯这三个要素对应的英文分别为:adequacy,availability和accessibility。各类文献的翻译并没有统一。如中文版《充足食物权》中分别译为适足、具备和可获得。参见联合国人权:《充足食物权》,概况介绍第34号,2010年,第3页。

  ⑰联合国人权:《充足食物权》,概况介绍第34号,2010年,中文版,第6页。

  ⑱参见宁立标:《论食物权的宪法保障——以宪法文本为分析对象》,载《河北法学》2011年第7期,第3页。

  ⑲参见宁立标:《食物权的历史展开》,《贵州大学学报(社会科学版)》2011年第4期,第60页。

  ⑳See World Food Summit,Declaration on World Food Security and World Food Summit Plan of Action,Rome,November 13-17,1996.

  【21】参见注⑲,第60-61页。

  【22】参见上注,第61页。

  【23】J.Sun,“The Evoling Appreciation of Food Safety”,7(2)European Food and Feed Law Review,2012,pp.84-85.

  【24】参见孙娟娟:《农产品价值增值的路径和制度保障——兼论粮食安全、食品安全、食品质量的关联性》,载《华南农业大学学报(社会科学版)》2016年第1期,第72-74页。

  【25】参见上注,pp.84-85.

  【26】See United Nations Economic and Social Council,The New International Economic Order and the Promotion of Human Rights,E/CN.4/Sub.2/1985/23,1985.

  【27】参见曾晓昀:《粮食安全权何以确立——从中国〈粮食法〉的制定展开》,载《安徽农业大学学报(社会科学版)》2013年第3期,第38页。

  【28】参见粮食和农业组织:《2014年世界粮食不安全状况:经济危机——影响和获得的经验教训》,2014年。

  【29】See FAO,The Right to Food in Theory and Practice,1998,p.2.

  【30】See Asbjørn Eide,“The Human Right to Adequate Food and Freedom from Hunger”,参见注,pp.3-4.

  【31】参见杜钢建:《食物权与中国传统文化》,载杜钢建主编:《食物权与食品安全法》,汕头大学出版社2011年版,第4页。

  【32】参见秦晖:《农业现代化不是消灭小农》,载《中国老区建设》2005年第5期,第16-17页。

  【33】参见皮埃尔•吴瀚:《粮食主权与公民治理——解决世界上的饥饿和营养不良的建议》,陈力川译,2007年中欧论坛论文。

  【34】参见董晓萍:《粮食民俗与粮食主权》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2006年第1期,第44-45页。

  【35】世界粮农组织:《支持家庭农场是维护健康粮食系统的关键》,载http://www.fao.org/news/story/zh/item/260917/icode/ 2015年10月14日访问。

  【36】参见注【33】。

  【37】参见孙娟娟:《食品主权之2007年Nyéléni的声明》,《法治湖南与区域治理研究》2011年第4期。笔者经过对食品法的深入研究,认为粮食主权的翻译更适合这一概念提出的主旨。

  【38】参见张文显:《论人权的主体与主体的人权》,载《中国法学》1991年第5期,第30-31页。

  【39】参见严海蓉:《小农挑战全球资本主义——评“粮食主权人民论坛”》,载《中国非营利评论》2010年第5期,第229-230页。

  【40】参见注【31】,第4页。

  【41】参见吴宏伟主编:《消费者权益保护法》,中国人民大学出版社2014年,第6页。

  【42】See Neil Hamilton,“Food Democracy and the Future of American Values”,9 Drake Journal of Agricultural Law,2004,p.19.

  【43】Ibid.,p.21.

  【44】See note ,pp.15-16.

  【45】Ibid.,pp.15-16.

  【46】Neil Hamilton,“Food Democracy II:Revolution or Restoration?”,13 Journal of Food Law & Policy,2005,p.18.

  【47】参见赵维田:《世贸组织的法律制度》,吉林人民出版社2000年版,第4页。

  【48】参见吴琼:《从人权视角评析〈WTO农业协议〉对发展中国家粮食安全的消极影响》,载《甘肃政法学院学报》2009年第9期,第138-140页。

  【49】参见张晓京:《论WTO〈WTO农业协议〉下的粮食安全——基于发展中国家的思考》,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2012年第2期,第54页。

  【50】参见注【48】,第140页。

  【51】参见陈喜峰:《以基本权利为核心的贸易与人权一元论——评彼德斯曼对贸易与人权关系的理论建构》,载《现代法学》2009年第2期,第128页。

  【52】参见刘作翔:《权利冲突的几个理论问题》,载《中国法学》2002年第2期,第58页。

  【53】参见注【47】,第4页。

  【54】参见注【27】,第39页。

  【55】参见张宝元:《论食物权的法律保护——从宪政的视野看公民的食物权》,载《行政与法》2009年第1期,第82页。

  【56】FAO Legal Office,“Implementation of the Right to Food in National Legislation”,in FAO,The Right to Food in Theory and Practice,1998,p.41.

  【57】Pierre Spitz,“Investing in the Right to Food”,in FAO,The Right to Food in Theory and Practice,1998,p.6.

  【58】参见董晓萍:《粮食民俗与粮食主权》,载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2006年第1期,第47页。

  【59】参见余莹:《国际粮食贸易规则之演进——对国际粮食贸易的政治经济学解读》,载《太平洋学报》2011年第6期,第54页。

  【60】See François Collart Dutilleul,“Proposition pour la reconnaissance internationale d'une‘exception alimentaire’sur le modele de l'exception culturelle”,2013,Programmee Lascaux.

  【61】《世界文化多样性宣言》,第8条。

  【62】参见何其生、张喆:《国际自由贸易中的“文化例外”原则》,载《公民与法》2012年第5期,第2页。

  【63】参见同注【49】,第57页。

  【64】See Michael Windfuhr,“NGOs and the Right to Adequate Food”,in FAO,The Right to Food in Theory and Practice,1998,p.6.

  【65】参见联合国人权:《充足食物权》,概况介绍第34号,2010年,第3页。

  【66】参见黄河:《农业法教程》,中国政法大学出版社2011年,第51页。

  【67】See P.Hutt,Food law &Policy:An Essay,Journal Food Law and Policy,1,2005,pp.23.

  【68】参见注【18】,第3页。

  【69】参见注【55】,第83页。

  【70】参见注【66】,第5页。

  【71】参见注【66】,第41-53页。

  【72】张宝元在分析食物权的时候认为食物权是社会基本权,需要国家在保障过程中以社会弱者为对象,因此不同于传统的基本自由权,而后者主要依赖于国家权力的消极与不作为。参见注,第83页。笔者不同意这一观点,食物权不是被养活权。而且,相对于公民食物权,国家的三层义务之尊重就是要求国家通过提供一个扶持性的环境,由公民通过自己努力获得食物的权利,只有在其不能用自己的手段养活自己的时候才由国家承担实现义务,即直接向他们提供食物,仅仅这一层面,国家在实现食物权时以社会弱者为对象。

  【73】参见王怀勇:《发展现代农业的法治保障》,载《法学论坛》2009年第6期,第88页。

  【74】参见黄晖、曾文革:《入世后我国粮食安全立法的反思与未来战略》,载《农业经济问题》2013年第1期,第9-11页。

  【75】参见注【73】,第89-91页。

  【76】赵放、陈阵:《粮食主权与WTO农业贸易体制的重新审视》,载《中州学刊》2009年第4期,第42页。

  【77】See P.B.Hutt,Food Law & Policy:An Essay,Journal Food Law and Policy,1,2005.

  Abstract:As a fundamental right,the right to adequate food entitles everyone to live with dignity by accessing to adequate,safe and nutritional food.However,due to the unfairness of the modern food production and distribution system,the right to adequate food encountered a number of obstacles in the realization process.As a remedy,certain“food”related concepts have been further raised and evolved to enhance the right to adequate food,including food security,food safety,food sovereignty,food democracy and food exception.In view of this,the purpose of this paper is to analyze the abovementioned concepts as well as their integration into the relevant legislation.

  (责任编辑叶传星)


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