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国家帮助民族地区实现发展权探析

2017-07-10 13:59:37   来源:《人权》2017年第2期   作者:周伟 曹舒

  内容提要:国家帮助民族地区实现发展权的制度主要包括“优惠”、“支持”、“扶持”、“照顾”、“扶助”、“援助”等。这既源于宪法确认的全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家的实际需要,也是继续加强平等、团结、互助的社会主义民族关系的法律保障。国家帮助民族地区实现发展权的宪法义务,以法律、行政法规、部委规章和规范性文件等法律支持体系的实施为保障,并通过转移支付、援藏援疆、对口支援、专项扶贫等具体措施,促进少数民族平等参与、共享政治、经济、文化、社会事务的协调发展。但也应当看到,国家帮助民族地区实现发展权也面临着精准扶贫任重道远、生态环境保护艰巨、各民族地区协调发展等问题。

  关键词:国家帮助 民族地区 发展权 宪法责任

  一、引言


  1986年联合国《发展权利宣言》通过以来的制度实践表明,国家促进各民族实现发展权,要以健全的国家帮助民族地区协调发展的法律实施支持体系为保障。国家实施对经济发展不平衡、基础设施滞后的民族地区的倾斜性扶持政策,是民族地区实现发展权的必要条件。

  我国民族地区的发展水平与沿海发达地区相比存在较大差距。国务院划定的14个连片特困地区共有680个县,其中371个地处民族地区,占54.6%。国家帮助民族地区实现发展权,是实现全面建成小康社会目标的重要内容。基于民族地区的客观条件限制,单纯依靠其自身进行“造血式”发展难以实现,此时“输血式”的国家帮助便成为实现民族发展权的重要路径。

  围绕着少数民族发展权的理论与实践问题,学界进行了深入探讨。这些探讨主要集中于从理论、规范和实证层面对少数民族发展权的内涵及宪法定位进行论证,分析少数民族发展权实现的法制化保障,但对于国家帮助少数民族发展权实现的重要方式仍缺乏独立的理论论证。基于此,本文从国家帮助的视角,从现有的法律规范与社会实践的视角,讨论国家帮助民族地区实现发展权的中国理念和经验,总结其宪法背景及相应的法律实践,并分析当前国家在帮助民族地区实现发展权过程中所面临的挑战。

  二、国家帮助民族地区实现发展权的理论分析

  国家在实现民族发展权方面担当什么角色?需要在现有规范及实践的基础上对国家帮助这一重要方式进行理论分析,包括国家帮助民族地区实现发展权的内涵及其法理基础。

  (一)国家帮助民族地区实现发展权的含义

  《发展权利宣言》第1条第1款规定:“发展权利是一项不可剥夺的人权,由于这种权利,每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都能获得充分实现。”依照该规定,参与、促进、享受发展是发展权的核心内容,理论界也据此推导出发展权的定义:“发展权是全体个人及其集合体有资格自由地向国内和国际社会主张参与、促进和享受经济、政治、文化和社会各方面全面发展所获利益的一项基本权利。”

  本文认为,可以将民族地区发展权定义为,各少数民族参与和促进民族地区经济、政治、文化和社会各方面发展并享受发展成果的一种资格或权能。国家帮助民族地区实现发展权的含义正是基于少数民族发展权的定义而产生的,要明确该项定义,有必要对帮助的权利主体、义务主体、内容等有一个准确的理解。

  其一,发展权是集体权利与个人权利的有机统一。国家帮助民族地区实现发展权也应基于发展权的主体归属这一中心要素,坚持集体人权与个人人权的统一。从《宪法》、《民族区域自治法》、《城市民族工作条例》、各省城市民族工作条例、各地方少数民族权益保障条例及现行实践来看,国家帮助民族地区实现发展权的权利主体具有广泛性。既包括少数民族集体,也包括少数民族个人和企业;既包括民族自治地方的少数民族,也包括非民族自治地方散居的少数民族。其二,从义务主体来看,谁应该履行帮助民族地区实现发展权的法定义务?前述法律规范中对义务主体的规定也不尽一致。总体上看,国家是实施帮助的法定义务主体,但是具体到各地的少数民族来说,实施帮助的义务主体则是多元的,既包括上级人民政府、上级国家机关,也包括各地人民政府及有关主管部门等。现行法律规范中多规定“上级国家机关”为帮助的义务主体,但国家机关中的立法机关、法院并不存在上下级关系,而检察机关实际又不能履行帮助民族地区实现发展权的义务,因此本文认为,履行帮助民族地区实现发展权法定义务的只能是各级人民政府及其有关的行政机关。其三,如同少数民族发展权的内容一样,帮助的内容也是一个综合性体系。对于民族地区而言,其发展是全方位的,并不只是谋求某一项具体权利,而是少数民族享有的基本权利与特殊权利的综合与概括,包括对政治、经济、文化、社会多方面的发展主张和需要,是一项基础性、综合性的权利。因此,国家帮助的内容也应基于少数民族发展权内容的特点,从经济、政治、文化、社会各方面全方位、综合性地实施帮助。

  结合国家帮助民族地区实现发展权的主体与内容,本文认为,国家帮助民族地区实现发展权是指,依照宪法和法律规定,各级人民政府及其有关行政机关为少数民族集体和个人在参与和促进民族地区经济、政治、文化和社会各方面发展并享受发展成果等方面提供帮助。这里“帮助”的涵义是宽泛的,应包括“优惠”、“支持”、“扶持”、“照顾”、“扶助”、“援助”,等等。

  (二)国家帮助民族地区实现发展权的法理

  1.基于国家尊重和保障人权的宪法义务

  国家义务与公民权利关系已成为国家与公民宪法关系的主轴,但二者地位是不对等的。理论界通说认为公民权利处于根本性或决定性的地位,国家义务直接来源于公民权利。宪法上的公民基本权利的多重性也决定了国家义务的多重属性。公民基本权利具有“双重性质”,即公民得以请求国家为之的“主观法”和基本权利是国家应当遵守的“客观法”。②前者表示赋予个人请求权要求相对人作为、不作为或容忍。后者表示国家及其权力机关积极主动地通过立法、行政、司法尊重和保障公民基本权利,不再只是公民向国家请求意义上的,而是国家机关或国家权力一切运作过程中必须遵守的规则。少数民族发展权作为各少数民族的权利,需要通过国家的积极干预而得以尊重和保障来实现,即国家应当积极采取措施来纠正因历史上的原因导致的民族地区与非民族地区在社会发展方面的客观差距。这种基本权利与传统宪法基本权利不同,其行使有赖于国家履行积极义务即作为义务,创造实现权利的环境和条件。《发展权利宣言》第2条第3款规定:“国家有权利和义务制定适当的国家发展政策,其目的是在全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配的基础上,不断改善全体人民和所有个人的福利。”第3条第1款规定:“各国对创造有利于实现发展权利的国家和国际条件负有主要责任。”因此,国家积极履行给付责任,通过对口支援、专项扶持、区域合作等国家帮助方式,确保少数民族发展权的实现,不仅是宪法实质平等原则的制度保障,还是对公民基本权利的“客观法”价值的确认与遵守,是履行国家义务的具体体现。

  2.基于国家促进发展权平等实现的原则

  宪法平等原则要求国家通过全国不同地方,包括农村与城镇、民族地区与非民族地区、发达地区与欠发达地区之间自行调整,或通过国家权力采取必要的宏观调节手段对各地方的利益进行必要的协调,实现全国各地都有平等的发展机会和发展成果的平等享有,推动各地物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把国家建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。《发展权利宣言》第8条第1款规定:“各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利,并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等。”

  《宪法》也明确规定了“各民族一律平等”。因此,基于平等性保障原则,国家通过相应政策的制定保障少数民族平等地享有发展机会及发展成果。然而,由于经济社会发展状况不同以及全国各地区自身的客观条件不同,利益分配的不平衡性与不对称性日益加剧,平等性保障原则已不能实现对利益关系的有效调节。这时需要结合自行调节和强制干预的方式,通过法律规范的修订和政策制定对某一类发展主体利益进行倾斜性保护,以实现各主体利益关系的平衡。民族地区由于自然环境、地理位置、历史沿革等客观条件,与经济发达地区存在较大差距,在同等保护所有发展主体享有发展权利的基础上,国家对于经济发展相对落后的民族地区给予倾斜性优惠政策帮助其实现发展权,是实行政策性平衡原则以及最终实现整体发展权的现实需要,如西部大开发战略。部分国外宪法也规定了国家帮助落后地区加快发展的原则,如也门《宪法》第28条规定:“为了逐步消灭共和国各地生活水平的差别,国家努力提高落后地区的水平。”意大利《宪法》第44条规定:“法律规定各种有利于山区发展的措施。”可以说,我国《宪法》第122条关于“ 国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业”之规定,通过法律、行政法规、部委规章和规范性文件等法律措施,促进国家帮助民族地区实现发展权,是发展权平等性保障原则与政策性平衡原则相结合的集中体现,且已经成为国家调节不同发展状况地区、民族地区与非民族地区、贫困地区与发达地区利益关系的主要原则。

  3.基于民族区域自治制度多民族国家的宪法要求

  中国是统一的多民族的社会主义国家。国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分,并遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。表明各地方政府行使的权力是由中央政府依据宪法授予的,这也成为中央与地方政府行政权限划分的依据。其一,中央人民政府负责涉及全国或数个省区市的行政事务,地方人民政府负责仅涉及该地方的行政事务。其二,行政事务所需人力、财力、物力等仅需要地方人民政府调整的,归地方人民政府负责;地方人民政府无法负担或需数个地方人民政府共同负担的,由中央人民政府调整。③具体到国家帮助民族地区实现发展权上,民族地区的限制性条件决定了其行政事务所需的经济物质支持条件,仅靠民族地区的人民政府无法承担,而需要中央人民政府和上级人民政府的帮助。从纵向来看,中央政府依据法律、政策措施统一指导各民族地区经济社会等各方面发展,帮助其实现发展权,形成中央政府与数个民族地区政府的行政领导与被领导关系;从横向来看,中央的命令和要求,是各省、市的地方各级政府对民族地区的发展实施帮助的最大动力,如对口支援政策,正是在中央统一领导下各地方政府之间形成的区域间政府合作关系。而在联邦制国家,一般情况下联邦不可能也没有权力强制州与州之间进行支援。可以说,正是基于单一制国家结构形式下中央与地方政府权限划分的原理,国家帮助民族地区实现发展权才得以有效实施。

  三、国家帮助民族地区实现发展权的立法支持

  宪法规定了国家帮助民族地区发展的宪法义务,法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、政府规章等法律文件规定了国家帮助民族地区发展的法律职责。国家帮助民族地区发展的宪法、法律规定,从最初的政策主张与法律政策,已经制度化和法律化,并且形成了国家帮助民族地区实现发展权的法律支持体系。

  (一)《宪法》和《民族区域自治法》规定了国家帮助民族地区实现发展权的基本原则和基本内容

  新中国成立前夕,作为临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》第六章第53条就规定:“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”我国关于国家帮助民族自治地方实现发展权的规定,最早出现在1952年制定的《民族区域自治实施纲要》第六章“上级人民政府的领导原则”中,其中第33条规定,“上级人民政府应帮助各民族自治区发展其政治、经济、文化、教育和卫生事业。”期间,我国成立了第一个省级民族地区,即内蒙古自治区。1954年《宪法》肯定了国家帮助民族地区发展的义务,第72条规定:“各上级国家机关应当充分保障各自治区、自治州、自治县的自治机关行使自治权,并且帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。”国家帮助民族地区实现发展权首次具有宪法依据。该条关于“各民族自治区发展其政治、经济、文化、教育和卫生事业”的规定,包括了民族自治地方实现经济、文化、教育和卫生事业等发展的具体内容。1954年《宪法》施行后,依次成立了新疆、广西、宁夏、西藏自治区,同时实施了一些具体的国家帮助各民族自治地方发展的措施。
1978年《宪法》第40条规定:“各上级国家机关应当充分保障各民族自治地方的自治机关行使自治权,充分考虑各少数民族的特点和需要,大力培养各少数民族干部,积极支持和帮助各少数民族进行社会主义革命和社会主义建设,发展社会主义经济和文化。”该规定将帮助对象由原来的“民族自治地方”修改为与汉族相对应的“少数民族”,重点是“发展社会主义经济和文化”,无疑受到“文化大革命”的某些影响。1982年《宪法》第4条第2款规定,“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各民族地区加速经济和文化的发展。”第122条规定,“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”以上规定确定的原则是:其一,原则上应按照实际需要帮助,不是所有民族自治地方都需要由国家提供帮助,即“国家根据各少数民族的特点和需要”;其二,帮助的重点是财政、物资、技术等方面;其三,帮助的对象是各少数民族;其四,帮助的目的是加速发展经济建设和文化建设事业,提高民族自治地方的发展能力,因为各少数民族地方总体上滞后于其他地方。1982年《宪法》确立了国家帮助少数民族实现发展权的原则、基本内容和重点,明确了国家帮助少数民族实现发展权的宪法义务,为国家帮助少数民族实现发展权提供了根本法保障。1984年《民族区域自治法》进一步重申了国家帮助民族地区发展的宪法规定,2001年《民族区域自治法》进行了修改,将专门规定国家帮助民族地区发展的第六章的标题由“上级国家机关的领导和帮助”改为了“上级国家机关的职责”,语言的转换表明国家帮助理念的转变,立法机关旨在强调帮助民族地区发展的国家义务性,而非权力性,有助于法律政策贯彻实施的效果。同时,关于国家帮助的条文也由1984年的13条增加到19条,进一步丰富和完善了国家帮助民族地区发展的原则与内容。如第55条第1款规定:“上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施,从财政、金融、物资、技术和人才等方面,帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。”可以看出,《宪法》和《民族区域自治法》为国家帮助民族地区实现发展权提供了基本指导思想、原则、内容,为少数民族实现发展权提供了根本法与基本法律保障。

  (二)法律、行政法规规定了国家帮助民族地区实现发展权的具体内容

  为了贯彻实施《宪法》与《民族区域自治法》的规定,《教育法》、《公务员法》、《就业促进法》等法律以及行政法规,在教育、就业、文化、医疗等具体方面规定了国家帮助民族地区实现发展权的内容。其特点是:其一,帮助民族地区居民实现受教育权。《教育法》第10条第1款规定:“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各民族地区发展教育事业。”第57条规定:“国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金,重点扶持边远贫困地区、民族地区实施义务教育。”其二,公务员录取照顾录取少数民族居民。《公务员法》第21条第2款规定:“民族自治地方依照前款规定录用公务员时,依照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾。”其三,禁止就业中的民族歧视。《就业促进法》第21条第2款规定,“国家支持民族地区发展经济,扩大就业。”第28条规定,“各民族劳动者享有平等的劳动权利。用人单位招用人员,应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾。”为了实施《宪法》和《民族区域自治法》的规定,保障民族发展权,2005年国务院发布了实施民族区域自治法的第一部行政法规,即《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》,提出了一系列的具体措施和优惠政策,把《民族区域自治法》关于帮助少数民族实现发展权的内容更加具体化。

  (三)完善国家帮助民族地区实现发展权的政策支持体系

  其一,制定法律指导文件促进国家帮助义务的实施。2005年发布了《中共中央国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》(中发〔2005〕10号),提出“把加快少数民族和民族地区发展摆到更加突出的战略位置。支持少数民族和民族地区加快发展,是中央的一项基本方针,也是推进西部大开发的首要任务。”其二,制定民族地区发展的专项计划。2011年制定的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,提出要把对少数民族的扶贫开发纳入规划,同等条件下优先安排,加大支持力度。2016年12月《国务院关于印发“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知》(国发〔2016〕79号)明确了“十三五”时期民族地区经济、政治、文化、社会、生态等各方面的发展规划,确立多项政策支持。其三,对民族地区的转移支付制度化。2015年《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》强调,要“加大对民族地区的转移支付”。2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出,加大对民族地区的支持力度,实施边远贫困地区、边疆民族地区人才支持计划,推动经济加快发展、人民生活明显改善,并专门用一节内容规定如何推动民族地区健康发展。

  四、国家帮助民族地区实现发展权的实践

  邓小平说,“我们帮助民族地区发展的政策是坚定不移的。”④在根本法保障、法律政策支持的背景下,国家通过一系列法律实践加大对民族地区的帮助力度,以参与、促进、享受为核心,保障少数民族实现在经济、政治、文化、社会等方面的发展权。

  (一)促进民族地区经济发展,加强发展基础

  经济发展权是民族发展权的核心,可以说发展权中的主要内核或基础性要求首先是经济上的发展。因此,我国主要通过财政转移支付、援疆援藏计划、专项扶贫、多口支援等多种方式帮助民族地区发展经济。

  1.财政转移支付

  民族地区由于自然和历史的原因,经济发展落后,财政自给能力弱,公共服务水平低。中国中央政府把在财政上帮助民族地区发展经济,提高人民生活水平,作为帮助民族地区实现发展权的重要内容。2000年起,中央财政设立民族地区转移支付,支持民族地区加快发展,这是专门对民族自治地方的优惠政策性转移支付。2000-2005年,民族地区转移支付对象为五个自治区和财政体制上视为民族地区对待的青海、云南、贵州省,以及8个非民族省区管辖的民族自治州。⑤2006年,重庆酉阳土家族苗族自治县等53个非民族省区及非民族自治州管辖的民族自治县,也被纳入民族地区转移支付范围。截止到2015年,全国共有5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)纳入到转移支付范围,实现了对所有民族地区的全覆盖,并建立了转移支付资金稳定增长机制。20112015年,中央财政支持民族地区转移支付分别为370亿元、420亿元、464亿元、520亿元、582亿元,分别比上年增长12.1%、13.5%、10.5%、12.1%、11.9%。2000年至2015年,中央财政累计下达民族地区转移支付3,955亿元。另外,民族地区各省区以下财政转移支付一般依照中央转移支付模式,在中央转移支付的基础上,根据财力情况,再安排一部分资金对下进行财政转移支付。

  2.援藏援疆计划

  1980年以来,中央召开西藏工作座谈会,对全国帮助西藏加快经济社会发展建设事业,实现藏区各民族发展权作出整体规划。1984年中央召开第二次西藏工作座谈会,明确提出“国家直接投资项目、中央政府财政补贴、全国人民对口支援西藏”的援助方针,标志着全国性的援藏工程的开始。从1994年第三次西藏工作座谈会开始,中央实施对口支援西藏的政策,安排60个中央国家机关、18个省市和17家中央企业对口支援西藏。20多年来,先后有七批4,496名干部、1,466名专业技术人才进藏工作,实施援藏项目7,615个,投入援藏资金260亿元,主要用于改善民生和基础设施建设,为西藏经济社会发展作出了重要贡献。1965年西藏地方财政收入仅为2,239万元,2014年达到16475亿元,年均增长高达14.46%。⑥

  2010年和2014年,中央先后召开新疆工作座谈会,部署全国对口支援新疆维吾尔自治区经济社会发展的工作。2010年3月,第一次全国对口援疆工作会议召开,中央决定全国19个省市对口支援新疆12个地(州)的82个县(市)以及新疆建设兵团12个师。截止至2014年,19个援疆省市共拨付援疆资金536亿元,实施援疆项目4,906个,依托援疆省市累计引进各类合作项目6,482个,到位资金8,277亿元。2010-2014年,中央对新疆财政补助达到10,616.5亿元,为19552009年国家对新疆各项财政补助6,301.5亿元的1.68倍。60年来,国家对新疆的财政补助合计16,918亿元。⑦

  3.对口支援工作

  1979年全国边防工作会议提出全国支援西藏的方针,开启了各省市帮助民族自治地方实现发展权的法律实践。各省市与民族自治地方是宪法规定的法律地位平等的地方行政区划,在宪法和法律上没有帮助的职责,故采用支援的法律方式。1979年4月召开的全国边防工作会议,提出“国家将加强边境地区和民族地区的建设,增加资金和物资的投入,并组织内地省、市对口支援边境地区和民族地区”,并确定了东部经济发达的省对口支援民族八省区的具体方案。这标志着对口支援首次以国家政策的形式正式确定下来。

  1984年的《民族区域自治法》第61条首次以国家基本法律的形式明确规定了上级国家机关组织和支持对口支援的法律原则。1982年10月,国家计委、国家民委召开经济发达省、市同民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会,国务院批转《座谈会纪要》进一步指明了对口支援的工作方向。1984年国家新增加了上海支援新疆、西藏,广东支援贵州,沈阳、武汉支援青海。从组织形式上看,普遍采取东部经济发达省份的各地市分别与民族地区的地市结成对口支援城市关系的形式。从支援内容来看,主要包括经济、人才、教育、科技、文化、医疗卫生等多种类型。“十二五”期间,东部省市共向西部贫困地区提供财政援助资金56.9亿元,动员社会力量捐款3.8亿元,引导企业实际投资1.2万亿元;东部派往西部挂职扶贫的党政干部684人次,西部到东部挂职1,150人次;为西部地区开展劳动力输出培训77.8万人次,输出劳务240.3万人次。⑧

  4.专项扶贫帮助

  我国把民族地区、边疆地区作为扶贫开发的重点区域,并在这些地区确定了部分国家扶贫开发工作重点县给予重点扶持。2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》将全国14个集中连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场,其中分布在民族自治地方的就有11个。592个国家扶贫开发工作重点县中,分布在民族自治地方的有263个;扶贫开发整村推进“十二五”规划确定的3万个贫困村中,分布在民族自治地方的有13,158个。⑨少数民族贫困地区居民生存条件差,贫困程度深,脱贫难度大,是国家帮助少数民族实现发展权和扶贫攻坚的“硬骨头”。⑩“十二五”期间,中央财政累计安排专项扶贫资金1,898.4亿元,年均增长14.5%,主要投向14个连片特困地区和扶贫重点县、贫困村,其中新增部分主要用于连片特困地区,资金分配坚持向西部地区、贫困民族地区、贫困边境地区和贫困革命老区倾斜。⑪2016年11月15日国务院审议通过了《全国“十三五”脱贫攻坚规划》,提出坚持精准扶贫脱贫与整体推进相结合,以革命老区、民族地区、边疆地区和集中连片特困地区为重点,加快实施一批增强贫困地区自我发展能力的重大工程,破解发展瓶颈制约,确保实现2020年脱贫攻坚目标,为民族发展权的实现提出了具体规划。

  (二)实行民族区域自治制度,保障各民族人民群众当家做主

  民族区域自治制度是民族地区实现发展权的法律制度保障。《宪法》授予民族自治地方发展自主权,保证民族自治地方制定的自治法规,政策措施的制定符合本民族、本地方的实际情况,从而促进各少数民族社会、经济、文化等方面的全面发展。在全国55个少数民族中,有44个建立了自治地方,实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%。各少数民族均有代表本民族的全国人大代表,十一届、十二届全国人大均有400名左右的少数民族代表,约占代表总人数的14%。全国各民族自治地方的行政首长全部由实行区域自治的少数民族公民担任。同时,民族自治地方的各级国家机关领导班子及其职能部门中均配有一定数量的少数民族干部,保证少数民族公民的政治参与权。截至2015年,少数民族公务员已达76.5万人,比1978年增长了近3倍。在全国公务员队伍中,少数民族占10.7%,其中县处级以上的少数民族公务员占同级公务员总数的8.3%。截至2016年7月底,共制定和修改现行有效的自治条例和单行条例967件,完善了少数民族发展权实现的法律制度。⑫

  (三)推进少数民族文化繁荣发展,维护各民族文化权益

  文化发展权是少数民族发展权的主要组成部分,国家大力支持民族地区文化事业发展。其一,有效保护少数民族语言文字。在部分民族地区开展双语教学,如目前西藏学前、中小学现有双语教师30,642人,中小学校有藏语专任教师约5,800人。同时,推进少数民族语言文字的规范化、标准化和信息处理,建设中国少数民族濒危语言数据库,设立并实施“中国语言资源保护工程”。截至2015年,全国有54个少数民族使用80余种本民族语言,21个少数民族使用28种本民族文字,11个少数民族语言电影译制中心可进行17个少数民族语种、37种少数民族方言的译制,20122015年共完成3,000余部(次)电影的少数民族语言译制;2015年,出版少数民族文字图书9,192种、6,912万册(张),报纸19,609万份,期刊1245万册。⑬其二,有效保护少数民族文化遗产。多项民族地区的自然、文化遗产被列入《世界文化遗产名录》,在民族地区建成10个文化生态保护实验区,全国共有479项少数民族非物质文化遗产代表性项目。其三,完善民族地区公共文化服务体系。国家通过实施万里边疆文化长廊建设、文化信息资源共享工程等予以保障,如截至2014年,新疆共建成117个文化馆、107个公共图书馆、82个博物馆(纪念馆)和1,147个文化站,广播电视村村通、户户通用户共346万户,基本建成区、地、县、乡四级公共文化服务体系。⑭

  (四)加快民族地区社会发展,优化发展环境

  其一,民族地区卫生、教育事业不断发展。以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络建立健全。通过国家政策性输送与民族地区引进相结合,卫生人才队伍建设不断增强。2015年13类45项基本公共卫生服务在民族地区得到全面落实。国家加大对民族地区教育资源投入,形成了包括民族小学、中学、职业院校、高等学校在内的民族教育体系。少数民族享受高等教育发展权利的水平逐步提高、范围日益扩大,实现对所有少数民族从本科教育到研究生教育的全覆盖。其二,就业与社会保障不断完善。国家实施积极的就业政策,加强民族地区的职业培训、创业培训力度,对下岗失业人员再就业采取适当的税收优惠政策。如在西藏,各援藏省市和中央企业共提供就业岗位5,335个,通过公益性岗位安置就业26,018人。社会保障方面,基本养老保险实现制度全覆盖,困难群众基本生活保障标准大幅提高,大力支持民族地区兴办各类社会福利机构,覆盖民族地区城乡居民的社会保障体系全面建立。

  五、国家帮助民族地区实现发展权所面临的挑战

  尽管通过国家的大力扶持、帮助和民族地区自身的努力,民族地区经济、政治、文化、社会各项事业得以快速发展,但阻碍民族地区发展权实现的客观环境的各种限制性因素依然存在,国家帮助民族地区实现发展权仍面临着诸多挑战。

  (一)精准扶贫任重道远

  民族地区发展基础薄弱,与全国特别是发达地区的发展差距很大,且呈继续拉大的趋势。民族自治地方是我国农村贫困人口最集中、贫困程度最深、反贫困难度最大、返贫率最高的地区,国家帮助民族地区实现发展权具有长期性、复杂性、艰巨性。2015年民族八省区农村贫困人口为1,813万人,占全国32.5%,比上年(31.4%)略有增加;贫困发生率为12.1%,高于全国(5.7%);但民族八省区减贫率为17.8%,低于全国同期减贫率(20.6%),减贫速度慢于全国。⑮2014年,民族八省中贵州、西藏、云南农村居民人均可支配收入分别为6,671.2元、7,359.2元、7,456.1元,最低仅为上海(21,191.6元)的31.5%。⑯医疗方面,以2014年为例,西藏、宁夏、青海全省医院总数分别是112个、161个、185个,最低数不足广东(1,260个)的1/10。⑰另外,一些与群众生产生活密切相关的水、电、路、气(沼气)等公共基础设施建设还比较薄弱,还有相当一部分人口未解决饮水安全问题。民族自治地方总体上经济发展水平低、基础设施建设薄弱、教育水平较低、就业不足等问题均加剧了实现民族发展权的严峻性。帮助民族地区脱贫致富,是当前和未来相当长的时期内国家在帮助民族地区实现发展权时面临的巨大挑战。

  (二)生态环境保护艰巨

  人口、资源、环境之间的矛盾尖锐,严重制约了民族自治地方经济社会的可持续发展。2000年《全国生态环境保护纲要》(国发[2000]38号)提出建立国家重点生态功能区的县市区数量由原来的436个增加至676个,占国土面积的比例从41%提高到53%。⑱民族八省(区)均属于国家重点生态功能区范围。有效维护生态功能区环境状况,充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势,促进民族地区可持续发展,是民族地区实现发展权所需要解决的重要问题之一。大部分民族地区生态环境相对脆弱,环境容量十分有限。如新疆绿洲面积仅占国土总面积的5%,全国牧区仍有90%的草原存在不同程度退化,牲畜超载过牧现象普遍。甘肃省沙漠戈壁和受风沙危害的土地占全省土地总面积的 40% 以上;甘肃省武威市民勤县位于腾格里沙漠和巴丹吉林沙漠的交接地带,该地区荒漠化面积已占土地面积的 94%,荒漠边缘平均以每年3-4米的速度向绿洲推进,而且近年有加快趋势。脆弱的生态导致民族地区水土流失、荒(石)漠化现象严重、自然灾害频发、环境污染等问题,如云南持续干旱、“4·25”西藏地震灾害、“7·3”新疆皮山地震灾害、贵州山体滑坡等自然灾害,灾贫叠加使得灾害影响加重。因此,帮助民族地区实现发展的过程中存在着生态环境日益恶化的风险。

  (三)各民族地区协调发展

  民族地区与非民族地区的经济文化存在较大差异,大力推进民族地区经济建设是帮助其实现发展权的重要路径,但不是唯一内容,还要注意其文化、社会等均衡性发展。民族地区由于其特殊的地理位置和历史背景,形成了独特的历史、宗教、语言、地域文化,少数民族文化是中国文化的重要组成部分。《宪法》和《民族区域自治法》中均有关于保护和整理民族的文化遗产,发展和繁荣民族文化的规定。以民族语言文字为例,语言文字是一个民族独特的艺术与风俗习惯的基础与载体,是民族文化的灵魂。然而,受经济全球化、强势消费文化、跨区域交往和人口流动等多种因素的影响,中国一些少数民族的语言,特别是一些人口较少、无文字的语言正面临着衰微、甚至消亡的困境。当前民族地区的文化保护形势不容乐观。《少数民族事业“十二五”规划》提出,着力加大对少数民族文化事业的支持力度,进一步促进少数民族文化繁荣发展。因此,有效支持民族优秀文化的传承、发展、创新,提高民族地区发展软实力,实现民族地区均衡化发展,是实现民族发展权下一步努力的方向。

  (四)少数民族人口现代化

  2014年第四次中央民族工作会议提出要做好城市民族工作。改革开放以来,我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期,农村富余劳动力大量进城务工,20112014年年均新增农民工793万人。⑲由于特殊的地理位置、宗教信仰、生活环境、文化差异(包括语言)等因素的影响,来自贫困民族地区的务工人员往往存在与城市生活不相适应的卫生习惯、交往方式等,进入城市后不能很好地适应与融入城市。这些问题在他们进入到城市的早期表现得尤为明显,有相当数量的人群适应性较差,适应周期过长,给其在城市环境中的就业和生活带来了负面影响。如少数民族女性由于知识和能力的欠缺,部分卫生习惯、生活方式不能适应城市生活,很难进入到城市的家政等行业。而少数民族男性进入城市后,对城市生活感到陌生,诸如酗酒、铺张浪费等问题日益凸显。总的来说,少数民族人口流入城市缺乏足够的融入渠道和支持性社会环境。因此,建立少数民族流动人口支持性体制机制,形成城市更好地接纳少数民族群众、少数民族群众更好地融入城市的局面,是帮助民族地区实现发展权的重要内容。

  (周伟,四川大学法学院教授,四川大学人权法律研究中心主任;曹舒,四川大学法学院硕士研究生。本文是在国务院新闻办公室和外交部举办的“纪念《发展权利宣言》通过30周年国际研讨会”发言基础上修改完成的。)

  注释:

  ①汪习根:《法治社会的基本人权——发展权法律制度研究》,中国人民公安大学出版社2002年版,第60页。

  ②参见张翔:《基本权利的双重性质》,载《法学研究》2005年第3期。

  ③参见李林:《走向宪政的立法》,法律出版社2003年版,第52页。

  ④《邓小平文选》,第3卷,人民出版社1993年版,第246页。

  ⑤8个非民族省区管辖的民族自治州:吉林延边、湖北恩施、湖南湘西、四川阿坝、四川甘孜、四川凉山、甘肃临夏、甘肃甘南。

  ⑥参见国务院新闻办公室:《民族区域自治制度在西藏的成功实践》,载《人民日报》,2015年9月7日。

  ⑦参见国务院新闻办公室:《新疆各民族平等团结发展的历史见证》,载《人民日报》,2015年9月25日。

  ⑧参见《中国的减贫行动与人权进步》,载《人权》2016年第6期。

  ⑨参见注①。

  ⑩杨晶:《国务院关于加快少数民族和民族地区经济社会发展工作情况的报告》,载中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2010.12/25/content_1612568.htm,2016年11月10日访问。

  ⑪参见《2015年中央财政加大对革命老区等地区转移支付力度》,载新华网,http://news.xinhuanet.com/fortune/2015.12/07/c_1117384251.htm,2016年11月6日访问。

  ⑫参见国务院新闻办公室:《发展权:中国的理念、实践与贡献》,载《人民日报》,2016年12月2日。

  ⑬参见注①。

  ⑭参见国务院新闻办公室:《新疆各民族平等团结发展的历史见证》,载《人民日报》2015年9月25日。

  ⑮参见《2015年民族地区农村贫困情况》,载国家民族事务委员会网站,http://www.seac.gov.cn/art/2016/4/11/art_31_251389.html?from=timeline&isappinstalled=0,2016年11月10日访问。

  ⑯参见数据来源:国家统计局:《中国农村统计年鉴2015》,第299页。

  ⑰参见数据来源:《西藏统计年鉴2015》、《宁夏统计年鉴2015》、《青海统计年鉴2015》、《广东统计年鉴-2015》。

  ⑱参见《国务院批复我委〈关于调整国家重点生态功能区范围的请示〉》,载国家发展与改革委员会网站,http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201609/t20160928_820447.html,2016年11月10日访问。

  ⑲参见国务院新闻办公室:《中国的减贫行动与人权进步》,载《人权》2016年第6期。

  Abstract:On the State's Support for the Minority Areas to Realize the Right to Development
The major machinery of the State to help the minority areas realizing the right to development includes preference,help,support,care,assistance,aid and so on.This originated the real need confirmed by the Constitution of a united and multinational state which was built by all the people in the World.It is also a legal protection to continue strengthening equality,unity and mutual assistance of socialist national relationshipThe constitutional duty of the State to help realize the right to development is safeguarded by the implementation of a legal support system of law,administrative regulations,rules of departments and normative documents,by such specific measures as transfer payment,support of Tibet and Xinjiang,specific support,specific aid of the poor in order to promote coordinate development of the minorities to participate and share politics,economy,culture,and social affairs.But it should be noted that the State the help of the State for the minority to realize the right to development is also facing different issues as the important but difficult precision alleviation of the poor,hard task of eco-protection and coordinate development of each minority area.

  (责任编辑叶传星)

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