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从五大推进原则看中国人权发展道路的特点

2017-04-26 15:09:40   来源:《人权》2017年第1期   作者:常健 刘一

  内容提要:中国发布的国家人权行动计划先后提出了推进人权事业发展的五大原则,它们分别从人权保障路径、权利间关系、保障内容、权利主体和义务主体五个角度对中国人权事业发展提出了原则要求。可以将其看作是对中国人权发展道路的整体概括,并对未来中国人权事业的健康发展具有重要的指导意义。

  关键词:国家人权行动计划 五大推进原则 人权保障

  
中国在推进人权事业发展的过程中,先后提出了五个基本原则,即依法推进、协调和全面推进、务实推进、平等推进和合力推进(以下简称为“五大推进原则”)。前三个原则是在第一期和第二期国家人权行动计划中提出的,后两个原则是在2016年9月29日公布的第三期国家人权行动计划中新提出的。这五条推进原则可以看作是对中国人权发展道路的整体概括,它们分别从人权保障路径、权利间关系、保障内容、权利主体和义务主体五个角度对中国人权事业发展提出了原则要求。

  一、五大推进原则形成的历史脉络

  2009年制定并发布的《国家人权行动计划(2009-2010年)》对人权推进原则作出了首次表述:“制定本行动计划的基本原则是:第一,根据中国宪法的基本原则,遵循《世界人权宣言》和国际人权条约的基本精神,完善保障人权的各项法律法规,依法推进中国人权事业的发展;第二,坚持各类人权相互依赖与不可分割的原则,平衡推进经济、社会和文化权利与公民权利和政治权利的协调发展,促进个人人权和集体人权的均衡发展;第三,从中国的国情出发,本着务实的精神,确保设定的目标和措施切实可行,科学推进中国人权事业的发展。”①

  在2012年制定并发布的《国家人权行动计划(2012-2015年)》中,对人权推进原则作出了新的表述:“制定和实施《行动计划》的基本原则是:(1)依法推进原则:根据宪法关于‘国家尊重和保障人权’的原则,遵循《世界人权宣言》和有关国际人权公约的基本精神,从立法、行政和司法各个环节完善尊重和保障人权的法律法规和实施机制,依法推进中国人权事业发展。(2)全面推进原则:将各项人权作为相互依存、不可分割的有机整体,促进经济、社会、文化权利与公民权利、政治权利的协调发展,促进个人人权与集体人权的协调发展。(3)务实推进原则:既尊重人权的普遍性原则,又坚持从中国的基本国情和新的实际出发,切实推进人权事业发展。”②

  在2016年9月29日发布的《国家人权行动计划(2016-2020年)》中,人权推进原则被更加简洁地概括为五条:“制定和实施《行动计划》的基本原则是:依法推进,将人权事业纳入法治轨道;协调推进,使各项权利全面协调发展;务实推进,把人权的普遍原则和中国实际相结合;平等推进,保障每个人都能平等享有各项人权;合力推进,政府、企事业单位、社会组织共同促进人权事业的发展。”③

  比较三期行动计划对人权推进原则的表述,可以看到四个方面的差异:第一,在三期行动计划中,第二条原则分别被表述为“平衡推进”、“全面推进”和“协调推进”,它在某种程度上显示出三期行动计划在阶段上的不断深化。第二,第三条原则在第一期计划中被表述为“科学推进”,在第二期行动计划被改为“务实推进”,在第三期行动计划延用了这一更加准确的表述。第三,第三期行动计划新增了“平等推进”和“合力推进”原则,反映出中国人权事业发展在不断深化的过程中面临的新挑战和应对策略。第四,第三期行动计划对人权推进原则表达得更加简洁和概括,既可以容纳更多的内容,又将中国人权发展道路的特点以更明确的语言表达出来。

  二、依法推进原则的四重意蕴

  所谓“依法推进”,根据第三期国家人权行动计划的表述,就是要“将人权事业纳入法治轨道”。其含意可以从四个方面加以解读。

  首先,“依法推进”意味着不搞“运动式”、“突击式”,而是建立稳定的规则,注重长期可持续的效果。推进人权事业发展,有运动式和法治化两种方式。中国曾采用过运动的方式来快速推进人权事业发展,留下了深刻的教训。在总结过去经验教训的基础上,中国选择了用法治化的方式来推进人权事业的发展。

  第二,“依法推进”意味着在人权保障的法律和政策的相互关系上,法律保障占据主导位置。从新中国建立以来,人权保障的一个重要方式是制定和实施各项人权保障政策,包括发布指导意见、规定、办法和通知,开展专项行动和建立保障机制。以人权政策来保障人权的优势在于针对性强、提供及时和灵活易调;其局限性在于保障水平不易均衡,不易实现平等保障,新旧政策缺乏一致性,以及不易实现稳定预期等。由于人权保障政策的局限性,特别是1966-1976年十年文化大革命摧毁法制的深刻教训,中国政府在改革开放后必须大力加强人权法治建设,重新走上法治化建设的轨道。2004年将“国家尊重和保障人权”写入宪法;2009年通过的第三次宪法修正案确认了“依法治国”的基本治国方略;截至2011年8月底,中国已制定现行宪法和有效法律240部,行政法规706部,地方性法规8,600多部,中国特色社会主义法律体系已经基本形成。这些法律中大量涉及人权保障,因此这也在一定意义上标志着中国人权保障法律体系的基本形成。

  然而,依法推进人权保障并不意味着完全弃用政策工具来保障人权。从人权保障政策与人权立法的相互关系来看,人权保障政策有三个重要的作用,即它们是人权保障法律的先行者、补充者和具体化。首先,法律是人权保障的最具强制力和约束性的手段,因此法律的制定需要特别审慎,往往需要更严格的程序和反复的质疑推敲。这使得法律的制定在时间上不可避免地具有滞后性。相对于法律而言,政策的约束力、强制性相对较弱,持续时间也相对较短。因此,在立法和修法之前,先制定相关的政策来解决某些人权保障问题,可以发挥法律先行者的作用,为立法积累现实的经验,揭示可能出现的问题。在这个意义上,政策先行会为更合理的立法奠定经验基础,使得后来的立法更具有可行性和实效性。其次,人权法律的保障范围具有普适性,在时间上具有持续性,但有些人权保障要解决的问题具有局部性和短暂性,不适于以立法的方式来加以规范。在这种情况下,以人权政策的方式来处理这类人权保障问题,就可以弥补人权法律保障范围的局限和内容的不足。最后,人权法律在内容表述上具有一般性,但人权保障不仅要靠一般性规范,而且要有具体的实现机制。因此,通过制定相应的人权政策,建立各种具体的实现机制,可以使人权保障的一般原则能够得到更具体地实现。④

  第三,“依法推进”意味着要从法治的各个环节加强人权保障。根据第二期国家人权行动计划,依法推进中国人事业发展,要“从立法、行政和司法各个环节完善尊重和保障人权的法律法规和实施机制”⑤。第三期行动计划则进一步强调“严格规范公正文明执法,维护公民的人身权利和人权尊严;提高公正司法水平,保障诉讼当事人获得公正审判的权利”⑥。这三个环节必须环环相扣,缺一不可。在立法方面,如上所述,中国制定和修订了一系列保护人权的法律法规。在司法方面,中国大幅修改《刑事诉讼法》,最高人民检察院、最高人民法院和公安部也出台相应的司法解释等文件,并建立各种有效的实施机制,严禁刑讯逼供,排除非法证据,保障司法程序公正。在执法方面,中国制定了以《行政处罚法》为代表的一系列法律,明确执法标准、程序和行为方式。

  第四,“依法推进”还涉及国际人权公约与国内人权法律的关系。根据国家人权行动计划,依法推进中国人权事业发展要“根据宪法关于‘国家尊重和保障人权’的原则,遵循《世界人权宣言》和有关国际人权公约的基本精神”⑦。中国对国际人权公约保持开放的态度,已经签署了27项国际人权公约,承认了国民党政府批准的14项国际劳工公约,并批准了国际劳工组织20世纪90年代以后制定的几项公约。但根据中国的法律制度,国际公约并不能直接适用于国内事务,而必须转化为相应的国内法律才能实施。几十年来,中国一方面修改和制定了大量的法律来体现国际人权公约的要求,另一方面也根据中国的国情对国际公约作出了一些保留,并制定适合中国国情的人权保障法律。

  三、协调推进原则与五大关系的协调

  所谓“协调推进”,根据第三期行动计划的解释,就是要“使各项权利全面协调发展”⑧。在前两期行动计划中,都提到了将各项人权作为相互依存、不可分割的有机整体,平衡或促进经济、社会和文化权利与公民权利、政治权利的协调发展,以及个人权利与集体权利的协调发展。实际上,协调推进还需要协调各项个人权利之间的关系,人权与其他公共利益之间的关系,以及国家尊重、保护和促进(实现)人权这三项义务之间的关系。

  第一,促进经济、社会、文化权利与公民权利、政治权利的协调发展。与许多西方国家更强调公民权利和政治权利的保障不同,中国政府更加注重经济、社会和文化权利与公民、政治权利的协调发展和保障。一方面,经济、社会和文化权利的保障是实现公民权利和政治权利的重要基础,没有经社文权利的充分保障,公民权利和政治权利的保障就会流于形式。另一方面,公民权利和政治权利的保障又是经济、社会和文化权利保障的重要前提,缺乏必要的公民权利和政治权利,公民对于经济、社会和文化权利的主张就缺乏实现条件。在实践过程中,中国对两类权利的保障是协调推进的。改革开放以来,中国公民工作权利、教育权利、健康权利和文化权利的更充分实现,与公民的表达自由、公平审判权利、政治参与和监督权利以及平等权利的保障密切联系;而公民表达权利的更充分实现也与公民在互联网方面的文化权利实现携手并进。两类权利形成了相互促进的关系,使得权利的实现更加充分和普遍。

  第二,促进个人人权与集体人权的协调发展。与许多西方国家单纯强调个人权利保障不同,包括中国在内的许多发展中国家强调个人人权与集体人权的协调发展和保障。集体人权主要包括国家、民族和人民的自主权、发展权、和平权、环境权等,它们是个人权利实现的重要条件。因此,为了使每一个人的个人权利在现实中得到更充分的实现,就需要根据集体权利实现的要求对个人权利的实现方式实施一定的限制,但这种限制的目的是为了个人权利的更充分实现,而不是对个人权利的侵犯。

  第三,平衡保障各项个人权利。在各项个人权利的保障要求之间存在一些冲突,这些冲突在现实中是难以避免的。为了使每个人的各项权利都得到平等保障,就需要对个人权利的实现方式实施适当的限制,使其与其他个人权利的实现能够相互协调。中国在保障个人权利方面对个人权利的实现方式规定了一定的限制,这些限制对于促进个人权利的协调保障具有重要的作用,提高了人权保障的整体水平。

  第四,个人权利保障与其他公共利益保障之间的协调。人权是一种重要的公共利益,但不是唯一的公共利益。其他公共利益还包括经济发展、公共秩序、公共福利、公共卫生、公共安全、公共道德等。各种公共利益之间存在着相互依赖又相互限制的关系。中国政府在推进人权保障事业的过程中,特别注意协调人权保障与经济发展和社会稳定之间的关系,在保障经济发展和社会稳定的前提下推进人权保障水平的提高,又通过人权保障水平的提高促进经济发展和社会稳定的实现。因此,在制定和实施国家人权行动计划的过程中,中国采取稳步推进的方针,根据各项公共利益稳定的需要对人权的实现方式予以必要的限制。而经济发展和社会的持续稳定又为人权保障水平的提升提供了必要的社会环境。

  第五,国家尊重、保护和促进人权三项义务之间的协调。国家保障人权的义务分为三个方面,即尊重、保护和促进。尊重主要是指不干涉公民的自由选择;保护是指防止和惩处侵犯权利的行为;促进或实现是指协助或直接提供相应的物质和服务来满足权利需求。人权的全面实现要求政府在履行尊重、保护和促进三项义务方面保持协调。许多西方国家强调对人权的尊重和保护,但对于促进人权实现的义务却缺乏充分的承诺。相比之下,中国政府在人权保障方面不仅积极履行尊重和保护的义务,而且特别重视履行促进的义务,通过采取积极的行动为各项人权的实现提供必要条件。例如,中国政府采取积极措施开展扶贫工作,减少了近7亿的贫困人口,以积极的方式保障贫困人口的基本生活水准权利。

  四、务实推进原则与人权发展战略的现实定位

  所谓“务实推进”,根据第三期行动计划的解释,就是要“把人权的普遍原则和中国实际相结合”⑨。它要求尊重《世界人权宣言》和相关国际人权文书所提出的理念和普遍性原则,又结合中国的具体国情制定适合中国实际状况的人权发展战略;不盲目照搬照抄其他国家的人权发展模式,切实推进人权事业发展。中国在制定国家人权行动计划的过程中从以下四个方面体现了务实推进原则。

  首先,中国坚持以生存权和发展权为主导的人权发展战略。中国是一个发展中国家。根据中国处于社会主义初级发展阶段的现实,中国政府提出将生存权和发展权置于人权事业发展的首要位置。第一期行动计划指出,中国政府“从基本国情出发,切实把保障人民的生存权、发展权放在保障人权的首要位置,在推动经济社会又好又快发展的基础上,依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”⑩。第二期行动计划提出要“顺应各族人民过上更好生活的新期待,继续把保障人民的生存权、发展权放在首位,着力保障和改善民生”⑪。第三期行动计划进一步提出要“坚持以人民为中心的发展思想,把保障人民的生存权和发展权放在首位”⑫。确立以生存权和发展权为主导的人权发展战略对于中国人权事业的健康发展起到了关键性的作用。几十年的人权发展实践证明,优先保障生存权和发展权,不仅使中国人民的经济生活水平大幅度提高,而且带动和促进了其他各项人权的实现。

  其次,强调满足人民群众最迫切的人权需求。第一期行动计划指出,要“着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”⑬。第二期行动计划提出要“着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的权利和利益问题”⑭。第三期行动计划提出要“将增进人民福祉、促进人的全面发展作为人权事业发展的出发点和落脚点”⑮。中国在制定人权发展计划时,充分考虑民众最迫切的权利需求,将人民最关心的权利问题置于人权发展战略的优先位置,使得人权事业的发展获得了最广泛的支持,也为人民群众带来了实际的利益满足。

  再次,将人权发展与国家发展规划相结合。为了有效实现人权发展目标,中国特别注意将人权发展与国家的各项建设规划结合起来,将人权发展目标纳入到国家整体的发展规划之中。第二期行动计划指出:“结合实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,将人权事业与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设结合起来……。”⑯第三期行动计划进一步提出要“结合实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》”,“将人权事业与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设结合起来”⑰。将人权发展目标与国家发展规划相结合,不仅可以使国家经济和社会发展规则的实施体现人权发展要求,而且也使国家人权行动计划的实现有了现实的依托。

  最后,处理好人权保障与经济发展和社会稳定的关系。人权事业的有效推进需要一定的条件,其中最重要的两个条件是经济的发展和社会的稳定。经济发展为各项人权的实现提供物质基础,社会稳定为各项人权的实现提供社会保障。中国在推进人权事业发展过程中,特别注意处理好人权保障与经济发展和社会稳定的关系,使人权事业发展有了坚实的现实基础,这是中国人权事业快速和全面发展的重要保证。

  五、平等推进原则与各类主体间的权利公平

  所谓“平等推进”,根据第三期行动计划的解释,就是要“保障每个人都能平等享有各项人权”⑱。这一方面体现了人权的平等性,另一方面也是将人权保障提升到更高水平的一个重要特征和要求。中国在制定和实施国家人权行动计划的过程中特别考虑了如何使各类特定群体公平享受人权。

  首先,促进农村居民与城市居民权利的平等保障。由于历史原因所形成的城乡差距,使农村居民与城市居民在人权的享有上存在一定的差异。第一期行动计划专设了“农民的权益保障”一节,其中涉及破除城乡二元结构,加快新农村建设,维护农民的合法权益,特别是土地权利、宅基地用益物权,改革征地制度,提高农民收入,推进城乡基本公共服务均等化,提高农民健康水平,以及加强农民工权益保护。后两期行动计划虽然没有再设农民权益专节,但对提升农村居民权利保障水平的要求体现在各章节之中。例如,在第三期行动计划中就提出要促进农村富余劳动力转移就业和外出务工人员返乡创业,对农民工进行免费职业培训,全面治理拖欠农民工工资问题,实施精准扶贫精准脱贫方略,推进农村危房改造,统筹开展农房抗震改造,实施农村饮水安全巩固提升工程,统筹实施城乡居民大病保险制度,统筹推进城乡社会救助体系建设,取消农业户口与非农业户口性质区分,建立城乡统一的户籍登记制度,完成农村承包经营地、宅基地、农房、集体建设用地确权登记颁证,积极探索对农村集体所有土地征收补偿、集体经营性建设用地流转、宅基地管理、不动产权属调处等制度,建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,实现行政村农民体育健身工程全覆盖,加快推进城乡义务教育一体化进程,着力保障随迁子女在流入地平等接受义务教育,完善留守儿童教育服务体系,加强农村教师队伍建设,逐步实行城乡统一的中小学教职工编制标准,98%的行政村实现光纤通达,半数以上农村家庭用户带宽实现50兆比特以上灵活选择。

  第二,促进东西部居民权利的平等保障。由于自然条件的差异和经济发展战略的原因所造成的东部与西部经济发展水平的差异,使居住在不同地区的居民在权利享有上存在着实际的差距。国家人权行动计划特别关注提升中西部居民的人权保障水平。例如,在第三期行动计划中,就提出支持贫困地区建设县乡基层劳动就业和社会保障服务平台,以中西部为重点,每县重点办好1-2所县级公立医院,加大对中西部地区学前教育的支持力度,全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件,加大对中西部贫困地区高中阶段教育的扶持力度,支持欠发达地区职业教育发展,深入实施中西部高等教育振兴计划,扩大重点高校对中西部地区的招生规模,加大对老少边穷地区文化建设的帮扶力度。

  第三,促进对不同性别主体权利的平等保障。由于历史原因所形成的性别歧视使女性与男性在实际享有权利方面存在着不平等。国家人权行动计划特别强调要消除性别歧视,保障女性与男性平等享有各项权利。在每期行动计划中都设了“妇女权利”专节来阐述保障妇女权利的要求。在第三期行动计划的“妇女权利”专节中,提出要消除性别歧视,特别是在就业、薪酬、职业发展方面的性别歧视,改善妇女发展环境,保障妇女合法权益,促进妇女平等参与管理国家和社会事务,保障妇女健康权利和婚姻家庭权利,落实《反家庭暴力法》,预防和打击拐卖妇女的犯罪行为,预防和制止针对妇女的性骚扰等。

  第四,促进对少数民族权利的平等保障。在历史上,少数民族曾经遭受歧视,许多民族地区的经济发展也处于落后状态。为了使少数民族平等享有各项人权,每期行动计划都设“少数民族权利”专节,采取特殊优惠政策对少数民族权利予以更充分保障。例如,在第三期行动计划中,就提出要把加快少数民族和民族地区发展摆到更加突出的位置,尊重和保障少数民族权利,特别是平等参与国家和社会事务的权利、经济发展权利、均等享有公共服务的权利、受教育权利、学习使用和发展本民族语言文字的权利以及文化权利等。

  第五,促进各类弱势群体的权利得到平等保障。儿童、老年人和残疾人由于生理上的原因需要予以特殊照顾和保护。中国政府在每期行动计划中都设置“儿童权利”、“老年人权利”和“残疾人权利”等专节,确定对这三类弱势群体权利的特殊保护措施。

  六、合力推进原则与各类义务主体的人权保障责任

  所谓“合力推进”,根据第三期行动计划的解释,就是要求“政府、企事业单位、社会组织共同促进人权事业的发展”⑲。推进中国的人权保障,是全体中国人民的共同事业,不仅政府要承担义务和责任,社会各界也应当承担相应的义务。各类人权义务主体相互合作、相互支持,这是全面提升中国人权保障水平的一个重要条件。第三期行动计划要求社会各方合力推进人权事业发展,各级地方政府、中央和国家机关各有关部门要结合各地区特点和各部门工作职责制定行动计划的实施方案,确保行动计划的各项目标任务顺利完成⑳;企事业单位要“加强人权教育、培训,培育人权文化”【21】;各类教育和培训机构要“加大人权教育与培训力度,提高全社会人权意识”;各类人权研究机构要“为人权事业发展提供智力支持”【22】;民间组织要“参与国际人权交流与合作,为推动国际人权事业健康发展作出民间贡献”【23】;新闻媒体要“设立人权专题频道或栏目,普及人权知识,传播人权理念”【24】,广泛宣传行动计划的内容,并在行动计划的实施中发挥监督作用【25】。

  五大推进原则既是对中国人权事业发展历史经验的总结,也是对未来中国人权事业继续健康发展的指导原则。对五大推进原则的内涵和适用外延还需要进行更深入的分析和阐释,以便对中国人权发展道路的性质和特征作出更深刻的理解和更精准的概括。

  (常健,南开大学人权研究中心副主任,南开大学周恩来政府管理学院副院长、教授、博士生导师;刘一,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。本文系教育部人权教育与培训基地重大项目“市场经济初创时期各国人权发展道路比较研究”(项目号:12JJD820021)的阶段性成果。)

  注释:

  ①中华人民共和国国务院新闻办公室:《国家人权行动计划(2009-2010年)》,外文出版社2009年版,第3页。

  ②中华人民共和国国务院新闻办公室:《国家人权行动计划(2012-2015年)》,人民出版社2012年版,第3-4页。

  ③中华人民共和国国务院新闻办公室:《国家人权行动计划(2016-2020年)》,人民出版社2016年版,第2-3页。

  ④参见常健:《科学理解和把握中国人权保障政策》,载《理论探索》2013年第5期。

  ⑤同注②,第3页。

  ⑥同注③,第3页。

  ⑦中华人民共和国国务院新闻办公室:《国家人权行动计划(2009-2010年)》,外文出版社2009年版,第3页。第二、三期国家人权行动计划也有类似表述,参见中华人民共和国国务院新闻办公室:《国家人权行动计划(2012-2015年)》,人民出版社2012年版,第3页;中华人民共和国国务院新闻办公室:《国家人权行动计划(2016-2020年)》,人民出版社2016年版,第12页。

  ⑧同注③,第3页。

  ⑨同注③,第3页。

  ⑩同注①,第2页。

  ⑪同注②,第3页。

  ⑫同注③,第2页。

  ⑬同注①,第2页。

  ⑭同注②,第3页。

  ⑮同注③,第2页。

  ⑯同注②,第3页。

  ⑰同注③,第2页。

  ⑱同注③,第3页。

  ⑲同注③,第3页。

  ⑳参见注③,第45页。

  【21】同上注,第40页。

  【22】同上注。

  【23】同上注,第44页。

  【24】同上注,第41页。

  【25】参见上注,第45页。

  Abstract:The National Human Rights Action Plans issued by the Chinese government have put forward five principles to promote human rights,which are related to the safeguard path,rights relationship,content of safeguards,rights holders and rights obligors respectively.These principles can be seen as a generalization of China's human rights development path,and are important guidance to the sound development of China's human rights cause in the future.

  (责任编辑叶传星)

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