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中国参与国际人权机制的阶段性“遵约”行为研究

2017-03-15 16:24:46   来源:《人权》2016年第6期   作者:李晓燕

  内容提要:在对中国与国际体系关系的研究中,“遵约”行为是一个备受关注的焦点。本文借鉴中外学者对“遵约”问题研究的一组学术对话,在国际人权机制领域进行了理论印证。研究发现,中国参与国际人权机制的四个历史时期中渐次出现了“程序性遵约”、“行为遵约”、“制度遵约”、“政治遵约”、“社会遵约”的特征,并且随着中国遵约程度的加深,依次获得了体系的“形式承认”、“分配承认”和“价值承认”。被体系认可的中国把自身的价值观带入体系发展中,自然引发“体系变革”,由此形成了“参与实践”—“体系承认”—“体系变革”的完整实践过程。

  关键词:中国 阶段性遵约 国际人权机制

  
最近十年间,建构主义视角下的中国研究逐渐为我们所熟悉,特别是它们对中国参与国际体系、遵守国际制度规范情况的系统研究和论证受到中国学者的普遍认同。我们肯定的不只是这些学者的观点,也包括他们研究中所使用的实证方法和系统数据,这些建立在细化指标基础上的论证不仅显示了研究的说服力,也为我们展开学术对话搭建了桥梁。以中国在国际体系中的“遵约”行为为例,我们可以发现一组很有价值的学术对话和交锋。

  美国学者安•肯特在研究中国的遵约行为时提出了考察遵约程度的五个指标,分别是:1)签署条约或达成协议;2)程序性遵约,即提交履约报告和履行其他义务;3)实质性遵约,在国际行为上遵守条约;4)正式遵约,即国际规范在国内立法、司法或者制度实践中得以落实;5)实际遵约,即在政治层面和社会层面的落实,其中,前者是指政府政策与国际规范一致;后者则是指国内社会普遍的遵约行为。①中国学者朱立群教授在研究中进一步发展了肯特的指标,提出“遵约实践”的五个阶段——程序性遵约实践、行为遵约实践、制度遵约实践、政治遵约实践和社会遵约实践。分别对应的是:履行条约义务的实践,国际行为符合条约规定的实践,国内立法、司法或制度中落实国际制度规范的实践,政府政策符合国际规范的实践和社会普遍遵约的实践。②五个阶段的划分不仅细致描述了中国与国际体系的互动关系,也突出了这种互动关系反映的“实践逻辑”,即“参与实践”③获得“体系承认”,进而带来“体系变革”,由此形成一个完整的“实践过程”。朱立群教授认为,中国与国际体系的互动关系正处于这种不断演进的实践过程中。

  本文不拟评论上述观点是否妥当,但是它的确在对中国与国际人权机制的互动关系中非常贴切地发现了渐次深入的“遵约”行为,以及这种阶段性“遵约”行为给中国自身和国际人权机制带来的变化。也就是说,至少在这个问题领域中,“参与实践”“体系承认”“体系变革”的逻辑关系是存在的。

  一、中国与国际人权机制的关系

  国际人权机制的出现与20世纪人类经历的两次战争灾难密切相关。到第二次世界大战结束,世界各国普遍意识到应该建立一个永久性全球组织,督促各国政府行使维护世界和平的职能和义务,捍卫人类的基本生存和发展权利。于是,1945年第一个国际人权组织——联合国诞生了。此后,随着世界各国人民人权意识的觉醒和人权知识的不断普及,又陆续出现了各种地区性国际人权组织以及非政府性国际人权组织。本文主要考察的是中国作为一个主权国家政府与国际人权机制的互动情况,因此这里就只介绍全球性国际人权机制和地区性国际人权机制两个层面,而不再涉及非政府性国际人权组织④的情况。

  全球性国际人权机制和地区性国际人权机制的划分是依据人权保护机制涉及的范围大小。全球性国际人权机制主要包括以《联合国宪章》为基础的国际人权保护机制和以专门性国际人权公约为基础的人权保护国际机制,也就是联合国系统内的以条约机构、人权事务高级专员办公室和政府间机制为中心支柱的人权保护国际机制。⑤地区性国际人权机制是指一些国家根据本地区特有的政治、社会经济和文化条件所建立的适用于该地区各国的人权组织机构。地区性国际人权保护机制是联合国所号召和鼓励的,既反映了人权的普遍性,又能适应本地区的具体情况,是全球人权保护机制的一个重要组成部分。

  作为联合国创始会员国和常任理事国,中国一直大力支持联合国在促进和保护人权方面所做的各项工作。早在1948年,中国就参与起草了联合国通过的《世界人权宣言》,并在宣言内容中引入了儒家文化的理念,⑥同时成为宣言的第一批签字国。新中国成立后的相当长时间内,新中国没有在联合国的代表权,但是仍然表达了对联合国人权议题特别是“民族自决权”问题的关注与支持。1971年恢复在联合国的合法席位后,中国政府一如既往地重视和支持联合国人权领域的各项活动,先后加入了包括《经济、社会及文化权利国际公约》在内的27项主要国际人权公约,并采取有效措施积极认真履行公约义务,及时提交履约情况报告,接受联合国条约机构的监督和审议。

  进入21世纪,人权作为联合国改革的重大议题,地位不断上升,与安全、发展并列为联合国三大支柱。中国作为安理会常任理事国,更是在促进和保护人权领域做出积极表率。2009年,中国成为五大常任理事国中第一个制定《国家人权行动计划(2009-2010年)》的国家。这也是中国政府第一次制定以人权为主题的国家发展规划,不仅对中国具有开创性,对世界人权事业的发展也有积极作用。此后中国政府又持续制定和实施了两个《国家人权行动计划(2012-2015年)》和《国家人权行动计划(2016-2020年)》,充分表明了中国政府在积极支持联合国国际人权机制运行与完善方面的坚定决心和切实努力。

  有学者认为,“由于观念形态和利益的冲突,联合国很难在人权问题上达成协议,”“而在区域一级达成协议是比较容易的,那里各国更可能具有共通的价值观念与利益”。⑦然而事实上,地区性国际人权机制的发展状况并不比联合国机制乐观。现有的地区性国际人权组织发展极不平衡,很难发挥应有的作用。比如,美洲国家组织虽然有着较高质量的人权宣言和人权保障机构,却在美国的干扰下显得软弱无力,美国经常将自己的意志强加到其他美洲国家身上。非洲统一组织虽然在人权理论进步方面做出了突出贡献,但是由于地区自身发展的诸多困难和问题,其人权宣言很难落实,人权保障机构也无力发挥实际作用。

  然而,与这些已经创建人权保护机制的地区相比,作为世界上人口最多地区的亚洲地区更为落后,由于政治文化和价值观的多元,以及受到冷战时期美苏争霸某因素的影响,亚洲至今尚未形成统一的地区人权准则和人权组织。目前唯一存在的人权组织形式是东南亚国家联盟依据2007年签署的《东盟宪章》成立的政府间人权委员会(Intergovernmental Commission on Human Rights),该委员会明确了“促进和保护本地区人民的权益,提高民众公共意识和促进教育、向政府机构和东盟团体提供咨询服务”的宗旨。委员会成立于2009年底,在人权理论和实践方面实际都处于探索和起步阶段,在东盟内部尚且不能行动一致,更无法有效协调东盟与周边国家和地区的人权保障问题,因此也很难将其看作亚洲地区人权组织的雏形。可以说,创建亚洲人权机制的历史条件依然并不成熟,身处这样的地区舞台,中国对地区性国际人权机制的参与仍然是空缺状态也就不奇怪了。

  二、中国参与国际人权机制的阶段性“遵约”行为分析

  
我们可以将中国参与联合国国际人权机制的过程分为四个发展阶段:1949-1971年,1971-1981年,1981-1991年,1991年至今。之所以做这样的划分是基于把经社理事会下属的人权委员会(2006年后被“联大直属的人权理事会”取代)视为联合国核心人权机制的假定。尽管联合国系统内的主要人权机构还包括联大第三委员会、专门性国际人权公约委员会、联合国人权事务高级专员办公室等部门,但是就参与的广泛程度和影响力而言,人权委员会无疑是最核心的联合国人权机构,与该委员会的互动能够反映中国参与联合国人权机制的整体情况。中国参与国际人权机制的阶段性“遵约”行为变化特征也正是以加入人权委员会为标志点体现出来的。

  (一)19491971年:体系外围的“程序性遵约”

  1971年恢复联合国合法席位之前,新中国参与国际人权机制的活动主要体现为体系外围的话语斗争,且以反对的声音为主。在这个过程中,逐渐认清加入联合国人权机制符合中国国家利益的必要性,同时借助发展中国家的支持,克服美国等西方国家的阻挠,恢复了联合国合法席位,从而得以接近核心国际人权机制。在这个艰难复杂的争取阶段,中国也根据国际形势做出自主选择,签署批准了少数国际人权公约,因此这一时期中国对国际人权机制的参与表现为较低水平阶段的“程序性遵约”行为。

  1956年11月5日,全国人大常委会第50次会议批准了1949年日内瓦公约议案,以及1948年8月12日《关于改善战地武装部队伤者病者境遇之公约》、《关于改善海上武装部队伤者病者及遇难者境遇之公约》、《关于战俘待遇之日内瓦公约》、《关于战时保护平民之日内瓦公约》。同日,时任国家主席毛泽东批准了上述四公约。12月28日,中国政府交存了四个公约的批准书。公约自1957年5月28日起对中国生效。签署批准这四个国际人权公约表明中国尽管被排斥在核心国际人权机制之外,但是中国政府对国际人权保护机制本身是积极支持的,并且为参与机制做了力所能及的工作。

  (二)1971-1981年:向体系核心过渡的“行为遵约”和“制度遵约”

  1971年恢复合法席位后,中华人民共和国政府就派代表团参加了联合国大会。由于此前长期游离于体系之外,中国对联合国系统内的语言和行为规则并不熟悉,不仅要一切从头学起,还要克服国内“文革”、国际“冷战”带来的各种干扰。因此这一时期,中国参与国际人权机制的主要方式还是必要的“程序性遵约”和“行为遵约”,只在个别专业领域的人权保护实践进入了“制度遵约”阶段。

  作为中国恢复联合国合法席位后常驻联合国的第一批外交官,吴建民大使曾说过,“我们刚恢复联合国合法席位的时候,很多事情都不参与。觉得跟我们没关系,对裁军、人权都不感兴趣,不参加。所以中国恢复合法席位后发明了一个新东西,就是‘不参加投票’。” ⑧具体说就是,中国代表团参加对人权问题的审议和表决,出席相关会议听取各方意见,但是不参加通过最终决议的投票。这种特殊做法其实是遵约行为由低水平向高水平过渡的必经阶段。因为重视自身地位和尊重国际人权机制的相关程序,所以中国代表团认真参加表决,而不是借“不参加表决”抵制国际人权机制。这当然是遵约行为的表现,只是属于遵约行为的初级阶段——程序性遵约和行为遵约,处于被动接受国际机制规范约束的阶段。

  当然,在西方政治压力较小的人权保护领域,比如妇女权益的保障,中国政府的遵约行为也有了进一步发展。1980年7月,时任全国妇联主席康克清率中国妇女代表团出席在哥本哈根召开的联合国“妇女十年”世界会议,发表讲话,赞助并支持以“平等、发展、和平”为主题的联合国十年的活动,同时代表中国政府在《消除对妇女一切形式歧视公约》上签字。9月,五届全国人大常委会第16次会议批准了该公约。12月4日,公约对中国生效。《消除对妇女一切形式歧视公约》是联合国核心国际人权公约之一,中国政府在进入核心国际人权机制之前就率先签署批准该公约,既是要清楚表达积极要求进入联合国核心国际人权机制的态度,也是基于对妇女权益保护的一贯重视。签署国际公约后,中国政府更是从立法、司法、行政各方面认真完成遵约实践,对国际公约规范的遵守和国内转化完全是积极主动的,已经进入了专门领域的“制度遵约”阶段。也可以说,为下一阶段全面深入参与国际人权机制做了很好的铺垫。

  (三)1981-1991年:体系核心的“行为遵约”和“制度遵约”

  1981年当选联合国人权委员会成员后,中国参与国际人权机制的正式身份得以明确,相应的言行表现也更加积极。中国迅速加入一系列专门性国际人权公约,不再是泛泛宣称支持国际人权机制,而是明确了各领域具体的权利和义务。由于是“新成员”,中国对人权委员会和各种专门性国际人权公约的很多具体规则仍然并不十分熟悉,所以这一阶段的很多实践还是属于低水平的程序性遵约和行为遵约。但是,遵约行为本身的阶段性在这一时期已经有明显表现,低水平的遵约大多发生在尚不熟悉的专业领域,在比较熟悉的领域,中国遵约行为的自主性很强,随着参与的深入,有些遵约行为甚至走在了国际人权机制发展的前面。

  这一时期中国加入最多的专门性国际人权公约主要涉及到中国一直关注和支持的人权问题领域,比如,1982年加入的《关于难民地位的议定书》和《关于难民地位的国际公约》,1983年加入的《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》和《防止及惩治种族灭绝罪公约》,1986年签署的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇和处罚公约》,1987年签署的《反对体育领域种族隔离公约》。

  另外一些国际人权公约则是涉及到中国改革开放和社会发展过程中需要不断建设和完善的领域,中国一边主动完善相关工作,为加入国际公约做准备,一边也借助国际人权公约的规范和标准提升相关工作的水平。在与这类国际人权公约的互动中,中国政府既借用国际规范和资源推动国内人权保护事业的发展,也根据国际公约的相关规定完善国内法律制度以促进人权保障,表现出较高水平的“行为遵约”和“制度遵约”。这两者彼此补充,推进了中国参与国际人权机制的步伐。比如,1985年,中国政府与联合国儿童基金会签署了1985-1989年合作方案行动计划。从1985年开始的五年里,联合国儿童基金会每年向中国提供1,000-1,200万美元的援助,用于发展儿童教育和妇幼保健等事业。1986年,六届全国人大四次会议通过《义务教育法》,规定国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童少年接受义务教育的权利。1990年国务院成立妇女儿童工作协调委员会,6月成立中国关心下一代工作委员会,12月中国政府签署《儿童权利公约》。1991年,通过《未成年人保护法》,批准《儿童权利公约》。

  有些人权保障领域,中国的遵约行为甚至走在了国际人权机制发展的前面。早在接触国际人权保护机制之前,中国就成立了中国聋哑人福利会(1956年2月)和中国残疾人福利基金会(1964年3月)。成为联合国人权委员会成员国之后,中国政府更加重视残疾人权益保障领域的工作,充分展示了自己在国际人权机制中的大国身份。1983年,中国成立了残疾人体育协会。1987年,决定批准国际劳工组织《第159号残疾人职业康复和就业公约》。1988年,3月成立中国残疾人联合会,11月国务院批准实施《中国残疾人事业五年工作纲要(1988-1992年)》。1990年,通过《残疾人保障法》。可以说,从正式活跃于联合国核心国际人权机制开始,中国就在保障残疾人权益事业方面做出了表率,也正因如此,中国后来能够成为联合国《残疾人权利国际公约》的创制国,高票入选公约的监督机构“残疾人权利委员会”,并且得到国际人权机制的广泛肯定。也正是在这种渐次深入的遵约行为过程中,中国在国际人权机制中的身份才能在短短二十几年的时间里发生由“参与者”到“创制者”身份的巨大转变。

  (四)1991年至今:体系核心的“制度遵约”、“政治遵约”和“社会遵约”

  进入20世纪90年代,中国参与联合国国际人权机制的最突出特征就是由被动转向主动。最初是迫于国内外形势的压力而调整政策,为主动的人权遵约行为扫清障碍。随着参与的深入,遵约行为进入高级阶段,接受机制约束和履行相关义务的自觉性继续大幅提高,由“需要遵约”转向了“希望遵约”。尽管对某些专业性较强的国际人权公约还需要通过初级阶段的遵约行为熟悉相关规则,但是,中国在这一时期工作的重点已经不是简单的模仿和熟悉基本规范,而是在国内转化和落实公约,将其转化为系统的制度、执政的理念、自觉的意识和言行。这种渐次转化的过程就进入了继“程序性遵约”和“行为遵约”之后的遵约行为的三个高级阶段,分别表现为:

  1.制度遵约

  20世纪90 年代以来,中国政府制定和修改了许多法律法规。这既是中国人权保障发展的内在要求,也是为了同批准或加入的国际人权公约相一致。一方面,中国政府通过积极修改有关法律,陆续解决了国内法与国际公约不一致的地方,把国际人权公约的条款更具体地体现在国内法中,从而更全面、充分、有效地执行国际人权公约。另一方面,为执行国际人权标准而制定新的法律,进一步采取立法、司法、行政等多种措施,加大对人权的保护。

  据统计,自1978年以来,中国在人权保障方面已经制定了近160项法律法规,其中近60个法律法规涉及经济、社会、文化权利保障,近30项法律法规涉及公民权利和政治权利保障,十几个法律法规涉及妇女、儿童、老年人、残疾人权利保障,近50项法律法规涉及对人权的司法保障,十几个法律法规涉及环境权利保障。在此期间,许多法律法规还经过多次修订,比如《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》经历了4次修订,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》经历了5次修订,《刑法》经历了8次修订。⑨通过这些修订,中国法律对人权的保障更加具体明确,并且符合国际人权规范。对于中国在人权法制建设方面的积极表现,国际人权机制也给予了肯定,比如,前联合国人权高专路易斯•阿博尔女士(Ms Louis Arbour)就曾指出,“在决心采纳国际标准进行人权的基础性建设方面,中国取得了巨大进步。” ⑩

  2.政治遵约

  1991年《中国的人权状况》白皮书强调,实现充分的人权是“中国社会主义所要求的崇高目标”,“是中国人民和政府的一项长期的历史任务”,首次以政府文件的形式正面肯定了人权概念在中国社会主义政治发展中的地位。90年代中期以后,随着参与国际人权机制的深入,中国政府稳步将“尊重和保障人权”的目标明确纳入执政纲领和国家宪法中,使遵约行为进入政治遵约的高级阶段。

  1997年,中共十五大首次将“人权”概念写入党的全国代表大会主题报告,尊重和保障人权被明确作为共产党执政的基本目标纳入党的行动纲领之中。2002年,中共十六大再次在主题报告中将“尊重和保障人权”确立为新世纪新阶段党和国家发展的重要目标,重申在“政治建设和政治体制改革”中,要“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权”。

  2004年,十届全国人大第二次会议正式通过《宪法修正案》,首次将“人权”概念引入宪法,修正后的宪法第33条第2款明确规定“国家尊重和保障人权”。2006年,十届全国人大第四次会议审议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,明确提出要“尊重和保障人权,促进人权事业的全面发展”,这是中国首次在国民经济和社会发展规划中写入有关人权的内容,也是首次将人权事业的发展作为现代化建设事业的重要组成部分纳入国家发展规划。

  2007年,中共十七大首次将“尊重和保障人权”写入党章,十七大报告明确提出要“尊重和保障人权,依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”,首次将人权的主体表述为“全体社会成员”,强调尊重和保障人权的核心内容是保证全体社会成员“参与”和“发展”的权利,突出了全体人民在社会政治生活中的主体地位,指明了法治是实现尊重和保障人权的根本途径。

  3.社会遵约

  自1991年发表《中国的人权状况》白皮书打开国内人权研究的大门以来,中国的人权理论研究和社会教育几乎就是同步展开的。从1991年开始,一批国内最具实力的高等院校和研究机构纷纷建立人权研究中心,在从事理论研究的同时也把相关成果借助高校课堂和人才培养的形式传播开来。从1993年中央电视台开播“东方时空”节目起,国家级新闻媒体就肩负了推广和普及人权价值观,增强普通公民民主法制观念和人权意识的使命,并迅速得到民众的认可,成为家喻户晓最受欢迎的栏目。

  二十年来,中国已经拥有了较为成熟的人权研究机构和成果、系统的人权专业教育和人才培养体制,广泛覆盖且形式多样的人权社会教育网络。可以说,现在的中国公民人权意识和知识水平完全符合中国在国际人权机制中的大国身份。这当然是中国在深入参与国际人权机制的过程中积极遵约、认真遵约的结果,因为这些系统的人权研究和教育都是在政府的推动和支持下实现的。

  三、阶段性“遵约”给中国和国际人权机制带来的变化

  中国参与国际体系的程度,最终是通过国际社会对中国国际身份承认的程度来决定的。简单来说,可以区分为三种程度,即形式承认、分配承认和价值承认。形式承认是一种有限的承认,在承认他者进入体系的同时,并不承认他者具有与自身同样的权利和尊严。分配承认是物质利益交往中的实质性承认,体现在国际制度中主要是指对具有分配意义的投票权和在制度中地位的承认。价值承认是主体间的实质性承认,体现在国际制度中的价值承认,应该是基于平等基础上的话语、规则、议程权力的承认。中国在系统遵约的实践过程中逐步获得国际体系的实质性承认,与此同时也通过反思和创新,积极形成新观念和新议程,从而影响国际体系的发展方向,给国际体系本身带来变革。⑪这个完整的“实践过程”在中国参与国际人权机制的阶段性发展中也有清楚的体现。促使中国从选择接触到深入参与国际人权机制的动力因素都与中国对国际人权机制的认知程度和被接受程度密切相关,体现出明显的渐进性特征。中国政府在逐步提高“遵约”行为水平的同时,获得了国际人权机制的承认与肯定,随着与国际人权机制认同度的提高,中国的身份也发生了由“参与者”到“创制者”的微妙转变,给国际人权机制带来一定程度的变革。

  (一)从脱离体系到获得“形式承认”(以1971年为界)

  中国是“二战”以后积极倡导现代国际人权理念的国家之一,是《世界人权宣言》的起草者之一。但是,受美国和其他西方国家主导的联合国却把新中国排斥在国际人权机制之外,同时也排斥新中国在联合国的人权活动之外长达22年之久。不仅如此,由于美国等西方国家的操纵,新中国在联合国人权领域里,一度还被置于受谴责和攻击的地位,这样的国际环境迫使新中国不得不对人权问题采取高度警惕和排斥的态度。⑫

  1971年恢复联合国合法席位后,中国政府虽然开始派团参加联合国大会和经济及社会理事会会议,参与审议有关人权的议题,但中国当时在国际人权领域所起的作用是十分有限的,由于尚未进入核心人权机制——联合国人权委员会,这一阶段的参与基本是表面的、程序性的,对机制本身都不熟悉,更谈不上给机制带来变革。国际人权机制对中国的承认也是低水平的,仅限于承认中国成员国资格的“形式承认”,在话语权和分配权方面仍然排斥中国政府。

  (二)从“形式承认”到“分配承认”(以1981年为界)

  1978年十一届三中全会以后,由于解放了思想,实行了对外开放,中国的对外交往范围不断扩大。与此同时,中国对国际人权问题的态度也有了很大变化,已开始认识到,国际人权法中具有维护世界和平、促进人类进步的积极因素,而且在现代国际社会中也形成了某些有关人权的共同准则,并成为世界各国在国际人权领域进行合作的基础。⑬这种观念的转变不仅为中国取得体系的“分配承认”做好了铺垫,也是进一步获得“价值承认”的必要前提。

  从1979年开始,中国派代表团以观察员身份参加了联合国人权委员会第35、36 和37 届会议。1981年,在联合国经济及社会理事会会议上,中国高票当选为人权委员会成员国,正式参加了人权委员会的工作,并一直连任该委员会成员,每年都派代表团出席会议。从 1984 年起中国专家又连续当选为防止歧视和保护民族、种族、语言、宗教上属于少数人的人权小组委员会委员和候补委员,还担任了该机构下属的土著居民问题工作组和来文工作组的成员。这种由被动接受机制约束到实际参与机制运行的地位转变正是中国获得“分配承认”的最好证明。

  另外,中国参与国际人权机制承担的工作不仅内容越来越具体细致,工作性质也逐渐增加了创造价值,比如,中国多次派代表参与联合国系统内国际人权法律文书的起草工作,先后参加了起草多个公约的工作组。特别是,自 1981年起中国就派代表参加了联合国人权委员会起草《发展权利宣言》的政府专家组历届会议,直至1986 年该宣言在联合国大会通过。可以说,这种参与既是基于中国已经获得“分配承认”的事实,也体现出了“价值承认”的特征,“发展权”本身就是中国等发展中国家对国际人权机制概念体系的重要贡献,这个概念被体系接受也与中国在机制内的地位提高有密切关系。

  当然,获得“分配承认”和“价值承认”的程度与成员国对体系的贡献是正相关的,中国这一时期对国际人权机制的参与总体上还是谨慎的、有选择的。中国仍处于加入一个新的国际机制领域过程中必然经历的学习和适应阶段,更何况这个新领域具有明显的“西方主导”特征,而且该特征给中国参与国际体系施加了压力。但是,这个过渡阶段并不长,从1991年底开始,中国政府主动回应西方社会借人权问题施加的压力,以国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书为起点,中国与国际人权机制打交道的方式由被动转向了主动,参与国际人权机制的水平大幅提升。这种深入参与很快赢得了国际体系的更多“分配承认”和一定程度的“价值承认”,进而也给了中国变革体系的有限空间和权利。

  (三)从“体系承认”到“体系变革”(以1991为界)

  冷战结束后,西方对中国的人权攻势更加集中。从1990年开始,美国及西方主要国家连续在联合国人权会议上提出反华议案,企图通过联合国这一国际组织攻击所谓中国的人权状况。一些非政府性国际人权组织,如亚洲观察和大赦国际等也都加入了这一反华大合唱。⑭针对这种情况,已经在联合国人权机制中活动了近二十年的中国政府开始以新的方式参与机制,由此前的被动反应转向主动行动,真正开始发挥大国作用,既确保了充分行使体系“分配承认”赋予的权利,同时也将中国的价值观带入国际人权机制。这主要表现为:

  1.出席和承办各层面及领域的国际人权会议

  1993年3月中国派代表团出席了在曼谷举行的世界人权大会亚洲区域筹备会,并担任了第一次筹备会、亚洲区域筹备会和世界人权大会的副主席,为世界人权大会的筹备和成功召开发挥了重要作用。同年 6 月中国代表参加了维也纳世界人权大会并参与了《维也纳宣言和行动纲领》的讨论、起草和制定,提出了许多建设性的意见。会议期间,中国坚定地站在发展中国家一边,为争取和维护发展中国家的权益进行了坚决的斗争。

  1995年,中国成功主办了“联合国第四届世界妇女大会”,通过了《北京宣言》和《行动纲领》,为促进世界妇女权利的实现做出新的贡献。2000年,第八届亚太人权研讨会在北京召开。2004年,联合国千年发展目标国际会议在北京召开,安南秘书长肯定了中国在发展问题上取得的成就,以及中国为世界更加和平与更加公正做出的贡献。

  2.非政府组织和人权专家实际参与国际人权机制的运行

  1998年联合国经社理事会实质性会议正式决定授予中国人权研究会在经社理事会享有特别咨商地位,成为中国继全国妇联之后第二个获此地位的非政府组织。与此同时,中国残疾人联合会也获得了联合国经社理事会咨商地位。

  自1981年当选联合国人权委员会成员以来,中国的人权专家就在政府支持下通过竞选等方式进入联合国相关人权机构工作,连续当选为联合国防止歧视和保护少数小组委员会、消除对妇女歧视委员会等专门机构的委员。2008年联合国残疾人权利委员会成立时,中国残疾人权利事务专家杨佳又高票当选委员,后被选举为副主席。

  获得价值承认的最好证明就是中国在参与机制的同时,开始尝试将自己的价值观带入体系,发展丰富人权概念,推动人权机制的改革。从20世纪80年代支持“发展权”概念,到90年代提出“生存权”概念,再到2008年提出“和谐世界”主张,中国在参与国际人权机制的过程中不断为国际人权理论的创新做出自己的贡献。从1981年当选为联合国人权委员会成员,到1991年争取人权委员会席位分配的调整有利于发展中国家,再到2006年成功推动联合国人权机制改革并连续当选为新成立的人权理事会成员,中国通过自身的遵约行为赢得国际支持,进而推动了机制本身的发展和变革。虽然这些概念发展和机制变革并不能撼动体系的大局,但是相对于中国参与国际人权机制的短暂历史和艰难过程来看,变革的意义是值得关注的。

  作为一个发展中国家和国际人权机制的后加入成员,中国的参与能够产生这样的影响,应该说是一个水到渠成的过程。从脱离体系到获得“形式承认”,从低水平的“程序性遵约”和“行为遵约”发展到全面深入的“制度遵约”、“政治遵约”和“社会遵约”。经过这个连续的实践过程,中国获得了国际人权机制的“分配承认”和“价值承认”。作为体系内大国,中国政府承担的体系运行成本增加,体系运行逐渐离不开中国的参与,自然也就接纳吸收了中国的观点主张。但是,这种参与机制带来的积极变化并非是“一劳永逸”的,这是一个互动的行进(ongoing)过程,而不是必然发展(necessarily evolutionary)的过程,倒退是完全可能的。⑮事实上也正因如此,参与的重要性才得以凸显。“国际人权体制的目标与中国所宣布的目标一致,要求法制、稳定、繁荣和更加透明的决策机制。中国是个实力较弱的大国,加强国际体制对它有益。……只有积极参与,中国才能进一步对国际体制的发展施加影响,从而服务于其利益。国际人权体制如此,贸易、军控体制亦然。” ⑯主导国际人权机制话语权的西方学者给出了这样的结论,应该可以说明,中国参与国际体系带来的变革正在被世界所认可。基于上述研究,我们也认为,至少在国际人权机制这个体系之中,“参与实践”—“体系承认”—“体系变革”的实践逻辑的确是存在的。

  (李晓燕,中国政法大学政治与公共管理学院副教授,国际关系学博士。本文写作得到中国政法大学2016年度校级科学研究规划项目《中美新型大国关系的战略文化基础研究》(编号16ZFG81002)的资助。)

  注释:

  
①Ann Kent,Beyond Compliance:China,International Organizations,and Global Security,Stanford,California:Stanford University Press,2007,p.221.

  ②参见朱立群等:《中国与国际体系:进程与实践》,世界知识出版社2012年版,第15页。

  ③遵约实践是参与实践的五种实践类型之一,五种实践类型也表现出渐进的阶段性,依次是指:话语实践、联盟实践、学习实践、遵约实践、创新实践。详见上注,第10-16页。

  ④有些非政府性国际人权组织也有很大的国际影响力,并且在联合国人权机制中享有咨询地位,但是非政府组织作为次国家行为体,不存在中国政府与其进行参与性互动的问题。

  ⑤参见骆伟锋:《人权全球化与中国人权观的思考》,厦门大学2007年硕士学位论文,第20页。

  ⑥黄默:《国际人权四十年》,载《知识分子》,1986年夏季号。

  ⑦[英]阿库斯特(M.Akehurst):《现代国际法概论》,汪瑄等译,中国社会科学出版社1981年版,第90页。

  ⑧联合国的传统投票方式有三种:赞成、反对和弃权。从旧金山制宪大会开始,针对《联合国宪章》中的否决权条款,有了第四种方式:不参加表决以示不满。中国的第五种方式,是参加表决,但是既不赞同,也不反对和弃权,就是静坐不投。因此,“不参加投票”也被称作“第五种投票方式”。转引自赵磊:《建构和平:中国对联合国外交行为的演进》,九州出版社2007年版,第109页。

  ⑨参见李君如、常健、王林霞:《中国人权的历史成就和发展进步》,载《中国人权事业发展报告(2011)》,社会科学文献出版社2011年版,第34页。

  ⑩转引自尤雪云、王演兵:《联合国人权高专接受本刊专访谈话录》,载《人权》,2006年第1期,第9页。

  ⑪参见注②,第26-27页。

  ⑫参见陈士球:《中国积极参与国际人权活动30年》,载《中国改革开放与人权发展30年》,人民日报出版社2009年版,第441页。

  ⑬参见罗艳华:《中国参与国际人权合作的历程与展望》,载《思想理论教育导刊》2005年第1期,第16页。

  ⑭参见常欣欣:《中国签署国际人权两公约的背景及意义》,载《中共中央党校学报》1999年第1期,第100页。

  ⑮Allen Carlson,Unifying China,Integrating with the World:Securing Chinese Sovereignty in the Reform Era,Stanford,California:Stanford University Press,2005,p.183.

  ⑯[美]伊莉莎白•埃克诺米、[美]米歇尔•奥克森伯格主编:《中国参与世界》,华宏勋等译,新华出版社2001年版,第157页。

  Abstract:Based on the studies of the relations between China and international institutions,this article reviews the process of China's engagement with the international human rights institutions.China's compliance behaviors take on five periodic features at the four historical stages.From procedural to behavioral,and then organizational,political,till social compliance,China gets recognition of the international human rights institutions.On the other hand,the international institutions gradually recognize China in forms,distribution rules and values.With the development of engagement and recognition,China brings innovative conceptions and reforms to international human rights institutions.Therefore,the logic linkage between state engagement and system coevolution has been proven in this case study.

  (责任编辑朱力宇)

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