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民族区域自治制度保障和改善民生的实践

——以拉萨市为例

2017-03-06 15:38:17   来源:《人权》2016年第6期   作者:边巴拉姆

  内容提要:作为我国边疆少数民族地区的西藏,自和平解放、民主改革,施行民族区域自治制度以来,以《宪法》、《民族区域自治法》等为主的法律规定保障和改善民生,平等赋予每个公民参与社会经济建设的权利和机会,从而促进整个西藏自治地区的全面发展。特别是近年来随着提出2020年全面建成小康社会的目标,从中央到地方的各级政府都积极履行国家义务,科学制定“十三五”规划,中央第六次西藏工作座谈会明确将改善民生作为发展经济社会发展的出发点和落脚点,着力保障和改善民生。这有力地维护了少数民族地区群众的发展权。

  关键词:民族区域自治 保障和改善民生 国家义务 法律保障

  作为基本人权的发展权利是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济和文化的发展,并能够公平地享受发展所带来的利益的权利。个人发展权利的实现有赖于政府积极履行国家义务,保障基本权利。保障和改善民生不仅关乎个人的基本生存和生活,而且还涉及到民众基本的发展机会、发展能力和各项权益的保护。位于中国西南边陲的西藏,由于历史、地理等因素,经济社会发展较为落后。改革开放三十多年来,在中央政府和兄弟省市的大力援助下,西藏在政治、经济、文化等各个领域已经取得了巨大的成就,但与人们日益增长的物质文化需要相比,还有很大的距离。在西藏保障和改善民生,要求针对当前西藏经济社会发展的现实,落实中央对西藏的各项普惠和特惠政策,以民众基本生活条件的改善为根本,拓展民众参与社会发展的各项机会和能力,从而共享改革开放的社会经济发展成果。这是对西藏人民的发展权利的有效落实。

  近年来,拉萨市重点支持民生政策落实,加强保障和改善民生,积极履行宪法上的国家义务,并提出要进一步加大财政投入,在扶贫、教育、社会保障、就业、医疗卫生等领域改善民生。为此,以民生需求为导向,通过实施“民生十件实事”①、落实“三大民生”工作、推进200件“群众期盼”工作等具体措施,使民生事业建设向纵深发展。拉萨市在推进民生建设中,积极履行保障义务、重点实施帮助义务、科学规划发展义务、有序实施互助义务等有益经验,为各地开展民生建设提供有益借鉴。

  一、拉萨市保障民生与维护发展权的实践

  根据法律及政策规定,拉萨市近年来在民生保障与发展权维护方面取得了一定成绩。以《宪法》、《民族区域自治法》及其他法律规定为原则,以“合规范性治理”为手段,以促进民生保障与发展权维护为目的,拉萨市在民生工作方面进行了大量探索。

  (一)拉萨市保障与改善民生、维护发展权的总体依据

  加快保障和改善民生,需要履行相应的国家义务以保障公民基本权利的实现。我国《宪法》第4条第二款规定,国家根据各少数民族的特点和需要,有帮助各少数民族地区加速经济和文化发展的义务。拉萨市加强民生领域法律服务,不仅是促进公民个人基本权利的实现,也是积极履行国家发展义务的具体体现。2013年,十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就提出全面深化改革要“紧紧围绕更好保障和改善民生”,积极履行国家义务以保障和改善民生的重要性得到充分肯定。2014年,十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中再次指出要“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”,并具体指出要分别从“完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规”入手,依法加强和规范公共服务。2015年,十八届五中全会和“十三五”规划再次提出要“按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求,坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期,注重机会公平,保障基本民生”,以不断提高人民生活水平,实现全体人民共同迈入全面小康社会。同时,“十三五”规划中还特别提出要“增加财政民生支出,公共资源出让收益更多用于民生保障。”2015年,在第六次西藏工作座谈会上,习近平主席指出,“要着力在保障和改善民生上下功夫”,“要牢牢把握改善民生、凝聚人心这个出发点和落脚点,大力推动西藏和四省藏区经济社会发展”,“紧紧围绕民族团结和民生改善推动经济发展、促进社会全面进步,让各族群众更好共享改革发展成果”。2016年,西藏安排资金167亿元,实施“民生十件实事”,继续推进社会事业发展和民生改善。②为此,拉萨市围绕保障和改善民生要求开展工作,加快保障和改善民生,逐步形成了拉萨市民生建设新格局,为积极履行宪法上国家相关义务提供有益经验。

  (二)拉萨市关于保障与改善民生、维护发展权的创新实践

  作为国家义务的实际履行主体,政府通过依法履行其职责,坚持普惠与特惠相结合的原则,满足公民多层次、多样化的需求,确保公民享有基本民生保障和基本公共服务。在国家法律及政策规定的框架下以及创新社会治理的背景下,拉萨市各区县积极发挥地方主动性,结合当地实际对保障与改善民生、切实维护民众发展权做了有益探索。“保障、帮助、发展、互助”贯穿拉萨市民生保障工作全过程,各区县依法加强和规范公共服务,积极推进教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和特殊群体的合法权益保障等民生工作的开展,积极履行在保障和改善民生工作中的国家保护和给付义务。例如,墨竹工卡县政府及相关国家机关通过实施“民生十件实事”、落实“三大民生”工作、推进200件“群众期盼”工作等具体措施,来促进拉萨市民生发展。拉萨市把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点,“十二五”期间投入186.5亿元实施民生项目400多项,年均增长19.1%,是“十一五”时期的2.5倍。拉萨市荣获“2015中国全面小康突出贡献城市”称号。

  拉萨市各级政府推进民生工作法治建设,是履行其宪法上的保障义务、帮助义务、发展义务以及区域间互助义务的具体体现。首先,强化政府在民生工作中的保障功能,主要从教育、就业、医疗三方面进行突破,并通过政策规定及具体措施使之落地。教育方面,优化城乡教育资源配置,推动基本公共教育均等化;就业方面,鼓励就业与创业,构建和谐劳务关系,完善劳动争议调处机制,依法保障劳动者合法权益;医疗方面,通过完善医疗网点布局、健全食药监管体制、提升医疗单位诊疗水平、加大医保报账补贴投入等措施,全方位提升居民医疗保障水平。其次,强化政府在民生工作中的帮助义务,提高社会保险、医疗保险、养老保险的覆盖率,并通过开放公益性场所,如公共图书馆、农家书屋等履行文化惠民方面的国家帮助义务。再次,强化政府在民生工作中的发展义务,并主要通过深入开展扶贫工作,实现精准脱贫来实现。最后,通过“援藏”实现我国区域间在保障和推进民生建设中的互助义务。

  二、拉萨市改善民生、维护权益的经验及其特点

  拉萨市依据宪法中关于积极履行国家义务的要求,全面贯彻党的十八大、十八届三中全会、四中全会、五中全会、中央第六次西藏工作座谈会中关于加快保障和改善民生的精神,通过积极履行政府职责,从教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面,积极保障公民基本权利的实现。总结其特点,主要表现在如下三个方面。

  (一)保障和改善民生,积极维护人民的发展权利

  拉萨市根据《宪法》等法律以及政策规定的指引,在民生工作中将普惠与特惠相结合,体现公平正义原则。一方面,根据法治原则结合当地实际出台相关规范与政策,另一方面通过建立起与政策相适应的配套措施体系,保障公民的基本生存发展需求,并对妇女儿童、老年人、疾病患者等特殊群体的特殊优惠政策,给予他们特别扶助和优先保障。

  我国《宪法》和《民族区域自治法》都明确规定了针对少数民族地区社会、经济、文化发展的特殊权益保障。这些权益的保障是通过保障和改善民生,促进经济社会的发展,给予民众参与发展的机会和能力,是落实发展权利的具体举措。例如,我国《宪法》第4条中各民族平等的原则性规定,以及赋予少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权的规定;《民族区域自治法》第19条规定民族自治地方的立法机关有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,等等。

  (二)以发展和改善民生为导向,寓服务于社会治理中

  十八届四中全会明确提出,应当转变政府社会治理方式,切实寻求科学的治理理念。拉萨市在发展民生工作过程中,坚持政府主导,突出政府责任履行。确保农牧民及特殊困难群体公平享有基本民生保障和基本公共服务,依法维护各族人民平等权益,满足各族人民多层次、多样化的需求。尤其是通过县委县政府领导及工作人员的实地走访和调研,了解到社会各界最关心、最直接、最现实的利益问题,通过开展各项民生工作,不断增进各族人民的福祉,尤其是通过大力实施“四业工程”③、开展文化建设、落实大学生和研究生享受“两免一补”等助学政策,立足于充分发挥各族人民的积极性、主动性和创造性,提高其自我发展能力,帮助困难群体通过自身努力创造更加幸福的生活。

  以拉萨市医疗民生工程为例。拉萨市加快公立医院改革,强化医疗队伍建设,建设拉萨白定医院,发展藏医药业,落实城乡居民大病保险制度,加强地方病、高原病、传染病、慢性疾病以及重大疫病防治工作。健全妇幼保健和基层优生优育服务体系,力争“十三五”末每千人口卫生技术人员数达6.9人。优化卫生服务。在全区率先启动公立医院改革、“先诊疗、后结算”和“一卡通”试点工作,在全区率先实现国家基本药物“零差率”销售、农牧区医疗制度全覆盖,建立婴幼儿住院救治和孕产妇住院分娩绿色通道并实行费用100%报销,城乡居民、寺庙僧尼免费健康体检率分别达到99.9%和100%,年人均医疗补助达到420元,孕产妇、婴儿死亡率降至45.9/十万和7.5‰,人均预期寿命达68岁。

  (三)以保障和改善民生为出发点,促进实现全面小康

  坚持统筹兼顾与分类指导相结合,体现利益均衡原则。既坚守民生底线做好全市脱贫攻坚工作,牢筑民生工程,落实15年教育“三包”政策和高等教育“两免一补政策”,推进医疗卫生标准化、深入推进“四业工程”、完成大部分保障性住房建设、农村危房改造以及街道整治工程,实施文化惠民工程,结合2015年的300件“群众期盼”,落实2016年的200件“群众期盼”。同时,还积极补齐民生短板,丰富和创新援藏格局,加强了对农牧民、老年人、儿童等特殊困难群体的重点扶持,统筹推进城乡区域和各特殊群体的小康进程。

  2014年,拉萨市民生投入大幅增加,民生事业投入61亿元,主要用于提高民生保障标准、实施西藏自治区利民惠民“十件实事”。其中,孤儿基本生活补助、城乡最低生活保障在自治区标准基础上分别提高100元、50元和100元,并且投资1.62亿元实施了93个扶贫开发项目,帮助2.3万贫困人口越过帮扶线。④2015年,拉萨市投入近40亿元用于改善民生,着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题,实现了2万贫困人口稳定脱贫,并荣获“2015中国全面小康突出贡献城市”、“全国首批民生改善典范城市”称号。⑤2016年,重点支持民生政策落实。为此,计划投入专项资金45,265万元,加强民生建设,重点实施教育、医疗、社会保障等民生政策,持续增进民生福祉,促进基本公共服务均等化。安排各项社会保险补助资金2,920万元,安排社会救助和社会福利投入5,230万元,安排政府购买公益性岗位补助资金2,000万元,安排资金11,000万元,落实干部职工住房公积金政策;安排公交车运营补贴资金10,115万元;安排医疗保险资金13,000万元,安排物价稳定调节基金 1,000万元等。⑥

  三、拉萨市改善民生与保障发展权实践的启示

  尽管各地民生改善与发展权保障状况不一、程度不同,但拉萨市作为典型民族地方的代表,其在发展与改善民生方面作出的探索、努力以及所取得的经验,对我国民生保障与发展权维护具有一定启示。

  (一)《宪法》与《民族区域自治法》是民生与发展权保障的依据

  保障和改善民生是实施《宪法》和《民族区域自治法》赋予少数民族地区的发展权的最佳体现。《宪法》作为我国根本法,通过规定基本原则、公民基本权利、国家义务等内容,从理论与规范层面为民族地区民生与发展权保障奠定了重要基础。国家赋予民族自治地方地方立法权,民族自治地方可依据《宪法》及法律规定,结合当地民生实际情况,针对本地区民生状况存在的问题与需改善事项,制定出台民族自治条例等,从而为民族自治地方民生工作开展与发展权保障提供直接依据。因此,这些规定从规范层面为民生与发展权保障提供直接或间接的依据,而促进民生发展本身也是发展权保障的重要体现。

  (二)保障和改善民生是落实民族政策与实现民族平等的最佳途径

  我国《宪法》规定:“国家保障各少数民族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系”,⑦明确了我国平等、团结、互助的民族关系。民生是少数民族公民发展权的重要体现,同时,由于民生是居民生活水平高低直接与直观的体现,因此也间接反映平等问题。此外,民生保障程度也是保障与改善民生本身是平等权原则中区别保护原则的体现,我国《宪法》确立的民族平等原则并非同等原则,平等亦非“简单相同”,区别对待原则确立了通过区别对待以及临时暂行措施来实现民族平等的重要理念。保障与改善民生从效益、周期、损益比等方面来考量,与其他途径相比都不失为当前的最优选择。因此,不论是国家宏观层面整体规划,如“十三五规划”、“精准扶贫”中对民族地区民生保障的强调,还是自治区、拉萨市对民生投入力度的加大,都是促进民族政策落实和实现民族平等的最佳途径。

  (三)保障和改善民生是实现民族地区社会经济全面发展的基础

  我国《宪法》明确规定:“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”⑧,确立了促进民族地区经济与文化发展中的国家义务。由于地缘状况、自然条件、历史等因素的差异,我国大多数民族地区经济、社会、文化发展相较落后,而民生状况的改善可以成为当前政府促进民族地区社会经济全面发展的切入点。拉萨市在关于民生保障方面的探索、创新、经验表明,保障和改善民生可以直接改善民族地区居民生活与社会保障水平。同时,就长远而言,少数民族地区民生工作体系的完善将有利于民族地区民生与发展权保障的常态化。由此可见,要使民族地区民生与发展权切实得到保障的关键是使民生工作得到实际落地。

  四、结语

  为实现民生及发展权的保障,拉萨市依据《宪法》及相关法律的规定,通过制定规范性文件、出台相关政策、完善民生保障支持服务体系等途径,促进了拉萨市居民生活、教育、文化、就业等方面水平的较大提升,为拉萨市实现精准扶贫目标提供了重要途径。但就目前状况而言,仍然存在诸多需要进一步推进的问题,如政策需进一步细化、治理方式需进一步创新等。民生与发展权保障是一项系统化工程,需政府及相关社会主体积极协同,长期推进。

  (边巴拉姆,西藏社会科学院当代西藏研究所副研究员。)

  注释:

  ①2016年,西藏自治区政府将安排资金169亿用于:推进精准扶贫和精准脱贫;提高养老保险待遇指标;完善特困群体生活救助制度;提高基层干部待遇和生活补助标准;继续实施“普惠性”边民补助政策;促进教育事业优先发展;促进医疗卫生事业发展;推进文化事业发展;继续实施农牧民科技特派员制度;金融惠民工程。详见见《西藏自治区2016年政府工作报告》。

  ②《2016年西藏实施“民生十件实事”》,载《西藏日报》,2016年4月12日。

  ③2012年,拉萨市开展“以业育人、以业安人、以业管人、以业富人”为内容的“四业工程”,作为“民生安市”战略的重要内容。

  ④《拉萨市2014年投入61亿元改善民生 发展社会事业》,载人民网,http://xz.people.com.cn/n/2015/0113/c138901-23543335.html,2016年11月5日访问。

  ⑤《拉萨市2015年经济社会发展综述》,载拉萨市城关区政府网,http://www.xzcgq.gov.cn/cgjj_3278/201601/t20160127_1057597.html,2016年11月5日访问。

  ⑥《2016年拉萨市公共财政支出预算安排200多亿元》,载中国西藏新闻网,http://www.chinatibetnews.com/xw/xzyw/201602/t20160227_1090507.html,2016年11月5日访问。

  ⑦《宪法》第4条第一款。

  ⑧《宪法》第4条第二款。

  Abstract:

  After the peaceful liberation,undergoing democratic reform and implementing the system of regional national autonomy,Tibet as China's frontier minority area protects and improves the peoples livelihood according to the Constitution,the Law on Regional National Autonomy and other laws or regulations.Every citizen is given equal rights and opportunities to participate in social and economic development,thus promoting the overall development of the whole Tibet autonomous region.Especially in recent years,with the aim of building a moderately welloff society,the Central Government and local governments actively perform their state obligation through making“the 13th Five-Year”Plan.In the Sixth National Symposium on Work in Tibet,the improvement of the people's livelihood was set as the starting point and end of the economic and social development in Tibet,which will safeguard the right to development of the people in the minority areas.

  (责任编辑朱力宇)

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