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论保障水权的国家义务

2017-02-27 14:03:19   来源:《人权》2016年第5期   作者:孙萌 王仲阳

  内容提要:水权是一种新兴的人权,其旨在保护个人生存和发展所必不可少的对水资源享有的权利。本文以国际人权法为视角,分析了保障水权的国际义务标准,考察了中国对于水权保障的现状,并论证了完善水权保障的法律对策。

  关键词:水权 国家义务 人权法 中国

  水是生命之源,它是人类繁衍的物质基础,也是个人生存最基本的需求。然而,由于气候变化、环境污染等因素,安全的、可供饮用的淡水弥足珍贵。世界范围内,无法享有合格水源的人数已达8.84亿人,①安全用水的缺乏导致了疾病、贫困和不平等。在我国,大中城市缺水、水质差成为不争的事实,部分农村居民长期饮用未经过任何处理的水,导致肠胃疾病,甚至癌症等病症的情况屡见不鲜,从而对人们的健康权以及生命权造成侵害。因此,对安全、足量的饮用水的享有是一项不可剥夺的人权,应该受到法律的保障。作为一种新兴的人权,目前国内对水权的研究还非常缺乏,相关的法律制度也亟待完善,本文旨在通过对水权概念及国家义务的分析,发现目前国内立法保障的不足,并提出建议,从而加强对水权的尊重、保障及实现。

  一、国际层面对水权的确认和保障

  (一)国际层面对水权的确认

  国际层面对于水权作为一项独立人权的确认是非常晚近的事情。对水权的认识过程,经历了将水权作为人权予以承认,将水权作为其他人权的重要组成部分予以肯定,并将水权逐步作为一项独立人权来保障的过程。

  在国际层面,关于水权即人权的观点的提出始于1977 年在阿根廷马德普拉塔举行的联合国水事会议,该会议首次确立了满足人类需要的基本用水要求的概念,并提出,所有民族,无论所处的发展阶段和社会经济条件如何,都有权获得数量和质量皆能满足其基本需要的饮用水。随后,享有安全饮用水和卫生设施作为一项人权得到了广泛的承认。在1992 年联合国环境与发展会议通过的《21世纪议程》以及在 1994 年国际人口与发展会议的《行动纲领》中,各国申明,人人有权使自己和家庭享有适足的生活水准,包括足够的食物、衣着、住房、水和卫生设施。而1996 年联合国人类住区会议通过的《生境议程》则明确指出,水和卫生设施是适足生活水准权的一部分。②

  在国际层面,较早的对于水权的探索和较为详细的解释可见于经济、社会和文化权利委员会关于适足住房权的第4号一般性意见。该意见在论述住房权的基本条件时,强调“所有享有适足住房权的人都应能持久地取得自然和共同资源、安全饮用水、烹调、取暖和照明能源、卫生设备、洗涤设备、食物储藏设施、垃圾处理、排水设施和应急服务”。但是该意见并未明确提出“水权”的概念,只是认可了“安全的饮用水”作为适足住房权的一部分。同样,在关于取得足够食物权利的第12号一般性意见,经济、社会和文化权利委员会也通过对食物权的解释,强调了水因素的重要性,将对水资源的享有作为保障食物权重要手段,特别强调了水对于农业生产的意义。对此,人权高专编纂的关于食物权的第34号③概况介绍也表达了相同的观点。而在关于健康权的第13号一般性意见中,社会和文化权利委员会则明确指出水是保证健康权的最基本要素之一,并要求水应当安全、清洁。

  上述对于各项权利的解释表明水权同健康权、适足住房权以及食物权是密不可分的,对水的享有是实现这些人权的重要内容和保障。然而这其中对于水的享有和保障并不是将其作为独立的人权来看待的,其中,哪些权利规定是水权的内容还是非常含混的。对此,经济、社会和文化权利委员会发表的关于水权的第15号一般性意见问题进一步做出了说明。

  第15号一般性意见是在水权特别报告员哈吉·吉塞先撰写的《经济、社会和文化权利实现饮水和卫生设施权》的报告基础上撰写而成的,随后通过联合国大会和人权理事会的决议予以确认。④根据该意见,水权是指“个人和家庭生活得到充足、安全、可接受、便于汲取、价格合理的供水”的权利。水权是一项不可缺少的人权,是人有尊严地生活的必要条件。该意见不仅将水权同人类生存发展所必须的足够的食物、衣着和住房等密切相连,将其作为个人生命、健康及尊严的重要保障,而且还认为水权是一项独立的权利。水权作为一项独立人权的价值和意义就在于:在涉及到水资源的分配和利用以及与其他人权(如食物权、发展权等)产生冲突时,不仅要给予个人和家庭的基本生活用水以绝对优先的考虑,⑤而且要求国家不可因发展等理由而侵害水权,从而保障水权的充分实现。

  综上所述,作为人权的水权是维护人生存和基本尊严的重要条件,它既与其他人权密不可分,同时又具有自身的独立价值和意义。

  (二)国际人权公约对于水权的保障

  尽管水权并没有明确规定在各项国际人权公约之中,但是对于水权的法律保障却可以在多项公约中找到国际法依据。根据第15号一般性意见的解释,对于水权的保障,隐含有关适当生活水准权和健康权的规定之中。如《经济、社会和文化权利国际公约》第11条第1款规定:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件。”该条列出了由适足的生活水准权衍生出的一系列权利,尽管并未明确提及“水”的要素,但是水却是实现适当生活水准的必要保障之一,因为足够量的安全水是防止缺水死亡,减少与水有关的疾病,消费、饮食和满足个人与家庭卫生需要所必须的要素。因此,水权也是保证生存,维持基本生活水平的最根本条件之一。

  此外,水权的法律基础还植根于健康权,根据《经济、社会和文化权利国际公约》第12条第1款:“一、本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。”水权之所以被视为实现健康权的必要条件和保障,是因为水权的享有直接影响健康权的如下方面:影响儿童的健康、改善卫生环境,减少和预防疾病以及确保患者得到适当用水达到医疗照顾的目的。因此,为个人及其家庭提供充足的安全饮用水,以供其饮用、洗衣、做饭以及维护个人和家庭卫生,是维护人的生存和尊严的重要人权内容,不仅是适当生活水准权的一部分,还是人人享有健康权的重要内容。水权不仅是实现上述两项权利的重要方面,也是实现着两项权利的基本保障和前提。

  除了《经济、社会和文化权利国际公约》的相关规定之外,《消除对妇女一切形式歧视国际公约》第14条第2款第(h)项也规定了享有水电的供应是适当生活水准权组成部分;《儿童权利国际公约》第23条规定,清洁饮用水是缔约国为实现儿童最高标准的健康,所应承担的义务;《残疾人权利公约》第28条第2款第1项规定,确保残疾人可以平等地获得供水则是残疾人享有适足生活水准和社会保障的重要组成部分。

  此外,水权还与生命权、免遭残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚的权利、食物权、住房权等密切相关。水权的享有直接影响着人的生存问题,剥夺水权就意味着剥夺生命,让人遭受身体上的摧残。因此,对于水权的主张可以援引与其关系紧密的人权公约条款,从而实现保障和救济。

  二、保障水权的国家义务

  作为一项人权,水权在多个核心国际人权公约中得到保障。根据国际人权公约及其一般性解释和特别报告员的报告等,国家对于维护水权承担着多方面和多层次的义务。

  (一)平等保障和逐步实现的义务

  尽管《经济、社会和文化权利国际公约》、《儿童权利公约》以及《残疾人权利公约》都有保障水权的规定,但是鉴于《经济、社会和文化权利国际公约》具有加强的代表性,因此以此公约为根据来分析国家在保障水权的国家义务是较为妥当的。

  根据《经济、社会和文化权利国际公约》第2条,“(一)每一缔约国家应尽最大能力承担个别采取步骤,或经由国际援助和合作,特别是经济和技术方面的援助和合作,采取步骤,以便用一切适当方法,尤其包括用立法方法,逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。(二)本公约缔约各国承担保证,本公约所宣布的权利应予普遍行使,而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分。(三)发展中国家,在适当顾及到人权及它们的民族经济的情况下,得决定它们对非本国国民的享受本公约中所承认的经济权利,给予什么程度的保证。”

  解读《经济、社会和文化权利国际公约》第2条,国家负有两方面的国际义务:第一,平等保障的义务。即缔约国保证个人在没有歧视的条件下享受各种经济、社会和文化权利的义务。第二,逐步实现的义务。即缔约国尽其资源能力所及,采取步骤逐渐实现各项权利的义务。对于第一项义务而言,公约规定得非常明确,它不以资源的可获性为条件,是可以立即实施的义务。但是对于第二项义务,其实施却相对复杂,且具有明显的渐进性。根据经济社会和文化权利委员会的解释,在“逐步实现的义务”中,缔约国实际上承担两个层面或阶段性的义务。第一,缔约国对经济、社会和文化权利负有实现最低标准的核心义务;第二,负有尽可能迅速和有效地实现《经济、社会和文化权利国际公约》设立的目标任务的义务。对于第二类义务,缔约国要确保如下两项要素的实现:其一,为落实或充分实现经济、社会和文化权利而采取一切适当的措施。其二,最大限度的利用资源来实现义务。这一义务还隐含了两个推论:第一,禁止故意采取倒退措施。⑥第二,实现最低标准或核心义务。

  因此,根据《经济、社会和文化权利国际公约》第2条,对于不能平等地保障水权的国家,在水权保障中未能达到最低国际标准或故意采取倒退措施的国家,以及未能最大化地利用资源,采取措施来保障水权的国家都涉嫌违反国际人权公约的规定,需要国家结合资源的有限性进行解释,否则应承担一定的国际法律责任。⑦

  (二)最低核心义务

  最低核心义务是经济、社会和文化权利委员会在关于缔约国义务的性质第3号一般性意见中提出的概念。该意见认为,囿于资源所限,《经济、社会和文化权利国际公约》第2条规定了逐步实现公约义务的同时,也规定了立刻生效的各种义务。⑧这些立刻生效的义务即构成最低核心义务。该最低核心义务的法理基础在于这些权利所承载的人权价值的重要性,它们是个人有尊严地生存所必不可少的条件。国家未能达到这些最低核心义务的标准则构成对公约的违反,除非该国能够表明已经最大限度地利用了资源。根据经济、社会和文化权利委员会第15号一般性意见,国家在保障水权方面承担如下各项核心义务:确保为个人和家庭用水及预防疾病提供最低必要数量的、足够和安全的水;确保所有人特别是贫困或边缘化群体不受歧视地享有获取水和利用供水设施及供水设备的权利;确保实际利用提供充足、安全和经常供水的设施和设备;确保有足够数量的取水点,以避免过长的等待时间;确保离住所的距离合适;确保取水时人身安全没有危险;确保所有供水设施和供水设备的公平分布;采取和实施面向所有人口的国家水战略和水行动计划;以参与和透明的方式制订和定期审查水战略和水行动计划;水战略和水行动计划应该包含各种方法,如用以密切监测进展的水权指标和基准;制订水战略和水行动计划的进程及内容必须特别注意贫困或边缘化群体;监督实现或未实现水权的程度;采取针对性的、低成本的水方案,以保护贫困和边缘化群体;采取措施,防止、治疗和控制与水有关的疾病,特别是确保有适当的卫生设施。⑨

  (三)尊重、保障和实现的义务

  1.尊重的义务

  尊重的义务要求缔约国不直接或间接干涉水权的享有。这类义务包括:不参与任何剥夺或限制平等获取足够水的行动或活动;不任意干涉习惯或传统的水资源配置安排;不利用国有设施的废物或通过使用和试验武器,非法减少或污染水源;不在武装冲突期间违反国际人道主义法,限制使用或摧毁供水设备和基础设施等。该义务为最低层次的义务,仅仅要求国家保持消极的不作为,并保持权利的原有状态不被侵犯。因为不涉及资源的投入,并且有明确的判断标准,该层次的义务也是最早被认为可以通过司法途径予以保证的义务。

  2.保护的义务

  保护的义务要求缔约国防止第三方以任何方式干预水权的享有。第三方可以是个人、群体、公司和其他实体以及在其授权下行事者。该义务要求国家采取必要、有效的立法和其他措施,防止第三方剥夺平等用水机会;污染和不公平地抽取水资源,包括自然水源、井和其他水分配系统。如果供水设备(如供水管网、储水罐、河和井的取水口)由第三方经营或控制,缔约国必须防止它们损害以平等、经济、便利的方式获取足够、安全和可接受的水的权利。⑩

  目前在世界范围内,业已出现较多关于保护水权的案例,确立了一系列国家禁止第三方侵害水权的保护原则。例如,在哥伦比亚宪法法院审理的Carolina Carolina Murcia Otálorac/Empresas Públicas de Neiva ESP案⑪中,宪法法院就确认了水权是居民最基本的权利之一,不能因为居民贫穷无法缴纳相关的费用而停止供水,必须保障居民的水权原则。⑫该法院认为:“人的生存同获取适量的水是密切相关的,满足人的基本饮水需求是提供公共服务的最基本目标。如果得不到足够的水,人的生命权、健康权以及基本尊严将无以保障,对水的消费是基本的权利,该权利可以通过司法途径实现”。哥伦比亚宪法法院的这番论述充分说明了,尊重和保护水权对于保障人的生命与尊严及基本人权的重要性。任何人都无权剥夺他人享有水权的资格,未经法院对不交水费的原因进行裁定之前,私主体不得擅自对居民停止供水。⑬

  3.实现的义务

  实现的义务可分解成便利、促进和提供等诸项义务。便利的义务要求缔约国采取积极措施,协助个人和社区享有水权。促进的义务要求缔约国采取措施,确保对人民进行适当的教育,使他们了解水的卫生使用、水源保护和将废水减少到最低限度的方法。它还要求缔约国在个人和群体因自身不能控制的理由无法以自己可利用的手段行使这一权利时,保证他们享有这一权利。⑭

  相较于尊重和保障的义务,对水权的实现义务需要依据逐步实现义务进行考量,这涉及到结合国家的资源对其保障水权的措施的合理性进行裁定。例如,在Government of the Republic of South Africa and Othersv ⑮案件中,南非宪法法院明确指出“充足的水资源供应构成(个人生存)最低标准之一”、法院在判断政府是否违反其义务时“不仅应当考量措施的概念而且应当考虑该措施的实施,并结合短期、中期和长远的需求来综合考虑措施的平衡性、灵活性”。而在Xákmok Kásek Indigenous Community v Paraguay⑯案件中,美洲人权法院认为,尽管原告所居住的社区在2003年其迁入之前并没有供水系统,而巴拉圭政府从2009年开始向该社区供水,对原告的生存状况有一定的提高,但是其供水在2009年5月到8月之间人均供水量只有2.7升,低于7.5升的国际最低标准,且水的质量未处于“一个可以接受的风险”之下,使得原告处于一种特别的脆弱状态,进而认为巴拉圭政府违反了其承担的尊重保障和实现居民水权的义务,要求巴拉圭政府采取措施为原告提供满足数量标准和质量标准的水资源,并要求巴拉圭政府设立一项70万美元的基金作为对该群体的损害补偿。该案例的价值在于其突破了以往只对缔约国进行“行为义务”审查的做法,而从结果义务出发,判断一国在保障水权所采取的措施是否可以真正实现权利所包含的内在价值,从而对一国的资源分配问题做出了司法性裁判。

  上述关于水权的三种义务相互交叉,相互补充,不仅从法律和法理层面论述了国家对水权的保障义务,还从国际和国内层面提出了国家保护水权的法律义务,并聚焦到国内法和区域层面对水权保障的司法标准,从而为完善水权的国家义务体系,为促进水权的保障提供了概念性和法律性框架。

  三、中国水权保障存在的问题及发展状况

  (一)中国水权保障面临的挑战

  随着我国城镇化进程的推进,伴随而来的是持续增长的对水资源的需求。据水利部统计,全国669座城市中有400座供水不足,110座严重缺水;在32个百万人口以上的特大城市中,有30个长期受缺水困扰。14个沿海开放城市中有9个严重缺水。北京、天津、青岛、大连等城市缺水最为严重。与此同时,城市供水的质量存在较大问题,在46个重点城市中,45.6%的城市供水水质较差。目前,我国年缺水总量约为300亿立方米~400亿立方米,城市的年缺水量已远远超过60亿立方米。⑰同时,城市水污染也达到了触目惊心的程度,根据相关部门的统计数据,近年来各级卫生监督机构对城市供水的卫生监督抽检结果显示,全国城市供水单位抽检合格率仅为83.4%,供水单位卫生管理尚需进一步规范⑱。

  同城市供水相比,农村供水状况更为堪忧,集中表现在水质问题上。我国农村目前存在着集中供水和分散式供水两种模式。⑲相对而言,分散式供水使得农村居民饮用水质量更难得到保障。而中国目前仍存在相当比例农村居民依靠分散式供水来满足对水的需求。根据2006年的统计数据,农村居民供水方式如下表:

  表1农村供水总体情况表⑳

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  农村生活饮用水水源受到不同程度污染,水的质量较差,其中分散式浅层供水危害尤甚,长期饮用可能会对身体健康构成威胁。与南方地区相比,中国北方地区的降水较少,水的更新净化能力弱,水质较差且更容易被污染,一旦被污染,恢复过程所需时间更长。下表是有关学者以辽宁省和福建省为代表做出的水资源质量数据总结:

  表2南北方水质对比分析(以辽宁省和福建省作为北方和南方的代表)【21】

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  这样的水质状况会导致介水性疾病高发的问题。世界卫生组织(WHO)调查结果显示:全世界80%的疾病是因饮用被污染的水造成的,由于饮用水的不良水质导致消化道疾病、传染病、皮肤病、糖尿病、癌症、胆结石、心血管疾病多达50种以上。中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所研究表明,饮用水中的污染物尤其是有机物暴露与慢性疾病显著相关,尤其是肝癌、胃癌等消化道肿瘤疾病。在中国的37种法律明确规定的传染病中,介水性疾病有8种,2006年中国上报法定传染病发病人数460.9万人,其中介水性疾病人数127.8万人,占27.7%。

  综上所述,目前我国饮用水在质和量方面都存在较大的问题。城市供水的主要问题是水资源短缺,在人口密集的大城市表现尤为突出,农村供水除了水资源短缺的问题外,水质问题也较为严重,列入标准指标的无机物和有机物超标的现象较为普遍,这种现状不利于中国达到水权保护的国际标准,更不利于我国对水权的全面保障,并对个人的生命、健康权的实现提出挑战。

  (二)立法保障中存在的问题

  根据经济、社会和文化权利委员会第3号一般性意见,“在许多情况之下立法是特别需要的,在有些情况下可能甚至是必不可少的”【22】,法律制度是改善水权状况的重要前提,而我国相关立法相对于水权的保障义务存在滞后状态。

  1.水权保护理念有待加强

  根据国际的通行做法,一国关于水资源的立法,一方面应当规定水作为一种生产要素在国民经济中的分配原则,另一方面应当确立居民水权的优先地位,优先保障居民基本饮水和卫生的需求。而我国的相关立法在制定时则缺少对水权的考虑。

  我国《水法》第1条明确规定:“为了合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展的需要,制定本法。”《水法》第2条规定:“在中华人民共和国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源,防治水害,适用本法。”但是作为水资源利用的基本法,水法在整个国民经济及居民生活中本应当发挥巨大的影响,但是从第1条的规定来看,该法的主要目的是为了保障水资源的经济效益的实现,并没有把居民的基本用水需求放在重要的地位。尽管第33条提及居民饮用水的保障问题,“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区,并采取措施,防止水源枯竭和水体污染,保证城乡居民饮用水安全。”但是其规定的纲领性强,缺乏操作性,部分内容已不能适应新的管理要求,相关的配套措施和标准也亟待制定、修订和提高。

  2.水权保护范围不够平衡

  在中国,对于保障居民日常生活用水的专门性法规,更多地关注到了城市供水问题,对于广大农村居民的水权保障却存在忽视。根据《城市供水条例》的相关规定,该条例的制定目的是为了加强城市供水管理,发展城市供水事业,保障城市生活、生产用水和其他各项建设用水,其适用的范围包括城市公共供水和自建设施供水。

  《城市供水条例》显然无法适用于广大农村。而在我国,农村居民的水权保障出现了立法空白。尽管我国现有的法律、法规等对于保障农村的饮用水也起到了一定的积极作用,但是专门性规定的缺乏,致使对于农村的资源性缺水问题的解决无法可依,对于防止和处罚农村的饮用水污染问题没有有效的配套法律制度,阻碍了对于饮用水的安全监督的制度化和标准体系的建立,影响了对于农村居民的水权的保障,鉴于国际人权公约所规定的平等保障的国家义务,我国应该尽快完善保证水权的立法,建立健全农村居民安全饮用水的法律制度。

  3.法律规定中义务主体及义务内容有限

  水资源是满足人生存所必须的物质,在任何条件下都不能剥夺一个人获得适量的满足卫生标准的饮用水的权利,这是水权的核心要义。为保障居民的水权,不仅国家需要负担一定的作为和不作为义务以满足居民的水权,还应要求非国家主体(主要供水企业等商业企业)承担一定的责任,适当地限制非国家主体的经济利益,为居民的水权做出一定的让步。美国、南非、印度尼西亚等在保障水权走在前列的国家都在有关水法中规定了,供水企业必须满足居民一定额度的水资源需求,即使该用户交不起水费,也不能停止供水。

  我国关于这方面保障水权的规定较少,且缺乏操作性。对于政府应当负担的义务主要在《行政强制法》第43条第2款有所体现:“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”该条款使得行政机关负担了一定的义务,对保障居民的水权具有积极的意义。然而这只能使行政机关负担了一定的不作为义务,没有进一步规定政府采取积极措施保证水权的义务,而对于非国家主体则没有约束力。我国《水法》第26条规定:“城市供水价格应当按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则制定。”尽管这在一定程度上约束了水务公司以高水价获得垄断利润,有利于保障居民的水权。但这仍旧有所欠缺。因为,居民因贫困无力承担水费时,仍旧会面临断供的危险。目前国家所负有的保障水权的义务以及目前一些国际通行的做法是,当家庭用户欠缴水费时,水务公司首先应当对居民欠缴水费的原因进行调查,只有在确定居民实为有负担能力而故意所为时才能断供。而判断居民是否因为贫困而无力承担水费的权力则由法院享有。为保障居民的水权,我国有关机关在进行立法时可予以借鉴。也就是说,国家在保障水权的方面,不仅仅负有消极的义务,还应该履行积极保障的义务,并在个人因贫困无法获得安全饮用水时,承担积极提供的义务。而这些义务内容在我国的水法中还没有任何的规定,也是水法改革的发展方向。

  (三)中国保障水权的措施及发展状况

  面对水权保障中的种种问题,为了更好地履行相关的国际人权义务,中国政府近年来投入了大量资源,积极采取措施来完善饮用水的安全保障,不断强化法律制度的建设,全面推进对水权的保障水平,并在整体工作中取得了积极进展。

  在法律制度建设方面:为了使《水法》(2002年8月29日)得到配套落实,完善保障水权的法律体系,中国先后颁布并修订了一系列法律、法规等规范性文件。它们包括《农村饮用水安全卫生评价指标体系》(2004年11月颁布)、《城市供水水质管理规定》(2006年颁布)、《水污染防治法》(2008年2月28日修订)、《环境保护法》(2014年4月24修订)、《生活饮用水卫生标准》(2006年颁布,2012年全面强制实施),这些文件不仅提高了对饮用水的监测指标,统一了城乡饮用水卫生标准,还强化了对污水的治理等问题。此外,中国还颁布了水源保护区划分、供水设施安全运行与维护、饮用水监督监测和应急管理等方面的标准及技术规范,【23】以逐步推进水权保障法律体系的完善。上述法律、法规等文件共同确立了以一级政府为单位,城建部门负责城乡供水设施的建设,水利部门负责某区域内水资源的统一调配、环境保护部门负责水污染的防治、水源地水资源的涵养,卫生部门负责供水卫生的制度架构,为水权的保障提供了治理体系和法律基础。

  水权发展规划的制定和实施方面:为了推动水权的保障,国家发展和改革委员会、环境保护部、住房城乡建设部、水利部和卫生部联合印发了《全国城市饮用水安全保障规划(2006-2020年)》和《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》,并编制和实施《全国城市饮用水水源地环境保护规划》、《全国城市饮用水水源地安全保障规划》、《全国城镇供水设施改造和建设“十二五”规划及2020年远景目标》将保障饮用水安全同抗旱、防治污染、污水处理等相结合,不但为水权的实现提供了政策上的保障,而且还为城乡居民的水权保障提供了稳定的投入机制和资源保障。上述规划旨在通过加强饮用水水源建设、保护和管理,严格责任落实,加快城市和农村供水设施改造与工程建设,统筹城乡供水管理、监测和监督,以及完善水价调整和投资机制等长效机制,来全面推动对全国居民水权的保障和实现。

  水权实现方面:由于中国政府加大了对城乡供水设施的建设,享有安全饮用水的居民人口日益增长。中国在十一五期间为改善供水设施、保护和涵养水源的配套资金投入超过2,000亿元,投入的迅速增长使中国的水权实现状况大大改善,并提前6年完成了《联合国千年发展目标》的相关指标任务。城市用水普及率由1990年的48%提升为2012年的97.16%;县城和建制镇用水普及率由1990年的60.1%发展为2013年的83.79%,用水人口由0.37亿人增长到1.49亿人;乡市政用水普及率由1990年的35.7%增长为2013年的68.2%,人均用水量有较大幅度的提高,行政村的集中供水比例达到68.2%,【24】累计解决2.1亿农村人口的安全饮用水问题,【25】基本改变了建国以来的只有全国大城市才能集中供水的格局,城市集中供水基本实现全覆盖,农村也在一定程度上改变了全部分散式供水的局面,为饮水安全的保障提供了坚实的物质基础。

  与此同时,城乡饮用水卫生标准大幅提高,《生活饮用水卫生标准》的修订和全面实施大大提高了城乡生活饮用水的卫生检验标准,将原来的35项指标增加为106项,全国城市公共供水厂出水水样达标率为83%,城市饮用水水源达标率为80%左右。在农村,《2005-2006年农村饮水安全应急工程规划》和《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》的实施,使集中式供水方式在农村地区得到推广,为提高供水质量提供了基础保障和前提,而《生活饮用水卫生标准》的适用则进一步推动了水质的标准化工作,同时,各级政府相关部门还在农村地区建立了饮用水卫生监测网络,使得水质的合格率逐渐提升。

  总览中国履行保障水权的义务状况,尽管国内的有关立法对水权的保障存在不足,但是国家发展纲要以及行政规划的制定和实施从某些方面弥补了立法措施的缺位。但是,鉴于中国农村人口的基数大,基础设施薄弱等问题,以及自然条件的变化和工业化的推进等挑战,中国在水权保障方面仍然面临着巨大的压力。对此,中国政府应该充分利用现有资源,通过采取包括政治、法律、财政、社会等所有适当的措施来保障个人对水权的享有。保障水权,影响到人们对适当生活水准权、生命权、健康权等一系列人权的实现和发展,它是中国政府义不容辞的责任。

  (孙萌,中国政法大学人权研究院副教授,法学博士;王仲阳,中国政法大学人权研究院硕士研究生。)

  注释:

  ①联合国儿童基金会和世界卫生组织,《饮用水和卫生设施进展情况:以卫生设施为具体重点(2008年),》转引自联合国人权高专:《概况介绍第35号:水权》,第1页。

  ②在第4号一般性意见中,论及保障适足住房权的重要组成要素时,获得安全的饮用水同卫生设施等是并列的要素,并非是水权的一部分。

  ③参见人权事务高级专员办事处,《充足食物权:概况介绍第34号》。

  ④在分别通过了第A/RES/64/292以及A/HRC/RES/15/9两份文件中对水权以决议的形式予以通过。

  ⑤尽管有关用于土地灌溉的农业用水的使用,属于食物权的一部分,水权的存在要求国家在水的分配中优先考虑所有人的个人和家庭用水。开发署指出,这些用途只占总用水量的很小一部分,通常不到5%,而灌溉的用水量仍然最大,目前占发展中国家用水量的80%以上。

  ⑥经济、社会和文化权利委员会在关于教育权和健康权的第11号和第14号一般性意见中也明确提出禁止缔约国采取倒退措施的意见。

  ⑦参见孙萌:《经济、社会和文化权利的可诉性研究》,知识产权出版社2011年版,第55页。

  ⑧参见“第3号一般性意见”,第1段。

  ⑨参见经济、社会和文化权利委员会:“第15号一般性意见”,第37段。

  ⑩参见注⑨,第23段。

  ⑪Carolina Murcia Otálora c/ Empresas Públicas de Neiva ESP [2009]Corte ConstitucionalT546/09.

  ⑫该案中Mrs.Murcia Otálora同丈夫以及两个孩子一同在Neiva市租房居住。Mrs.Murcia Otálora及其丈夫都没有固定的收入,在同供水公司进行协商后,供水公司同意Mrs.Murcia Otálora一家分期支付水费和相关供水装置的安装费用。但是在支付了首期费用后,Mrs.Murcia Otálora一家仍旧难以支付剩下的费用,为此,供水公司停止对Mrs.Murcia Otálora一家供水。为此,Mrs.Murcia Otálora向Neiva市第七民事法院提起诉讼,要求颁布禁令,停止供水公司的断供行为。被驳回后,Mrs.Murcia Otálora向上诉到Neiva市第三巡回法院,第三巡回法院维持了一审法院的判决。后Mrs.Murcia Otálora继续向哥伦比亚宪法法院提起上诉。

  ⑬参见注⑨,第24段。

  ⑭参见上注,第25段。

  ⑮Grootboom and OthersGovernment of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others [2000]Constitutional Court CCT11/00,[2000]ZACC 19.

  ⑯Xákmok Kásek Indigenous Community v Paraguay,InterAmerican Court of Human Rights SeriesC no 21(26 August 2010).Xákmok Kásek是一个土著人社区,从20世纪开始,巴拉圭政府开始逐步把该群体的土地征收卖给私人。该土著群体最终决定迁居到一个新称为“25 de Febrero”的社区。从其迁入该新的社区始,该社区并没有供水。从2009年四月,该社区被根据某法令宣布进入紧急状态,并开始有计划地向该社区供水。但当地的土著居民认为该计划并不能满足其用水需求,以其生存受到威胁为由向本国政府寻求救济未果,继而向美洲人权法院提出申诉。

  ⑰数据来自中国水网,载http://www.h2ochina.com/news/39563.html,2016年5月2日访问。

  ⑱国家发展改革委、水利部、建设部、卫生部、国家环保总局:全国城市饮用水安全保障规划(2006-2020)。

  ⑲集中式供水是指从水源地取水,经过监测、消毒等处理后通过输配水管网送到用户或者从公共供水点取水的供水方式;分散式供水是指用户直接从水源地取水。

  ⑳数据来源:水利部、国家发展改革委、卫生部:《全国农村饮水安全现状调查评估报告》(2006年11月)。

  【21】参考数据:张颖:《辽宁省农村饮水环境状况研究》,载《中国卫生工程学》,2002年第2期,第76-89页;孙群、刘刚、冯建峰:《朝阳市农村生活饮用水卫生学调查明》,载《中国公共卫生》,2008年第4期,第481页;何莲:《南方地区农村安全饮水工程水处理工艺研究》,载《山西建筑》,2010年11月,第163-164页;陈国忠:《福建省农村饮用水现状调查》,载《中国公共卫生》,2008年第2期,第364-366页。

  【22】“第3号一般性意见”,第3条。

  【23】参见《国务院关于保障饮用水安全工作情况的报告》(2012年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议),载中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/201207/11/content_1729559.htm,2016年9月4日访问。

  【24】以上数据根据住房和城乡建设部公布的统计数据整理而来,载住房和城乡建设部官网,http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/index.html,2016年9月4日访问。

  【25】参见《水利部:“十一五”期间 2.1亿农村人口饮水安全问题解决》,中国经济网,http://news.163.com/10/1227/09/6OTB3ELN00014JB5.html,2016年8月30日访问。

  Abstract:

  The right to water is a newlyemerged kind of human rights,aims at protection of the right to enjoy water resource necessary for individual survival and development.The article analyzes the international standards and status quo of the protection of the right to water in China,and demonstrates the measures to improve this right from the perspective of international human rights law.

  (责任编辑叶传星)

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