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专家:“独生子女照料假”可在国家层面立法

2017-08-08 09:27:40   来源:法制日报   作者:蒲晓磊

  早期一代独生子女家长在我国整个老年人口中已形成很大的占比,造成了我国所特有的独生子女家庭养老问题。

  任何政策和法律,实施起来都会遇到如何落实到位的问题。例如,如何确保这些独生子女能够享受到这一特殊假期?如何保证独生子女把照料假全部真正用到陪伴父母上?诸如此类问题,肯定还有许多细节需要关注和研究,还有许多难点需要探索和突破。

  不久前,因为父亲身体不适,黄乔便向单位请了几天事假回家照顾。

  等她回到单位上班后,一个“重庆独生子女照顾患病老人或将有假期”的消息,让她感到惊喜。

  7月31日,《重庆市实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法(修订草案)》提交重庆市四届人大常委会会议进行二审。据悉,在5月常委会会议对该修订草案进行一审时,有常委会组成人员建议,增加独生子女护理老年父母的假期,建议每年累计不超过10天。

  “其实,我这次向单位请假,说明事由之后,单位很理解,很快就批准了。当然,这个‘独生子女照料假’的初衷是好的,但落实起来还是有一些难度。如果有员工在过年期间,把年假和独生子女照料假一起休,前后加起来能休近一个月。如果大家都用这个套路,不就乱了吗?”黄乔也有几分担忧。

  在专家看来,如果有相应的制度保障和法律责任,黄乔所担忧的问题并不难解决。而且,这一规定的出台,还有更深层次的背景。

  “多地出台‘独生子女照料假’,对于执行过计划生育政策的家庭是一种呼应与补偿。同时,在我国逐步迈入老龄化社会的当下,可以更好地保障老年人的合法权益。”中国法学会婚姻家庭法学研究会副会长李明舜在接受《法制日报》记者采访时提出,在各地法规实施一段时间之后,可以对立法效果进行评估,待时机成熟即可在国家层面进行立法或对相关法律作出修改。

  独生子女家庭面临养老困境

  上世纪70年代,我国开始全面推行计划生育政策,其间产生了大量独生子女家庭,伴随而来的,是这些家庭日益增长的养老压力。

  杭州师范大学人口研究所原所长王涤在接受记者采访时指出,我国独生子女一代是长期实行计划生育政策而生成的一个特殊群体,其数量之多、时间之长、涉及面之广,是整个人类社会从未有过的。

  目前,我国已逐渐进入老龄化社会。截至2014年,60岁以上老年人口达2.1亿,占总人口的15.5%,其中,有将近4000万人是失能、半失能老人。据有关部门预测,到2035年老年人口将达4亿人,失能、半失能老人的数量会进一步增多。

  而当老龄化社会到来之时,与多子女家庭养老相比,独生子女家庭将面临更大的养老困境。

  王涤指出,由于独生子女政策实行长达30多年,随着我国进入老龄化社会,早期的一代独生子女家长在我国整个老年人口中已形成很大的占比,造成了我国所特有的独生子女家庭养老问题。

  “个别独生子女家庭不构成社会问题,成千上万甚至几千万的独生子女家庭以及这些家庭中只有独生子女甚至是无子女(失独家庭)的老年人口,就构成了我国社会重大的老年问题。”王涤说。

  “计划生育政策打破了原来以家庭为主要载体的养老模式。正因为如此,在进入老龄化社会后,受计划生育政策约束的家庭群体由于不再拥有传统养老模式的功能支撑,而无法享受代际间的照顾、照料与赡养服务。”兰州大学法学院副教授李志强认为,计划生育政策产生的独生子女家庭养老问题,已成为当前一个普遍性的社会问题。

  明确法律责任确保可操作性

  与重庆市一样,为了缓解独生子女家庭的养老压力,多个省份先后将“独生子女照料假”写入地方立法。

  去年5月,河南省十二届人大常委会第二十二次会议审议通过新修改的《河南省人口与计划生育条例》,明确规定独生子女父母年满60周岁后,生病住院治疗期间,给予其子女每年累计不超过20日的护理假,护理假期间视为出勤。

  3月1日,《福建省老年人权益保障条例》施行,其中规定,独生子女的父母年满60周岁,患病住院治疗期间,用人单位应当支持其子女进行护理照料,并给予每年累计不超过10天的护理时间,护理期间工资福利待遇不变。

  将于9月1日起施行的《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》规定,独生子女父母年满60周岁的,患病住院期间,用人单位应当给予其子女每年累计不超过15天的护理假。护理期间的工资、津贴、补贴和奖金,其用人单位不得扣减。

  与此同时,一些省份关于“独生子女照料假”的立法,正在路上。

  5月22日提交审议的《湖北省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法(修订草案)》明确,独生子女的父母年满60周岁,患病住院治疗期间,用人单位应当支持其子女护理照料,并给予每年累计不超过10天的护理时间,护理期间工资福利待遇不变。

  6月,《四川省老年人权益保障条例(修订草案)》公开征求意见,其中规定,独生子女的父母年满60周岁,患病住院治疗期间,用人单位应当支持其子女进行照料,并给予每年累计不低于3天的照料假,照料期间工资福利待遇不变。

  为了确保法规的可操作性,各地还明确了相应的保障措施和法律责任。

  福建省在立法中明确,有关机构或者组织不按规定支付养老金、报销医疗费用以及支付老年人依法享有的其他社会保险待遇的,或者不支付独生子女护理期间享有工资福利待遇的,由人力资源和社会保障部门或者有关部门责令限期给付。

  李明舜在梳理了多个省份的相关规定后认为,从各地在立法中的表述来看,这项规定是刚性的,如果有完善的保障措施,这项规定将会有极强的可操作性。

  各方观点仍未形成统一

  看到多地出台“独生子女照料假”的举措,王涤既欣慰又遗憾。

  王涤告诉记者,她所在的杭州师范大学人口研究所在几年前作的“独生子女家庭需求调查与研究”课题中,就提出了有关为独生子女设立“父母重病,给予独生子女照料假”的设想,但很遗憾,这个政策没能在浙江省先行推开。

  “我赞成以上这些省份为独生子女设立照料父母假,作为政府给独生子女父母的社会补偿之一,这一规定是合理的,也是符合人本思想的。以立法形式予以确立,就使之具有合法性与制约性。”王涤说。

  但在长期研究人口问题的《人口与未来》网站主编何亚福看来,“独生子女照料假”的出台并不恰当。

  “我个人反对出台独生子女照料假,因为这是变相的独生子女优惠政策和奖励政策。我国的生育率低于世代更替水平已超过20年,在这种长期低生育率的人口形势下,应该奖励二孩和多孩家庭,而不是继续给予独生子女以优惠政策。”何亚福对记者说。

  对此,李志强的观点则显得较为“中庸”。

  李志强认为,各地在立法中对于“独生子女照料假”的明确,不能达到治本的效果,将养老问题全部寄托于独生子女身上,不仅难度非常大,而且也不现实。

  “难度大,主要表现在他们很难承载起这一现实社会需求,比如经济负担方面;不现实,主要表现在大部分子女与父母不在一起生活,单纯靠这种短期假期去照顾父母并没有实际意义,因为养老需求不仅要求全天候的服务,而且要求精神、亲情、经济等多元服务提供。”李志强说。

  可在实施过程中逐步完善

  尽管对于“独生子女照料假”最终能发挥多大作用仍有争论,但在李明舜看来,这一规定的出台,在一定程度上可以在父母生病需要照顾时解除独生子女的后顾之忧。

  “如果没有这种规定,就只能请事假,他们的收入、考勤、年终奖、评优等都会受到影响。如果法律作出这种规定,那就是赋予了他们相应的权利,如果用人单位因为不遵守规定而给他们的利益造成损失,那就是用人单位违法。由此来看,整个判断标准都会因为这项规定的出台而发生很大改变。”李明舜说。

  李明舜建议,在地方出台相应规定后,需要在一段时间之后对其实施效果进行评估,如果时机成熟,可在全国层面进行立法或对相关法律作出修改。由于各地具体情况不同,对于其中涉及到的假期时间等规定,可交由地方根据实际情况进行明确。

  李志强认为,仅靠“独生子女照料假”,还不足以把独生子女从老龄化社会的重压下解救出来,为此,必须建立一个更为全面的保障制度。要以政府为主体,从顶层设计的角度,建立健全和完善以养老保障制度为核心的社会保障制度体系。比如,建立健全和完善家庭养老、社区养老、机构养老等多种养老制度模式等。

  对于“独生子女照料假”所能发挥的作用,王涤持乐观态度。

  “任何政策和法律,实施起来都会遇到如何落实到位的问题。例如,如何确保这些独生子女能够享受到这一特殊假期?如何保证独生子女把照料假全部真正用到陪伴父母上?诸如此类问题,肯定还有许多细节需要关注和研究,还有许多难点需要探索和突破。但我相信,社会在进步,许多事情定会逐步得到完善。”王涤说。

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