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发展理念与我国残疾儿童发展权利的保障

2016-09-22 14:56:45   来源:《人权》2016年第3期   作者:刘雪斌

  内容提要:党的十八届五中全会提出的新发展理念,对于保障我国包括残疾儿童在内的弱势群体的发展权利具有重要意义。基于残疾儿童的特殊性,其受教育权和康复服务权构成了促进残疾儿童发展权利实现的核心内容。目前,我国对残疾儿童的受教育权和康复服务权的立法保障、行政保障取得了较大的成绩,但是仍然存在一些不足。在残疾儿童的受教育权保障方面,创新理念有助于推进以特殊教育改革试验区为代表的制度创新,协调和共享理念有助于保障残疾儿童群体实现教育公平,开放理念促进吸收国际融合教育的先进经验和分享中国特殊教育的经验。在残疾儿童的康复服务权保障方面,创新理念有助于开展残疾预防和残疾人康复领域的制度创新和新技术应用,协调和共享理念有助于保障残疾儿童群体的康服服务权的公平实现,绿色理念要求为残疾儿童的健康成长提供良好的生态环境,开放理念促进吸收国际先进经验和分享中国的经验。

  关键词:发展权 儿童权利 残疾人权利 人权

  面对全面建成小康社会决胜阶段的新形势,面对当前经济社会发展新趋势新机遇新矛盾新挑战,党的十八届五中全会坚持以人民为中心的发展思想,提出了创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的发展理念(以下简称新发展理念)。新发展理念的本质是对新时期背景下人民发展权利的保障理念的高度概括和理论表达。新发展对于我国的人权保障和实践具有重要意义。

  由于“在一个层级立体化而非单层平面化的社会中,人权首先指涉的是社会弱势群体的人权” ①且发展权利对于社会弱势群体尤为重要和迫切,因此,对以妇女、老年人、残疾人、儿童等为代表的社会弱势群体的发展权利的保障,能够有力地促进社会所有成员发展权利的实现。残疾儿童兼具“残疾”和“儿童”双重甚至与性别、出生等进一步结合而产生的多重不利,是“弱势中的弱势”②。从而,对新发展理念视野下我国残疾儿童发展权利的保障问题进行分析,有助于我们更好地理解新发展理念对我国人权保障的重要意义。

  本文的论述思路如下:首先,对新发展理念的提出对我国人权保障具有的一般意义进行分析,从而为完善残疾儿童发展权利保障提供新的理念基础。其次,对残疾儿童发展权利的内涵进行简要说明,明确分析的核心权利是关系残疾儿童发展的最为根本的受教育权和康复服务权。再次,对我国当前残疾儿童受教育权和康复服务权的保障现状进行梳理和分析,在肯定其成绩的同时明确指出我国人权保障存在的问题和不足。最后,依据创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,提出推进残疾儿童发展权利保障的措施,描绘新发展理念下的残疾儿童发展权利保障的新图景。

  一、新发展理念与人权保障的一般关系

  强调创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的新发展理念是党的十八大以来党中央针对国际形势和国内发展阶段性重大变化,而提出来的有关经济、社会、政治、文化和生态诸领域的新型、全面和系统的发展理念。新发展理念对我国人权保障提供了具有时代性的指导。本部分对新发展理念和人权保障的一般关系进行简要分析,以作为论述新发展理念与我国残疾儿童发展权保障的基础。

  (一)创新发展理念与人权保障

  创新是“新事物对旧事物的否定,是新思想对就旧思想的超越”中央党校哲学教研部编著:《五大发展理念——创新 协调 绿色开放 共享》,③,创新发展理念的主旨就是为了“解决发展动力问题” ④。按照党的十八届五中全会的要求,我们“必须把创新摆在国家发展全局的核心位置,不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新,让创新贯穿党和国家的一切工作,让创新在全社会蔚然成风”。因此,对于我国的人权保障来说,创新理念具有基础性和根本性的指导意义。

  依据创新理念的要求,一是,我国应当加强对知识产权和科技创新的法律保护,推动创新和产业结构升级,保持持续增长、创造更多的物质财富,在物质文明方面为包括残疾儿童发展权利在内的我国人民享有的各种人权提供有力的支持和保障。二是,我国应当在人权理论、人权制度、人权文化等方面积极进行创新,构建和完善中国特色社会主义人权理论、人权制度和人权文化,从而在精神文明和制度文明上推进中国特色社会主义人权事业的发展不断进步,并保障我国人民发展权利的充分实现。

  (二)协调发展理念与人权保障

  协调发展“注重的是各个区域、各个利益方、各个阶层、各个阶段的更加均衡、更加全面的发展” ⑤,其实质就是要“解决区域发展、城乡发展、阶层发展、阶段发展之间的不平衡、不协调、不可持续等问题” ⑥。对于我国的人权保障来说,协调理念主要作为实现手段和评价标准存在,是解决“城乡之间”、“区域之间”、“社会成员”发展不均衡所导致的社会各阶层发展不均衡问题的基本和有效手段。

  依据协调理念的要求,我国人权保障需要重点处理好以下问题:一是,促进城乡协调发展,使我国城乡居民平等享有基本公共服务,为城乡居民提供平等的发展机会。二是,促进区域协调发展,保障我国发展落后地区贫困人民的发展权利。三是,促进社会成员之间发展的均衡,尤其保障以残疾儿童为代表的社会弱势群体和其他群体之间的平等发展机会。

  (三)绿色发展理念与人权保障

  绿色发展是可持续发展和生态文明建设的必然要求,体现了人与自然的和谐共生、今世后代之间的代际公平。绿色理念揭示了我国人权保障的生态维度和代际维度,要求为我国人权保障提供生态文明建设支持。

  依据绿色理念的要求,我国人权保障需要重点处理好以下问题:一是,加强环境保护法律制度的实施,通过推进和完善检察机关提起环境公益诉讼等方式,重点治理雾霾、饮用水和土壤污染等重大环境问题,保障人们的生命健康权利,为人民的发展提供良好的生态环境基础。二是,严格实施食品安全监督,确保今世后代的食物以“可以持续、不妨碍其他人权的享有的方式获得” ⑦,保障人民的适足食物权,维护人民“舌尖上的安全”。三是,推进资源节约法律制度,“更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展,决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长” ⑧,从而维护世代间正义,“为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境” ⑨。

  (四)开放发展理念与人权保障

  开放理念处理的是中国与世界的关系问题。当今世界“各国相互联系、相互依存的程度空前加深,人类生活在同一个地球村里” ⑩,经济全球化、全球治理和国际法治日益发展,一国的政治经济文化发展不可能脱离国际社会。在国际国内形势和我国国际地位发生重大变化的背景下,坚持和深化对外开放是我国发展的必由之路。人权保障也不例外。

  依据开放理念的要求,我国人权保障需要注意的问题主要有:一是,依据《世界人权宣言》、《经济、社会及文化权利公约》和《发展权利宣言》等国际人权规范,在全球、区域和国家间等各个层面加强国际人权合作和交流,积极参加国际人权保障机构的活动、参与国际人权规则的制定和完善。二是,展示我国人权保障的成果和人权事业的进步,宣传我国人权保障的理论,提升我国在国际人权领域的话语权。三是,积极借鉴和吸收国外的先进人权保障理念和制度,促进我国人权保障制度的完善。

  (五)共享发展理念与人权保障

  共享发展思想是“对人民群众现实诉求的直接回应,是增进人民福祉的最终环节” ⑪,强调所有人的发展、人民共享经济社会发展的成果,而不是个别人的发展。由于社会弱势群体“在社会上的弱势地位,往往没有参与发展的权利和自由,也难以平等享有一国发展成果的权利” ⑫,共享理念对于他们的人权保障尤其具有价值。

  依据共享发展理念,我国人权保障需要注意的问题主要包括:一是,通过完善法律制度和转变政府职能,保障人民共同享有改革发展的成果,实现分配领域的公平正义。这集中表现为国家要保障关系人民切实利益的就业、社保、医疗、教育、住房等民生权利。二是,保障每个人都享有平等参与经济、社会、政治和文化发展的机会。对于妇女、老人、残疾人等弱势群体的权利应给予特殊的保护,使其能够和其他人一起共享这一发展过程。

  从以上论述可知,新发展理念对人权保障奠定了具有时代性的理念基础,尤其有助于以残疾儿童为代表的弱势群体的发展权利的保障和实现。

  二、残疾儿童发展权的内涵

  残疾儿童发展权利是残疾儿童这一特殊主体享有的一种特定类型的人权。因此,澄清残疾儿童这一主体和发展权利这一权利类型的涵义,才能理解本文所指的残疾儿童发展权利的内涵。

  (一)残疾儿童

  依据《儿童权利公约》第1条和我国《未成年人保护法》第2条的规定,本文的“儿童”指年龄在18周岁以下的我国公民。进一步结合《残疾人权利公约》第1条第2款对残疾人范围的规定,本文的“残疾儿童”指“肢体、精神、智力或感官有长期损害,这些损伤与各种障碍相互作用,可能阻碍其在与他人平等的基础上充分和切实参与社会的18周岁以下的我国公民”。

  在属性上,残疾儿童被认为属于典型的社会弱势群体。弱势群体是“由于自然的、社会的、政治的、法律上的剥夺,从而在心理上、生理上、能力上、机会上、境遇上处于相对劣势的人” ⑬,他们享有的包括发展权利在内的各种人权都极容易受到侵害,并迫切需要保护。一方面,残疾儿童是儿童,具有发展性、依赖性、易受侵害性等特点;⑭另一方面,他们又是生理、心理、智力、肢体等方面缺陷或功能障碍的残疾人。因此,相对于我们熟悉的妇女、老人、儿童、残疾人等弱势群体,残疾儿童处于一种“弱势中的弱势”的极端脆弱地位。每个残疾儿童的发展权利能否获得充分保障,对其能否具备与经济社会发展水平相适应的平等发展能力,并在与他人平等的基础上切实和充分融入社会,具有特别重要的意义。

  (二)发展权

  联合国大会通过《发展权利宣言》的30年来,作为“对经济、社会、文化权利及政治权利的公平、全面的表达” ⑮,发展权利已经被国际社会公认为是与《经济、社会及文化权利公约》、《公民权利和政治权利公约》等国际公认的诸多人权一样的“人权”⑯,甚至是“基本人权”⑰或“母权利”⑱。

  1.发展权的基本内容

  对于发展权利的基本内容,《发展权利宣言》没有进行明确的规定,本文认为印度学者Arjun Sengupta(艾布•森古布达)的观点比较有代表性,即发展权主要包括三个方面:平等,即人类在权利、尊严和机会上平等;自主,即发展权的目标由权利主体决定,而义务主体(主要是国家)应当给予保障和促进;程序,即为了保证发展权是一项有效且具体的权利,发展权的实施机制应当受到程序的保障。其中,程序的核心在于实现经济和社会发展过程的平等和公正。⑲本文认为,在上述三个方面中,平等是发展权追求的最终目标、自主是体现发展权主体性的根本方面,但是最为急迫的是通过程序保障人民能够公平地参与发展的过程。

  在发展权利和其他人权的关系上,各国学者的观点较为一致,普遍承认发展权利在人权体系中具有基础地位。例如,印度学者Arjun Sengupta(艾布•森古布达)指出,“相对于其他权利,如公民权、政治权利、经济权利、社会权和文化权,拥有发展进程的权利则是一项基本的权利。不实现基本权利,其他权利也就不可能真正有效实现。” ⑳我国学者汪习根也强调,发展权是制约其他人权的实现并能派生出一系列子人权形式的母人权。【21】

  2.发展权的制度表达

  在1986年《发展权利宣言》公布以后,发展权利在许多重要的国际和国内人权文件中逐步获得了宣示。国际人权文件以《发展权利宣言》、《非洲人权与民族权宪章》、《维也纳宣言和行动纲领》、《美洲国家组织宪章》等为代表。例如,《非洲人权与民族权宪章》第22条规定:“(一)一切民族在适当顾及本身的自由和个性并且并等分享人类共同遗产的条件下,均享有经济、社会和文化的发展权利。(二)各国均有义务单独或集体保障发展权利的行使。”

  国内法律文件以《马拉维宪法》为代表。《马拉维宪法》第30条规定:“(1)所有的人和各民族都享有发展权利,并因此享有经济、社会、文化和政治的发展成果;妇女、儿童和残疾人,在适用这一权利时尤其应予以特别照顾。(2)国家应采取所有必要的措施以实现发展的权利。在其他事务上,这些措施应当包括人人平等地享受公共资源、教育、医疗服务、食物、庇护所、工作和基础设施的机会。(3)国家应采取措施,推行以消除社会不公平和不平等为目的的改革。(4)国家有责任尊重发展权利,并依此责任将其政策正当化。”

  在追求发展的全球化时代,“虽然各国面临的具体发展问题都有所不同,但是在国内及国际的权利与义务框架下制定解决发展问题的政策,不仅更突出了发展的目标,而且更可能实现发展的目标。”【22】因此,我国在对包括残疾儿童在内的各主体发展权利的保障上,同样需要认真处理发展权利的目标定位、法律表达和保障制度的完善等问题。

  (三)残疾儿童发展权利

  1.残疾儿童发展权利的基本内涵

  发展权既是一项个人人权,也是一项国家或民族的集体人权。《发展权利宣言》第2条规定:“人是发展的主体,因此,人应成为发展权利的积极参与者和受益者。”残疾儿童作为人类社会的成员之一,当然是发展权的主体,这在国际国内的法律规范中获得了充分的体现。例如,《儿童权利公约》中有25条涉及儿童的发展权利,并保障残疾儿童“尽可能充分参与社会,实现个人发展,包括其文化和精神方面的发展”。我国《未成年人保护法》第3条第1款对残疾儿童发展权进行了规定,即“未成年人享有生存权利、发展权、受保护权、参与权等权利,国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护,保障未成年人的合法权益不受侵犯。”

  依据本文对残疾儿童和发展权利的界定,残疾儿童发展权利指具有我国未满18周岁的具有残疾的公民享有的,参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展的权利。

  2.残疾儿童发展权的核心内容

  就权利的内容来说,“发展权是一项基本人权,所蕴含的权利能力是十分巨大的,其权利指向也是发散的、具有极强的开放性,其权利包容性和母体性相当突出,孕育着丰富多彩的子人权形式”。【23】残疾儿童的发展权利作为特殊主体享有一种个体发展权利,同样涉及经济、政治、社会、文化发展等多方面的子权利形式。在上述诸多权利之中,本文使用我国学者汪习根的看法,即“衡量发展权利是否实现的最低标准在于不发达主体的最基本机会与发展条件是否得到最低限度的满足,主要包括食物权、健康权和受教育权等权利形式的有无及其满足度。”【24】

  因此,下文将围绕残疾儿童的受教育权和康复服务权展开讨论。

  (1)受教育权

  受教育权“包括教育自由和学术自由的诸多方面,是当代人权法不可或缺的组成部分”,【25】在本文中残疾儿童的受教育权是残疾儿童这一特殊主体享有的接受教育的权利,包括学前教育和义务教育,尤其是接受义务教育的权利。

  尽管“所有的权利是相互依赖、不可分割和相互关联的”,作为“可能是唯一同时归属于三代人权的权利”【26】,受教育权和其他各代人权之间有着特别密切的关系【27】。《经济、社会和文化权利公约》第13号一般性意见第1条将其概括为“受教育权本身就是一项人权,也是实现其他人权不可或缺少的手段。”【28】基于受教育权在实现人的发展上的特殊地位,属于“弱势中的弱势”的残疾儿童的受教育权在诸多核心国际人权文件中获得了明确的宣示。例如,《儿童权利公约》第23条规定:“确保残疾儿童能有效地获得和接受教育、培训、保健服务、康复服务、就业准备和娱乐机会,其方式应有助于该儿童尽可能充分地参与社会,实现个人发展,包括其文化和精神方面的发展。”《残疾人权利公约》进一步规定:“残疾儿童不应因残疾而被排拒于免费和义务初等教育或中等教育之外;残疾人可以在自己生活的社区内,在与其他人平等的基础上,获得包容性的优质免费初等教育和中等教育。”依据上述人权公约的规定,国家应当主要“通过积极行动来承担实现受教育权的责任”【29】。

  (2)康复服务权

  残疾儿童的康复服务权是指残疾儿童基于自身独特的主体地位,依法享有各类康复服务的权利。残疾人康复是指在残疾发生后综合运用医学、教育、职业、社会、心理、辅助技术等措施,帮助残疾人恢复或者补偿功能,减轻功能障碍,增强生活自理和社会参与能力。【30】由于儿童残疾状况一般出现较早,一些轻度残疾儿童可以通过康复训练和服务得到改善甚至治愈,获得康复服务对于实现残疾儿童的发展权利具有非常重要的意义。

  《儿童权利公约》第23条规定了残疾儿童享有特别照顾权利的条款,该条款明确规定残疾儿童应该能有效地获得康复服务,这些康复服务包括预防保健以及医学治疗、心理治疗和功能治疗,并可以从接受特别照顾的权利中得到援助。同时,依据《儿童权利公约》第24条的规定,缔约国确认儿童有权享有可达到的最高标准的健康,并享有医疗和康复设施;缔约国应努力确保没有任何儿童被剥夺获得这种保健服务的权利。依据《残疾人权利公约》的规定,在适应训练和康复方面,缔约国应当促进提供为残疾儿童涉及的辅助用具和技术,以及对这些用具和技术的了解和使用。依据上述人权公约的规定,残疾儿童的康复服务权的义务主体主要是国家,义务形式主要表现为落实的义务,即积极地采取制定政策、提供资金等方式保障残疾儿童康复服务权利获得充分和切实的实现。

  最后,需要说明的是,本文所言的“最低限度”,有着特殊的含义,其“不是指人为了生存所必需的最低条件的最低生活水准,而是指健康的、具有文化意义的最低生活水准”,“不单是满足衣食住行等需要,而是在精神生活、营养状态、体格等方面也能够大致达到一定的水准,在文化、社会的生活方面也能够享受作为人的生活的最低限度水准。”【31】

  三、我国残疾儿童发展权利的保障现状:以受教育权和康复服务权为例

  我国《未成年人保护法》规定包括残疾儿童在内的广大儿童享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利,但是对残疾儿童等享有的发展权利的具体内容和实现途径并没有明确的规定。依据前述残疾儿童发展权利的最低限度标准,本文下面对受教育权和康复服务权从立法和行政保障两方面进行简要分析:

  (一)我国残疾儿童受教育权的保障

  为了实现教育公平,促进残疾儿童发展和充分融入社会,必须重视残疾儿童的受教育权的保障。由于儿童权利具有发展性,因此,在一定程度上保障残疾儿童的发展权主要是保障残疾儿童的受教育权。

  1.我国残疾儿童受教育权的立法保障

  我国目前保障残疾儿童受教育权的立法主要是《义务教育法》,在《残疾人保障法》和《未成年人保护法》中也有相关规定。

  我国《义务教育法》第6条规定:国务院和县级以上人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件,并采取措施,保证农村地区、民族地区实施义务教育,保障家庭经济困难和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。第19条规定:“县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校(班),对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育。特殊教育学校(班)应当具备适应残疾儿童、少年学习、康复生活特点的场所和设施。”“普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读,并为其学习、康复提供帮助。”第57条规定,拒绝接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读的,由县级人民政府教育行政部门责令限期改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

  此外,我国《残疾人保障法》第21条第3款规定,政府、社会、学校应当采取有效措施,解决残疾儿童、少年就学存在的实际困难,帮助其完成义务教育。《未成年人保护法》第28条规定,各级人民政府应采取措施保障残疾儿童接受义务教育。

  2.我国残疾儿童受教育权的行政保障

  在行政保障方面,我国主要依据《义务教育法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》等相关法律,通过提供保障残疾儿童接受义务教育的资金和资源,制定《中国儿童发展纲要(2010-2020)》、《特殊教育提升计划(2014-2016)》等政策方针,实现对残疾儿童受教育权的保障。

  第一,学前教育。《中国儿童发展纲要(2010-2020)》规定要因地制宜发展残疾儿童学前教育,鼓励特殊教育学校、残疾人康复机构举办接收残疾儿童的幼儿园。2015年《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》进一步规定,落实好《特殊教育提升计划(2014-2016)》特殊教育学校普遍开展学前教育,对特殊儿童接受普惠性学前教育给予资助。据统计,2015年我国实施残疾人事业专项彩票公益金助学项目,为全国1.2万人次家庭经济困难的残疾儿童享受普惠性学前教育提供资助。各地也积极多渠道争取资金支持,对1767名残疾儿童给予学前教育资助。【32】

  第二,义务教育。我国目前残疾儿童接受义务教育的主要方式是特殊教育和随班就读。《中国儿童发展纲要(2010-2020)》:加快发展特殊教育,基本实现市(地)和30万人口以上、残疾儿童较多的县(市)建立1所特殊教育学校;扩大残疾儿童随班就读、普通学校特教班和寄宿制残疾学生的规模,提高残疾儿童受教育水平。教育部、中国残疾人联合会等共同发布的《特殊教育提升计划(2014-2016年)》明确要求:“到2016年,全国基本普及残疾儿童少年义务教育,视力、听力、智力残疾儿童少年义务教育入学率达到90%以上”。

  进入新世纪以来,我国特殊教育学校建设成果显著。中央先后累计投入近72亿元,支持中西部新建、改建特殊教育学校1,182所;经费保障力度空前,中央特殊教育补助经费也从每年2,000元提高到5,000元以上。【33】同时,2013年6-17岁残疾儿童就读学校的类型主要构成为,普通小学59.6%、普通中学23.7%、特殊教育学校8.9%、普通学校特教班0.1%、普通高中4.1%,与近五年数据相比,普通中学所占的比例也有增加。【34】据统计,2013年我国6-14岁残疾儿童接受义务教育的比例为72.7%。

  尽管取得了上述成绩,但是与全国适龄儿童的义务教育平均水平相比,仍存在很大差距。【35】同时,我国融合教育的主要形式“随班就读”,在实施过程中缺乏《残疾人权利公约》要求的为残疾儿童提供有效合理支助和合理便利的机制,发展得并不理想。

  (二)残疾儿童的康复服务权保障

  残疾虽然大多无法“治愈”,但通过康复治疗却有机会获得功能恢复与补偿从而提高行动能力和生活自理能力。基于“康复”对残疾人权利保障的重要性,我国《残疾人保障法》在第二章就规定了“康复”,并明确规定“国家保障残疾人享有康复服务的权利”。对于残疾儿童来说,接受充分而有效的康复服务是其发展的前提条件和本质要求之一,康复服务权利同样构成了残疾儿童发展权利的核心内容之一。

  1.我国残疾儿童康复服务权的立法保障

  我国目前尚未制定残疾人康复服务的专门法律,相关内容散见于现行的《残疾人保障法》、《义务教育法》等法律之中。其中,保障残疾儿童康复服务权的立法主要是《残疾人保障法》。

  我国《残疾人保障法》第二章规定了保障残疾儿童康复服务权利的责任主体、指导原则、组织实施、康复专业人才培养和辅助器具开发应用等内容。第15条明确规定国家保障残疾人享有康复服务的权利。各级人民政府和有关部门应采取措施,为残疾人康复创造条件,建立和完善残疾人康复服务体系,并分阶段实施重点康复项目,帮助残疾人恢复或者补偿功能,增强其参与社会生活的能力。第16条有关康复服务指导原则中要求在重点项目中优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复,突出了残疾儿童在接受康复服务中的优先原则。此外,我国《义务教育法》第19条针对接受义务教育的残疾儿童的康复服务权利保障作了专门规定。

  尽管我国《残疾人保障法》将康复作为重点内容进行了规定,但是该法规定较为原则,并没有规定康复保障的具体措施,缺乏可操作性。我国残疾儿童康复服务权利保障需要行政法规对相关法律的规定进行细化。

  2.我国残疾儿童康复服务权利的行政保障

  依据《残疾人保障法》等法律规范的规定,我国主要采取了提供康复服务资金和资源、制定和实施政策文件、推动残疾人康复行政立法等多种方式对残疾儿童享有的康复服务权利予以行政保障。

  第一,国家执行保障残疾儿童康复服务权利的法律规定,制定具体的落实政策和措施。

  目前,我国中央政府制定的保障残疾儿童康复服务权的主要文件是《中国儿童发展纲要(2010-2020)》、《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》。按照《中国儿童发展纲要(2010-2020)》的规定:国家要“提高0-6岁残疾儿童抢救性康复率。建立完善残疾儿童康复救助制度和服务体系。建立0-6岁残疾儿童登记制度,对贫困家庭残疾儿童基本康复需求按规定给予补贴。优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复,提高残疾儿童康复机构服务专业化水平。以专业康复机构为骨干、社区为基础、家庭为依托建立残疾儿童康复服务体系,加强残疾儿童康复转介服务,开展多层次职业培训和实用技术培训,增强残疾儿童生活自理能力、社会适应能力和平等参与社会生活的能力。”《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》明确提出:“建立残疾儿童康复救助制度,逐步实现0-6岁视力、听力、语言、智力、肢体残疾儿童和孤独症儿童免费得到手术、辅助器具配置和康复训练服务。”依据《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》的要求,我国各省、自治区、直辖市已经相继制定了包括保障残疾儿童康复服务权在内的相关实施意见。

  通过中央和地方各级人民政府作为责任落实上述政策规定,我国对残疾儿童的康复服务权利给予了较为全面的保障,并取得了较大的成绩。例如,2011-2015年,中央财政投入经费432亿元。为36万名贫困孤独症儿童提供康复训练补助。2105年对3.1万名听障儿童进行了康复训练,其中,新收训听障儿童1.9万名。资助4,132名听障儿童免费植入人工耳蜗,3,594名听障儿童免费配戴助听器。培训听障儿童家长4.2万名。实施救助项目,资助4.5万名脑瘫儿童机构康复训练,为贫困肢体残疾儿童实施矫治手术3,639例。资助7.3万名智力残疾儿童进行机构康复训练。对2.3万名孤独症儿童进行了康复训练。【36】。

  第二,国家制定残疾人康复服务权利保障的相关行政法规。

  适应保障残疾儿童等残疾人康复服务权的需要,我国政府正在积极推进“残疾预防和残疾康复条例”的制定。2015年7月国务院法制办公布的《残疾预防和残疾康复条例(草案)(征求意见稿)》中明确规定了残疾康复服务的内容、责任和保障措施等内容。该条例如果获得通过,它对促进我国残疾儿童康复服务权的实现无疑有重要的意义。

  从以上我国残疾儿童的受教育权和康复服务权利的保障现状可知,我国在残疾儿童发展权利的立法、行政保障等方面取得较大成绩的同时,仍然存在保障法律制度建设不完善、保障措施落实不充分等问题,需要进一步完善。

  四、基于新发展理念的残疾儿童发展权利保障

  习近平总书记强调,“拥有一大批创新型青年人才,是国家创新活力之所在,也是科技发展希望之所在”【37】,表明了作为人才储备的青年的发展对创新发展具有的意义。作为我国青年的基本要素和创新人才的潜在来源之一,残疾儿童的发展权利同样需要创新理念的支持和保障。吴鹏飞、郭春宁等学者从完善立法的角度,较为全面地探讨了制定“残疾人教育法”、“特殊教育法”、“残疾人康复法”等专门立法对于残疾儿童残教育权、康复服务权利保障的问题,本文就不再重复【38】。以国家承担的人权保障义务为基准,依据前述我国残疾儿童发展权的保障现状和问题,本文主要从贯彻落实新发展理念的角度对我国残疾儿童发展权的保障提出几点完善建议。

  (一)新发展理念与残疾儿童受教育权保障

  首先,基于创新理念,国家应当加大对普通学校和特殊教育学校、教师特殊教育知识和技巧的培训,鼓励学前教育和义务教育学校和教师创新适应残疾儿童身心需求的教材、教学形式、教学方法和教学环境建设,保障残疾儿童受教育权的充分实现。例如,随班就读就是保障残疾人儿童受教育权的一种具有中国特色的包容性教育形式。为进一步完善随班就读,使之更符合联合国儿童权利委员会所说的“能为所有学生提供有意义、有成效和高质量教育”【39】,需要学校和教师的创新和努力。依据《教育部办公厅关于公布国家特殊教育改革实验区名单的通知》,教育部目前确定天津市北辰区等37个市(州)、县(区)作为国家特殊教育改革实验区,并要求有关省(市、区)在政策、资金、项目等方面,对试验区特殊教育改革发展予以倾斜支持。【40】国家特殊教育改革试验区对于我国特殊教育的创新发展,无疑具有积极的促进作用和示范意义。

  其次,基于协调和共享理念,一方面,我国要处理好城乡残疾儿童受教育权发展不均衡的问题,对乡村残疾儿童给予特别保障,并重点处理好经济落后地区落实残疾儿童受教育权的经费保障问题,从而实现区域之间、城乡之间残疾儿童受教育权公共服务的均等化。另一方面,在残疾儿童受教育权保障上,我国要建立国家、社会、家庭和个人的共建机制,最大限度保障残疾儿童的参与权利,促进其精神和文化的发展。

  最后,基于开放理念,我国在教育领域要“加强同世界各国的教育交流,扩大教育对外开放,积极支持发展中国家教育事业发展,同世界人民一道努力,推动人类迈向更加美好的明天”【41】。具体来说,一方面,我国应该积极在《儿童权利公约》和《残疾人权利公约》的框架下推进残疾儿童教育国际合作机制,要求发达国家在特殊教育等领域承担相应的援助义务。另一方面,我国在严格履行《残疾人权利公约》规定的国家义务,保障本国残疾儿童受教育权的同时,也应当把我们在特殊教育等领域取得的成果和发展中国家分享,推广在我国取得成效的“科技知识和现代教学方法”,推动国际社会残疾儿童受教育权利的更好实现。

  (二)新发展理论与残疾儿童康复服务权利保障

  首先,基于创新理念,国家应当制定政策和优惠措施鼓励开展科学研究人员开展残疾预防和残疾人康复领域的创新研究和应用,从而加快提高我国残疾预防和残疾人康复的科学技术水平,为残疾儿童提供更优质的康复服务。

  其次,基于协调和共享理念,一方面,我国要处理好基于城乡和区域发展不均衡而造成的残疾儿童康复服务权保障不均衡的问题,对农村和经济落后地区的残疾儿童康复服务权给予特殊保护。另一方面,在制定有关残疾人康复的行政法规过程中,要给予残疾儿童及其监护人充分参与和发表意见的机会,保障他们能够充分地表达自己的诉求。

  再次,基于绿色理念,一方面,国家应当重视与残疾儿童健康权和康复服务权密切相关的疫苗、婴幼儿食品等方面的监督,严厉惩治非法经营治疗等造成儿童残疾的犯罪行为。另一方面,国家要对饮用水、土壤为代表的环境污染进行有效治理,严厉惩治严重污染水源、大气、土壤等侵害生态环境的犯罪行为,预防由于环境污染等原因造成的儿童残疾,并为残疾儿童的康复提供良好的生态环境基础。

  最后,基于开放理念,我国应当切实落实《儿童权利公约》第23条第4款规定的国际合作义务【42】,积极开展残疾人康复领域的国际交流与合作,一方面,借鉴和吸收美国、德国、英国以及其他国家保障残疾儿童康复服务权的先进经验和做法。另一方面,加强和发展中国家在残疾儿童康复领域的经验交流和合作,为它们提供“有关预防残疾、提供服务和康复以及机会均等方面的援助”【43】。

  总之,在创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展的新发展理念指导下,我国尊重和满足残疾儿童的个体差异和特殊需要,通过特殊教育、康复服务权利保障等方面的法律措施,保障残疾儿童共享发展成果、实现发展权利,这对实现所有的人的发展权利具有重要意义。因此,对于残疾儿童发展权利的保障未来必将持续成为我国发展权利保障需要关注的重要领域。

  (刘雪斌,吉林大学法学院副教授,吉林大学人权研究与教育中心研究人员,法学博士。本文系作者承担的吉林大学基本科研业务费项目“国际人权法治研究:以国际人权政治理论和实践为参照”(2011QY024)、教育部人文社会科学重点研究基地重点项目“民生政治时代的人权保障研究”(14JJD82006)的阶段性成果。)

  注释:

  ①齐延平主编:《社会弱势群体的权利保护》,山东人民出版社2006年版,第1页。

  ②参见吴鹏飞:《中国儿童人权法治保障探究》,中国民主法制出版社2015年版,第122页;王雪梅:《儿童权利论:一个初步的比较研究》,社会科学文献出版社2005年版,第211页。

  ③中央党校出版社2016年版,第24页。

  ④同上注。

  ⑤同注③,第25页。

  ⑥同上注,第26页。

  ⑦《经济、社会和文化权利委员会第12号一般性意见:“取得足够食物的权利(第十一条)”》,载张伟主编:《国际人权文书》,中国财富出版社2013年版,第52页。

  ⑧习近平:《习近平谈治国理政》,外文出版社2014年版,第209页。

  ⑨同上注,第212页。

  ⑩同上注,第272页。

  ⑪同注③,第31页。

  ⑫李步云:《发展权的科学内涵和重大意义》,载《人权》2015年第4期。

  ⑬胡玉鸿:《“个人”的法哲学叙述》,山东人民出版社2008年版,第505页。

  ⑭参见王勇民:《儿童权利保护的国际法研究》,法律出版社2010年版,第25-28页。

  ⑮[伊朗]穆罕默德•R.卡比:《制定发展权公约的前景及其意义》,载《人权》2015年第6期。

  ⑯参见注⑮。

  ⑰艾布•森古布达:《作为人权的发展》,王燕燕编译,载《经济社会体制比较》2005年第1期。

  ⑱参见汪习根:《发展权法理探析》,载《法学研究》1999年第4期。

  ⑲See Arjun Sengupta,“On the Theory and Pratice of the Right to Development”,24 Human Rights Quarterly(2002),No.4,pp.841-852.

  ⑳同注⑰。

  【21】参见注⑱。

  【22】同注⑰。

  【23】汪习根、王琪璟:《论发展权法律指标体系之建构》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2009年第6期。

  【24】同上注。

  【25】M.诺瓦克:《受教育权》,李晓军译,载[挪]A.艾德等主编:《经济、社会和文化权利教程》(修订第2版),中国人权研究会组织编译,四川人民出版社2004年版,第199页。

  【26】同上注,第205页。

  【27】同上注,第199-200页。

  【28】张伟主编:《国际人权文书》,中国财富出版社2013年版,第58页。

  【29】同注【25】,第208页。

  【30】参见《残疾预防和残疾人康复条例(草案)(征求意见稿)》,载http://www.gov.cn/foot/site1/201507 21/27931437446523548.doc,2016年4月28日访问。

  【31】[日]桑原洋子:《日本社会福利法制概论》,韩君玲、邹文星译,商务印书馆2010年版,第75页。

  【32】中国残疾人联合会:《2015年中国残疾人事业发展统计公报》[残联发(2016年)14号],载http://www.gov.cn/xinwen/2016-04/01/content_5060443.htm,2016年5月2日访问。

  【33】参见程凯:《办好公平、包容、优质的特殊教育:不让一个残疾孩子落下——关于实施〈2020年可持续发展议程〉教育目标若干问题的思考》,载《现代特殊教育(高教)》2016年第1期。

  【34】参见《2013年度残疾人状况及小康进程检测报告》,载http://www.cdpf.org.cn/sjzx/jcbg/201408/W020140812412661060470.doc,2016年5月2日访问。

  【35】参见注【34】。

  【36】参见注【32】

  【37】同注⑧,第128页。

  【38】参见吴鹏飞:《中国儿童权利法治保障探究》,中国民主法制出版社2015年版,第137页;郭春宁:《人权视角下的中国残疾人社会保障》,中国劳动社会保障出版社2014年年版,第168-169页。

  【39】同注【28】,第551页。

  【40】参见《教育部关于公布国家特殊教育改革试验区名单的通知》(教基二厅函【2015】1号),载http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s8637/201501/183383.html,2016年5月2日访问。

  【41】同注⑧,第191页。

  【42】《儿童权利公约》第23条第4款规定:“缔约国应本着国际合作精神,在预防保健以及残疾儿童的医疗、心理治疗和功能治疗领域促进交换适当资料,包括散播和获得有关康复教育方法和职业服务方面的资料,以其使缔约国能够在这些领域提高其能力和技术并扩大其经验。在这方面,应特别考虑到发展中国家的需要”。

  【43】同注【28】,第541页。

  Abstract:The new development ideas of innovative,coordinated,green,open and shared development,which were put forward by the Fifth Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee,are very important for the protection of the vulnerable groups’ right to development including the children with disabilities in ChinaThe right to education and the right to rehabilitation services are the core part of the right of the children with disabilities to development based on the identities of the children with disabilities.China has also made great progress in the protection of the rights;yet there are still many problems for the legislative and administrative protection of the two rights.For the right of children with disabilities to education,the innovative development idea could help to advance the innovation of educational institutions such as National Special Education Reform Pilot Area.The coordinated and shared development ideas could help to realize the educational fairness of children with disabilities.The open development idea could promote China to absorb the advanced experience of international inclusive education and share experience of Chinese special education.For the rights of children with disabilities to rehabilitation services,the innovative development idea could help the institutional innovation and application of new technology to the prevention of disabilities and the rehabilitation of children with disabilities.The coordinated and shared development ideas could realize the rights to rehabilitation services fairly for the children with disabilities.The green development idea could offer a good ecological environment for children with disabilities to grow healthy.The open development idea could promote China to absorb the advanced foreign experience and share the Chinese experience in rehabilitation services.

  (责任编辑叶传星)

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