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《巴黎原则》与中国国家人权机构的设立

2016-07-11 14:24:42   来源:《人权》2016年第2期   作者:袁钢
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  内容提要:本文以中国视角来审视国家人权机构制度及其运作,审视国家人权机构设立中的有关问题。国家人权机构的作用在于,它是“变革的行动者”、“理智的倡导者”和“权利的保护者”。这些作用的发挥使得国家人权机构保障人权成为可能。中国目前的人权保障机制中仍有不完善的地方,国家人权机构的设立可以弥补某些缺憾。因而,我们建议设立符合中国的国情的国家人权机构。

  关键词:巴黎原则 国家人权机构 人权委员会

  自1946年以来,一类全新的机构——促进和保护人权的国家机构逐步形成。虽然这类机构由各国建立,但是这种类型国家机构却限定于以促进和保护人权为首要目标的联合国的框架之内。1991年在巴黎举行促进和保护人权的国家机构的第一次国际研讨会通过了《关于促进和保护人权机构的地位及职责的原则》,即《巴黎原则》。①新产生的促进和保护人权的国家机构,能否实现其设计者的预期目的,由近百个国家人权机构以其细致、全面地促进和保护人权的行动在回答着这个问题。必须明确的是,国家人权机构在一国人权保障机制内,不是要取代一国或者一地区现存的其他促进和保护人权的政府机构或非政府组织,它们的作用是补充性的。设立国家人权机构这些只会共同提高国家和国际人权保障机制的有效性。

  一、可能性:践行《巴黎原则》的人权保障机制

  国家人权机构的功能可以按其职责归纳为协调国家与社会之间的冲突与矛盾、弥补人权保障功能缺陷、通过人权救济形成人权文化、拓展人权保护范围、制定国家人权政策和积极开展人权教育等六大方面。②结合国家人权机构保护和促进人权的实践,“变革的行动者”、“理智的倡导者”和“权利的保障者”能够更为全面反映国家人权机构的功能。

  (一)变革的行动者

  对乌干达儿童兵的救援、墨西哥老人失踪案件的调查、北爱尔兰训练警察标准的确定等,国家人权机构的实践都反映了一个充满希望的趋势:促进和保护人权的国家机构的正在增长的作用和有效性。2005年联合国将国家人权机构列为当年十大新闻——“变革的行动者:人权机构的增长”,③并且认为保护弱势群体权利的国家人权机构,在从防止折磨和歧视到解决冲突的广大领域内的人权事业中日益积极起来,成为“维护人权的武器库中有了新的工具” ④。

  正是由于国家人权机构的卓有成效的努力,各国人权状况正在逐步转变。例如,阿富汗人权委员会发表了“呼唤正义”的报告,丹麦人权机构建立一个知识数据库来提高对反对恐怖主义立法的具体影响和后果的意识,蒙古国家人权委员会为保护住在与世隔绝的山区的该国少数民族权利作出了很大贡献等。由于国家人权机构相对中立和超然地位,可以起到监督与制约国家机关有关人权的保障活动,使国家切实履行“尊重与保障”的义务,减少或防止侵害人权的现象。但是,国家人权机构并不代替法律规定的国家机关的职责,只是对其他国家机关不能发挥作用的领域或作用不充分的领域起到补充和推进作用。国家人权机构的实践一次次表明,建立既符合统一的最低标准又与一国国情相匹配的国家人权机构,国家不仅不会成为侵犯人权行为的实施者,而且能从多方面成为一国人权变革的行动者。正如法治是一种永恒的追求,任何地方都不存在十全十美的法治一样,对于让人人真正享有人权目标的实现,也是国家不懈的追求。国家人权机构的特征、有效性的诸多因素⑤决定了国家人权机构可以使得国家促进和保护人权的多种力量形成合力,是国家促进和保护人权的催化剂,成为国家人权状况的变革者。

  (二)理智的倡导者

  “国际民主法律工作者协会”的代表雅克·布戈将非政府组织称之为“理智的鼓动者”,认为在一个法治社会中,国家人权机构应当与非政府组织共存。⑥面对各种人权问题,为促使民主化和法治化,以自主性、高效性和志愿性为特征的非政府人权组织,在日益复杂的国际社会发挥越来越重要的作用,成为国际人权保护中不可或缺的和不可忽视的重要力量。非政府人权组织的主要活动方式有开展教育、研究和知识传播活动。它们通过人权新闻发布会、人权年度报告和重要新闻媒体报道侵犯人权行为,直接从事司法救济工作,收集各国的人权资料与信息,游说、观察与监督国家执行有关国际人权条约和人权审理工作,举办游行、示威、抗议等活动主张自己的观点和看法。

  《世界人权宣言》对人权教育的基本要求是:“教育的目的是充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”,号召所有国家使用各种教育工具让青少年有机会在尊重人的尊严与平等权利的精神中成长,还要求中小学课程中列入人权教育的内容。联合国也在《人权教学入门》中概括了促进人权事业发展的机制和程序。⑦国家人权机构促享有进人权职责,例如,以人权标准来检验既有的法规和立法草案,并提出立法建议,规划并建议国家人权政策及国际人权合作计划,促进学校内外的人权教育、宣传及研究,提出年度及专题国家人权报告等。国家人权机构以咨询、教育、调查等方式来促进人权的实现过程,通过社会公众有关人权的议论和评价,不断扩大人权保障的范围,使公众通过人权保护机构活动感受到人权的价值,健全人权文化的发展,从而在促进人权事业发展过程中,扮演着人权理智的倡导者的角色。

  (三)权利的保护者

  符合《巴黎原则》的国家人权机构在促进和保护一国人权现状方面,发挥不可替代的作用。特别是在防止侵犯人权行为方面,国际社会以及人权工作者促进了那些存在人权问题的发展中国家的进步。例如,爱尔兰和北爱尔兰都建立了人权委员会。当种族歧视、不容忍、缺乏尊重和仇恨行为横行时,将让社会付出巨大的代价。无论是在发达国家还是发展中国家,国家人权机构都将战胜那些能带来仇恨、内斗和流血的问题。1977年9月30日欧洲部长理事会认同了国家人权机构的上述作用,并通过决议要求所有国家都应建立国家人权机构。

  在多数情形下,联合国人权高专扮演了顾问的角色,其见证了有效的国家人权机构的建立,并成为联合国人权保障机制框架内以尊重人权为宗旨的独特机构。如果国家人权保障机制能与区域人权保障机制相得益彰,则更能为《世界人权宣言》和其他国际人权条约确定的国际原则注入生命和活力。很多国家人权机构正努力工作使得这些原则成为现实。简言之,国家人权机构可以发挥如下作用:

  第一,“人权”如仅作为术语对于人来说没有任何意义,所有国家人权机构的运作可以将文本上的国际人权标准变成现实。第二,国家人权机构可以在面对各种法制和当地文化历史条件决定的巨大差异的挑战时,为尊重种族、文化、宗教和语言的多样性,可以更为持久地坚持既定的国际人权标准。第三,国家人权机构可以比区域、国际组织更为知晓本国情形,可以采取更为细致准确的行动。第四,国家人权机构可以监督和整合政府向国际条约机构呈递的报告,使其更加反映国家的现状。第五,国家人权机构可以在一国内部提出建设性、很可靠的批评意见,这对于国家确认和权衡来自外部的批评意见很重要。

  基于以上原因,专职的国家人权机构可以提高国家稳定和安全,进而可以促进国家在发展中促进和保护人权。正是由于国家人权机构所发挥的上述独特作用为人权保护提供一种现实可能性,设立专职的国家人权机构就变得更为重要。

  二、必要性:完善中国人权保障机制

  中国在长期的国际人权实践中,已积累了丰富的促进和保护人权的经验,并建立了一整套中国的人权保障机制,即通过多部门协调来实现促进和保护人权的目的;通过有关人权立法,促进人权标准的制度化,通过实施人权发展规划,促进人权状况的改善;通过普及人权教育,促进人权观念的提高。中国的立法、行政和司法机关是保障人权的基本机构。在看到成就的同时,还应看到工作中的不足:这些有关机构由于分散于各职能部门,协调性差,面对全球化的潮流和日益繁杂的国内、国际人权事务,显然已不适应形势发展的需要。

  (一)根据《巴黎原则》审视中国人权保障机制现状

  根据《巴黎原则》规定的设立国家人权机构的最低标准,中国没有《巴黎原则》规定的统一的国家人权机构。当然,立法、行政和司法机关是保障人权的基本机构,各类社会组织也完成了大量促进和保护人权的工作。对比《巴黎原则》所规定的国家人权机构的职责,我国也有相应的机构行使某些相应职责。

  (1)第一类职责方面:调查侵犯人权案件。在中国,这类职责是由司法机关、行政监督机关以及中国共产党的纪律检查机关等执行的。

  (2)第二类职责方面:用人权标准检验既有的法规和立法草案。根据我国《立法法》分成两种情况,一是制定法律法规机关的上一级机关进行审查,如由全国人民代表大会审查它的常务委员会制定的法律和批准的自治条例和单行条例等;二是提出书面审查意见,例如《立法法》第99条和第100条规定有关机关、公民可就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求或建议。

  (3)第三类职责方面:规划并建议国家人权政策和国际人权合作计划。按照《巴黎原则》该类职责可以分成三个具体的职责:其一,国家人权机构应“提请政府注意国内任何地区人权遭受侵犯的情况,建议政府主动采取结束这种情况的行动,并视情况需要对政府要采取的立场和作出的反应提出意见”。在我国,这项职责是由立法机关、检察机关、行政机关、各级信访机关、诸如工会、妇联、残联等组织履行。其二,国家人权机构应“促进并确保国家的立法规章和惯例与该国所加入的国际人权文书协调,及其有效执行;鼓励批准上述文书或加入这些文书并确保其执行”。在我国,这项职责是由全国人大及其常委会承担。其三,国家人权机构应“与联合国和联合国系统内的任何其他组织、各地区机构以及别国主管促进和保护人权领域工作的国家机构进行合作”。在我国,该职责是由全国人大的专门机构、中国人权研究会和国家有关外事部门如外交部等共同履行。

  (4)第四类职责方面:促进学校内的人权教育、训练和研究。在中国,该类职责是由教育主管部门和科研主管部门主管,由高等院校、科研院所具体履行。

  (5)第五类职责方面:提出年度和专题的国家人权报告。在中国,没有履行该职责的机构,因为《巴黎原则》要求的年度和专题国家人权报告是要与政府提交的报告相印证的所谓“影子报告”。在中国,目前提交政府报告职责是由国务院新闻办公室和外交部等具体履行。

  (二)设立中国国家人权机构的必要性

  2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写入宪法,确定了人权原则,体现了我国社会主义的本质要求。这一宪法修正案对内推动我国社会主义人权事业的全面发展,对外有利于国际人权事业的交流与合作。中国的人权保障机制本身的不尽完善,影响到中国人权事业顺利发展。实现尊重和保障人权的宪法目标,借鉴人权保护的国际机制的成功检验,是在新的国际政治、经济格局中开展现代外交、在国际政治、经济舞台上扮演更重要角色的需要,也是国内民主政治建设、法治事业进步、人权保障与促进工作向更高层次提升的必然要求。⑧结合中国具体国情,需要对中国人权保障机制进行必要的改进。⑨

  1.政府机构兼为保障人员:需要专职的人权保障机构

  对目前中国人权保障机制现状可以总结为,正式的主导下的专职人权机构尚未建立,非官方的民间人权组织也不普遍,起主要作用的是官方设立的非专职的政府机构,包括立法、司法和行政机构,即以国家为主导的基本模式。

  相对于一般人权保障机构,专职人权保障机构以处理人权和人道事务为全部职能,受理程序快速、简洁、高效、更加公平合理,能够有效地对其他人权保障机构加以监督,并防止其本身权力的滥用。⑩。笔者认为,一方面非专职的政府机构受制于资源有限,另一方面政府机构往往就是侵犯人权行为的实施者,自己监督自己,无论从法理上还是实践上都无法成立。所以,设立专职人权保障机构,可以制约政府权力的滥用,可以对难以直接适用法律进行救济的易受侵害的那些弱势群体提供有效保护。作为“变革的行动者”,专职人权保障机构的确能比非专职的人权机构更能够促进和保障人权。

  2.人权保障机构各自为政:需要级别较高统一指导和协调人权保障的机构

  我国以宪法为核心的,包括国家各种法律法规在内、全方位、多层次、各领域的综合性的人权保障制度,虽然可以防止侵犯人权的行为,但是缺少统一的指导和协调,使得各保障人权的国家机构各自为政,种类繁多,数量庞大,过度分散,且往往受制于各种客观因素。这种状况降低了其促进和保护人权的功能。例如,外交部负责人权对外政策,人权研究会负责人权科研和对外人权研究交流,国家民委负责对内对外民族事项的交流等等。我国目前的人权保障机制中缺少级别较高的统一指导机构,对内会使得各国家机构的沟通出现问题,对外没有统一的对外人权研究和人权政策的代表机关。

  3.偏向重视权利的事后救济:需要建立人权保障的事先预防机制

  在中国特色社会主义法律体系逐步建立的今天,公民所享有的绝大部分人权都已经在国内法中有了相应规定,并提供了司法性质或者行政性质的调整和救济。但是,目前国内法的规定侧重事后救济,只有在侵犯人权行为出现之后才能给予行为人惩罚和受害人救济,而通常难以提前预防这些行为的出现。而相对于中国比较成熟的司法、行政的人权事后救济而言,设立专职的人权保障机构的事先预防机制无疑是应有的选择,同时事先预防和事后救济并行的人权保护机制也是具有一定实践意义的选择思路。

  4.偏向重视公民权利和政治权利:需要全面保护人权

  在中国立法中,或许由于传统的法源于刑的观念影响,立法表现出更多的是刚性,立法中更多规定的是公民权利和政治权利;在救济措施上,权利受侵害者就很难实现其人权。上述立法、救济措施和权利保障优先措施有着历史和现实的积极意义,但是人权不应该仅仅局限于此。随着社会进步、人权事业发展,社会、政府要加大对全方位人权的关注。履行独特职责和享有独特权力决定了专职的人权保障机构可以及时应对这种变化和发展形势,逐步扩大我国人权保护对象的范围,最终实现对公民全面人权进行保护的目标。

  5.尚未建立区域性人权保障机制:需要以国家人权机构建立为基础

  区域性人权保障机制已成为当代人权保护的重要发展趋势。在世界范围内,亚太区域是世界上唯一一个没有区域人权保障机制的区域。⑪亚太区域在历史、文化有着相似之处,也是一个国家间差异巨大并且有着众多种族的区域,以国家参与为基础的统一人权机构的设立是有一定难度的,但从未来的发展趋势看却有必要。设立中国的国家人权机构可以弥补人权保护上的制度性缺陷,并为区域性人权机构的设立准备必要的条件。⑫。在亚太区域,国家人权机构可以和东盟机制一起发挥巨大作用,共同促进保护和尊重人权的利益、目标和理想的实现,而中国的国家人权机构的设立与实践对亚太区域人权保护机构的形成将产生重要影响。

  三、可行性:设立中国国家人权机构

  无庸置疑,中国已经在保障人权方面取得巨大的成就,但中国也应当正确面对国际人权发展的新情况和新问题,全面审视《巴黎原则》的要求,可以而且应当做出积极的回应。

  (一)模式选择

  1.模式分析

  《维也纳宣言和行动纲领》肯定了国家人权机构在促进和保护人权方面的重要性和建设性作用以及它们在纠正和防范侵犯人权的行为、传播人权信息与知识、推动人权教育方面的作用。联合国鼓励各国考虑到各国政治、经济体制以及文化与法律体制的差异,选择最适合于自己国家一级特殊需要的框架。由于各国的历史传统、法律体系与人权文化不同,国家人权机构呈现出不同的模式,如人权委员会、监察专员、人权中心、咨询委员会和专门机构等。⑬因此,模式选择是准备设立国家人权机构的国家必须首先认识并作出的。

  (1)历史因素制约下建立国家人权机构的模式。在采取后五种模式的国家,多与该国的特别的政治、经济和文化背景有关。监察专员制度先是作为制约王权而出现,后多作为控制和规范行政权的有效机构,最后在制度传播过程中被赋予人权保护的职能,从行政监察专员转变为人权监察专员,典型的如瑞典的四个监察专员。⑭挪威和丹麦采用人权中心模式,更是由于国内成熟运作的监察专员制度的存在,但是它们的监察专员仅仅是行政监察专员,没有被赋予促进和保护人权的职能。法国采取咨询委员会模式的原因:一是由于法国存在监察专员制度,二是在法国特殊的半总统制的政体模式下,为不影响法治架构的变动以及为总理行使职权提供相关人权建议而建立咨询委员会。而专门机构的产生发展也与特殊的历史背景有关,例如英国分别设立的种族平等委员会、残疾人权利保障委员会及平等机会委员会。

  (2)新设立国家人权机构的普遍模式:人权委员会。中国位于亚太区域,该区域的国家多是后接受《巴黎原则》而建立相应国家人权机构的,因此亚太区域是一个采用人权委员会模式为主导的区域。⑮人权委员会也是新设立国家人权机构的国家,或者以和平协议为基础成立的国家(如南非、爱尔兰等国)普遍采用的模式。这些国家普遍是以修改宪法或者制定专门立法的方式,专门设立具有综合性职权的国家人权机构。

  2.模式确定

  在中国实现国际人权标准,需要考虑到中国各方面的有关情况,“人权的普遍性并不要求在解释和实施人权方面不能有差异。首先,这是因为普遍性并不意味着制定的规范在所有有争论之点上都是完全明确的。其次,有普遍效力的规范并不要求在适用中方方面面都完全一致。” ⑯中国也一直主张在平等和相互尊重的基础上,开展人权领域的对话与合作。中国认为,任何国家实现和维护人权的道路,都不能脱离该国历史、经济、政治和文化的具体国情。国际人权准则需经主权国家通过国内立法予以确认。用某一国的模式作标准或将一国模式强加于其他国家,既不恰当,也根本行不通。人权国际保护应当照顾到各种政治、经济、社会制度和不同历史、宗教、文化背景,本着求同存异、互相尊重、增进了解、加强合作的精神来进行。⑰以上是中国政府对于国际人权标准实施的一贯的态度,这种态度也得到联合国的首肯。在建立中国国家人权机构的过程中,“我们在选择人权机构模式时,应注意协调不同的利益和价值关系,以开放性的思维,思考未来人权机构建设问题” ⑱。笔者进一步认为,依据中国国情可以在不改变和改变现有框架下采取不同的措施。

  (1)保持现有框架的模式选择:全国人大专门委员会。如何在不改变现有框架内,建立尽可能符合《巴黎原则》的国家人权机构,学者们提出了不同的模式,如先内置后外置原则,先在司法部内设立人权促进与保护局,后再升格为国务院的直属局⑲;先在制度框架内建立统一协调人权发展的机构⑳;成立国务院的直属机构的人权事务协调机构。【21】以上建议都是过渡性或者是阶段性机构设置建议,这样的设置和运作方式不能满足《巴黎原则》的一般要求,但作为设置国家人权机构起步方式,用于积累运作经验,也是不错的选择。有学者则更进一步建议设立全国人大专门委员会,如为符合《巴黎原则》多样性和专职性的要求,应当在人民代表大会内部设立人权委员会之类的专门组织,【22】再如建议在各级人大中设置独立部门兼为国家机关,采用垂直领导的管理体制。【23】

  依据《宪法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》,全国人大可以组织关于特定问题的调查委员会,这样的建议不涉及权力分立,但是不能满足《巴黎原则》规定的诸如法律自主(依据宪法或者法律来设立)、组成自主(组成多元化)、财政自主(享有专门预算)、业务自主(运作不受直接制约)等自主性要求。

  全国人大专门委员会的设置方式应该是在目前现有框架下最接近《巴黎原则》要求的制度安排,也是目前最可行的建议。这种机构属于政治性的人权委员会,可以纳入广义的“国家人权机构”的概念,但是由于这种机构缺少自主性,很难被资格认证小组委员会认定为符合《巴黎原则》的国家人权机构。【24】此外,这种制度安排很类似于由法国创立的咨询委员会模式,因为咨询委员会模式不涉及法治框架的改变,不影响现有权力的分立,职责方面也类似。当然,这种模式的缺陷也是很明显的,即较难通过资格认证小组委员会的认定。

  (2)改变现有框架的模式选择:设立国家人权委员会。按照此模式,需改变现有框架,另起炉灶,建立完全符合《巴黎原则》要求的专门履行促进和保护人权的委员会是最终目标。对此各位学者也提出了不少建议,如在适当时候将其升格为自主性更强的“人权促进与保护委员会”;【25】又如建议在议会之外建立专职的国家人权机构,就需要处理其在职能上与国家议会、政府和法院之间的关系;【26】再如赋予其类似于人民团体,但高于一般人民团体的地位,使它在政府、民间与社会之间发挥统一协调功能,具体制定人权发展规划、参与和办理有关人权事项。【27】

  (二)设立原则

  在中国这个人口众多、幅员辽阔并有着特殊政治、法律框架和国情的国家,建立促进和保护人权的国家人权机构的时候,应当遵循一些基本原则。笔者认为这些原则有:

  1.徐行徐进

  我们正处于人权进步的时代,但凡涉及政治、经济、文化、社会的制度安排或者举措均与人权有着或多或少的联系。无论是国际、区域还是国家层面关于人权、围绕人权的争论、斗争和分歧屡见不鲜,人权问题当然地成为重大的理论和实践问题。这也要求我们在面对这个重大问题时,无论是理论上还是实践上,都必须高度重视、面对和处理这个问题,不能抱以简单化的速成空想,而应徐行徐进、持之以恒地推进人权事业的发展。我们应该认识到在目前政治和经济等情势下,短时间内建立符合《巴黎原则》国家人权机构是不现实的,相关机构对于《巴黎原则》认知也需要一个过程。正如外交部王光亚副部长在联合国第58届人权会上的讲话中指出的那样,“中国的人权状况并非十全十美。为充分实现所有人权与基本自由,我们还有漫长的道路要走。无论过去、现在还是将来,中国政府和人民始终坚定不移地朝着这一目标迈进。我们愿意在平等和相互尊重的基础上,以积极和开放的态度,与各国和联合国人权高专办公室等国际机构加强对话与交流,相互借鉴,携手并进。”【28】

  因此,徐行徐进地建立中国的国家人权机构是首要原则。作为建立国家人权机构的步骤,第一步,应发挥现有人权保障机制的功能,并整合资源以求最大化挖掘现有机制的潜能;第二步,在现有制度框架内,为完善现有人权保障机制,可以在中央一级建立一个统一发展人权事业的协调机构,以积累人权实践经验;第三步,设立专职的国家人权机构,实现对人权的全方位的保护。有学者提出了先中央后地方、先内置后外置和先国际后国内三个原则以及国家人权机构职责分阶段启动【29】,也体现了徐行徐进的原则。

  2.协调统一

  目前中国人权保障机制的特点是,机构较分散,各司其职,机构之间缺少交流与沟通,因此我们应做好国内和国外的协调和统一。

  (1)国内的协调统一。无论将来我国采用哪种国家人权机构模式,都必须明确这样的专门机构要做好国内人权保障的协调和统一工作:首先应明确各官方人权保障机构应专门人权保障内设机构,协调该机构内部促进和保护人权工作,然后由国家人权机构承担跨部门的人权事务的协调通过,统一促进各国家机构保障人权的职能的实现。【30】

  (2)国际的协调统一。国家人权机构是由统一国际标准作为行动准则的,建立中国的国家人权机构应开展与联合国、人权高专、亚太地区国家人权机构论坛、国际人权组织以及其他国家人权机构之间的联系、对接和交流。特别是在建立国家人权机构的初期,要注重学习其他国家人权机构的经验和教训,如学习如何协调国家人权机构和其他机构之间的关系、如何起草国家人权机构的基础法律案文、如何赋予国家人权机构准司法权等。

  3.符合国情

  尊重和保障人权必须符合中国的国情。尊重各国自主选择社会制度和发展道路的权利,加强不同文明间的对话和交流,以平等开放的精神,促进国际关系民主化,努力消除相互的疑虑和隔阂,在求同存异中共同发展,协力构建各种文明兼容并蓄、“人人享有人权”的和谐世界。

  保障人权是中国的一贯主张,新中国成立结束了中国人民没有人权的历史,人民成为国家和社会的主人。特别是改革开放以来,我国人民在政治、经济、文化和社会生活中实际享有的权利不断扩大和充实,人权事业获得了空前的发展,为世人所瞩目。“国家尊重和保障人权”正式载入《宪法》,这就要求我们从新的、更高的要求,从人权发展的视角赋予经济社会发展以新的内涵,使人权事业成为经济社会全面发展和进步的一个重要标志。因此,拟定中的中国的国家人权机构只有符合中国的国情,才能使国家人权机构制度促进每个人的权利保护。

  (三)职责确定

  联合国对于国家人权机构的态度是鼓励和推荐,而不是强制要求各国建立国家人权机构,《巴黎原则》仅设定了国家人权机构的最低标准。中国在现有促进和保护人权机制的基础上,充分吸收各国建立国家人权机构的经验教训的基础上,建立中国特色的国家人权机构,其应承担如下主要职责:

  1.作为一个促进和保护人权的实施和协调的机构

  中国成为多个国际人权公约的缔约国,中国必须承担履行国际条约中的义务以促进和保护人权。统一的专业化的人权机构可保证中国促进和保护人权事业健康发展。

  2.作为一个人权立法、政策的研究和起草机构

  该机构可就立法中涉及的人权事项提出相应的报告,并可担任国内人权文件的起草者,成为国内人权研究最具专业性和权威性的机构。

  3.作为一个政府对外表达人权立场的机构

  该机构可作为政府对外表达人权立场和宣传中国人权状况和进展的唯一机构,以避免由外交部、国务院新闻办公室、国家民族事务委员会、国家宗教事务局等多头负责的局面。

  4.作为一个人权教育、人权宣传的机构

  该机构通过以多种方式开展的针对大众的宣传工作和以专业培训方式、协助制定教学方案的方式,展开对专门人士和学生进行的人权教育工作,增进大众、专业人士、学生等的人权意识,使他们了解应享有的人权、对他人应负的义务、国家在促进和保护人权方面的责任。这就是说,要推进其在人权理论研究和教育、人权基本知识普及等方面发挥重要作用。

  5.作为一个人权资料库

  该机构可以成为联合国、区域人权机构、中国政府印发的人权文件、中国向联合国条约机构提交的报告和条约机构对这些报告提出的意见、中国与人权有关的国内立法以及解释或适用人权立法的行政决定和司法裁决等资料的保存者,也可以收集并保存关于中国人权状况的重要统计数据。

  6.作为一个人权研究的发起机构

  该机构应当吸收相关领域的人权专家,在与国际相关人权机构接触过程中,可以站在人权研究的前沿,领导、协调安排国内人权研究,集中人权研究力量进行课题攻关,同时可以利用政府机构的性质对中国人权状况进行实际调研,掌握人权的第一手资料。

  7.作为一个受理人权申诉的机构

  将存在于全国和地方各级立法机关、行政机关和司法机关中的信访办公室集中于统一的机构,对于属于立法机关管辖的事项,可以总结并向对应立法机关提出建议;对于属于行政机关管辖的事项,可以依据级别直接作出处理;对于属于司法机构管辖的事项,可以做好转交和协调工作。

  通过设立这样一个人权事务协调机构,并由法律赋予其相应的职权,既有利于中国人权事业的协调发展,又有利于中国与国际社会在人权问题上的沟通与对话。

  (四)实施步骤

  从目前国际上关于国家人权机构的研究和实践现状看,我国的当务之急是要明确一个独立的机构,可与联合国、各国国家人权机构开展充分的对话和合作。笔者建议首先建立部委间的议事协调机构解决当务之急,然后考虑设立全国人大的专门机构,最终在条件成熟时上升为专门的国家人权机构。

  1.议事协调机构

  为了国家人权机构能够与国际进行制度对接和对话,短期内在不改变现有框架下可以先行设立一个跨国务院各部委的实体性的议事协调机构,【31】先期从事如下工作:(1)向联合国、区域性组织和其他组织等解释中国的人权立场和政策,与其他国家人权机构交流获取相关经验的衔接与联络工作,积极参与国际人权事务,宣传我国人权事业取得的成就,赢得国际社会对我国人权立法、人权政策和人权措施的理解与支持;(2)协调国家相关部门的工作,代表国家按照我国对加入的条约负有的义务,向联合国及各条约机构和特别委员会提交履约报告;(3)审查我国现行的法律、法规,使之与我国已批准加入的国际人权条约的协调向有关部门提出立、改、废等方面的意见与建议;(4)指导、督促各国家机关履行其对国际人权条约负有的义务,对侵犯人权和可能侵犯人权的行为向有关部门提出矫正建议和预警意见;(5)宣传人权思想。这种相对设立难度不大的制度,可以一定程度缓解国际上鼓励建立国家人权机构的压力,积累国家人权机构的运作经验,可以进行先期的国内调研,为建立国家人权机构做出理论和实践的准备。

  在这种制度设计下,该机构仍属于行政部门,属于国务院议事协调机构,可命名为“国家人权保障领导小组”。国务院议事协调机构是承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务的行政机构。议事协调机构一般不设实体办事机构,议定事项由有关职能部门分别负责办理,但是重要的议事协调机构也是设置办公室的,即可设立“国家人权保障领导小组办公室”。笔者建议将办公室设置在司法部,具体由司法协助外事司来承担。另外,虽然教育部的职责中没有相关人权的规定,在该议事协调机构履行人权教育职责时,特别是在对中小学和高等院校开展人权教育活动时,必须获得教育部的支持和配合。

  总体而言,议事协调机构的做法属于过渡性的举措,是遵循人权委员会模式的做法。其实,还有一种更为简便的做法,就是在中国人权研究会的基础上发展人权中心模式的国家人权机构。如果采用这种模式,笔者认为最大的问题是法律是否赋予其监督国家、政府的权力,这需要有很大的魄力来突破现有架构。

  2.全国人大专门委员会

  以上建议的人权保障办公室仍属于行政机构,不能满足《巴黎原则》的要求,仅是权宜的过渡措施。在制度设计上,长期来看应升级为全国人大下设的专门委员会。这种制度安排的理由在于:

  (1)代表的多元性。根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第16条的规定,“全国人民代表大会代表名额,由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”这决定了全国人大代表来源于各个地方和单位,因此其组成具有广泛的代表性,【32】其成员中有《巴黎原则》规定的非政府组织、工会、有关的社会和专业组织,例如律师、医生、新闻记者和科学家;宗教界人士;大学的专家等。

  (2)法律的可实施性。根据《全国人民代表大会组织法》第35条,除民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会外,全国人民代表大会认为需要可以设立其他专门委员会。据此,全国人大可以设立“人权保障委员会”专门从事上文确定的促进和保护人权的职责,即人权保障委员会可以依据《全国人民代表大会组织法》第37条的规定,就有关法律草案向法律委员会提出意见。除此之外,根据《全国人民代表大会组织法》第38条的规定,也可以将组织人权问题的调查委员会的工作,由全国人大或者其常委会决定。

  因此,全国人大可以设立专门委员会——人权保障委员会,并且在没有参照《巴黎原则》的前提下,有学者提出了《人权保障法》的专家建议稿,建议在各级人大中设置的人权保障委员会,并兼为一个独立的国家机关而存在并采用垂直领导的管理体制,直接听命于上一级人大及常委会,以保证较高的权威和绝对的领导。【33】笔者认为,根据《巴黎原则》的要求,只能在全国人大设立人权保障委员会,并由该委员会另行在省或者区域设立派出机构。这样的制度安排是考虑到:第一,尊重和保障人权是国家的义务,中央和地方之间是治权上划分,而非保障人权方面的划分;第二,避免出现地方人大出于地方或者群体特别利益的考量,偏袒保护某些人或者某些群体权利,采用地方化的人权保障措施;第三,既要考虑到《巴黎原则》的可接近性原则,提供最容易接近的人权救济措施,同时也要考虑到《巴黎原则》的独立性的要求,使得国家人权机构的派出机构能独立于地方权力机关、行政机关和司法机关,从制度设计上防止地方对于国家人权机构的影响和控制。

  3.独立的国家人权机构

  全国人大人权保障委员会的设立应当是建立自主的国家人权机构的前提。这不仅仅是一个经验积累的过程,更重要的是要考评《巴黎原则》规定的国家人权机构制度是否适合于中国的国情,其建立过程可能是漫长,但是目标应该是明确的,即建立一个符合《巴黎原则》的国家人权机构。建立专职的国家人权机构是人权保护国际机制的要求,联合国也一致推动国家人权机构的建立与推广。中国的国家人权机构既要接受国际通行的原则和标准,又要与中国的政治结构、法律框架和具体国情相协调,保证这类机构的有效性。

  在2004年全国人大和全国政协会议上,有专家提出“全国人大、政协设立人权委员会”。【34】也有学者建议“根据国际经验与中国的实际情况,可以考虑适当的时候设立国家人权委员会,国家人权委员会是具有相对独立的专门性的人权保护机构”,【35】“在全国人大之外严格按照《巴黎原则》建立专门的国家人权机构”。【36】笔者认为,在现有人权保障机制的基础上,在条件成熟的时候,可以建立既符合中国国情,又符合《巴黎原则》的中国的独立的国家人权机构。提出如下几点建议。

  (1)官方性质。《巴黎原则》虽然要求国家人权机构的独立性应得到保障,但是世界上各国的国家人权机构除了贝宁等极少数国家外,均采用了通过修改宪法或者制定法律等的方式设立。一方面,这些由国家设立的专职人权机构得到的资格认证小组委员会的认证,被公认为是符合《巴黎原则》的国家人权机构,确实在实践中成为保护人权的“变革的行动者”。另一方面,非政府组织的“草根”的性质既是其优点也是其弱点,由于非政府组织不具有政治、经济等多种资源,很难真正引导一国人权状况的变革。因此,笔者建议中国未来的国家人权机构也应采用官方的性质,由国家最高权力机构——全国人大来设立,是与国务院、最高人民法院和最高人民检察院地位相同的机构,依据《宪法》都是由全国人大产生,对全国人大负责,并向全国人大报告工作。国家人权机构的委员及其职员,都是“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”,属于综合管理类公务员。【37】

  (2)补充性质。独立的国家人权机构并不是要其扮演“夺权者”的角色,国家人权机构的作用永远都是补充性质的,它不会也不应当取代国家机构现有的角色和功能。基于现有中国人权保障机构的种种不足,国家人权机构制度是以合议制为基础,以民众最容易接近的方式提供人权救济的制度,同时也是以社会化的形式实现人权的现实制度。中国未来的国家人权机构必须处理好全国人大、行政机关、司法机关之间的关系。中国国家人权机构从属于全国人大,与行政机关和司法机关共同履行保障人权的职责。以咨询职责为例,其他机构在本机构职责内遇到人权问题可以咨询国家人权机构,国家人权机构也可以向全国人大就立法提出法律案,向国务院就行政立法提出建议等等。

  (3)依法设立。中国的国家人权机构能做到法律上自主,就必须通过法定程序赋予其应有的地位和权威,即要以修改宪法或者制定专门的人权保障法,赋予国家人权机构法律上的人格,使其能够不受其他机构的干扰。国家人权机构会引起国家权力体系的调整,因而可能会涉及到修改《宪法》第三章“国家机构”的相关内容。同时,也应当以单独立法的方式来详尽规定国家人权机构的职责、组成等相关事宜。依法设立国家人权机构是其合法性的基础,也是法治国家的一般性要求。

  (4)预算独立。独立的预算是保证专职性的重要因素。经费是影响国家人权机构正常发挥作用的重要因素,只有提供国家人权机构顺利开展工作的基础条件以及专门拨付充足的经费才能保障其自主性。这就要求:第一,全国人大在审议每年的年度预算时,应充分考虑到国家人权机构的职责范围,拨付能使其充分运作的经费;第二,经费拨付方式应能充分保证国家人权机构的独立资助;第三,对于国家人权机构的经费使用实行年度审计与核算,并在国家人权机构年度报告中予以公开。

  (5)组成多元。从亚太国家的经验来看,不充分协商会导致国家人权机构的成员组成没有广泛社会代表性以及资源匮乏,难以履行法定职责。【38】因此,在未来的中国国家人权机构的组成上,一是要保证委员任期的稳定,实行固定任期制,无特殊理由不得解除其职务。但不宜采用终身制,这样会使得国家人权机构缺乏灵活性和应变性。这种固定任期制不必与国家权力机构的任期保持一致,可以适当延长,例如可以规定任期10年,每5年改选一半委员。二是确保参与促进和保护人权的社会力量的多元代表性,以立法的方式决定委员的多元的代表性,例如可以规定由最高人民法院推选退休的高级法官1人、最高人民检察院推选的退休检察官1人、司法部推选的高等院校专家1人、国家宗教事务局推选的代表1人、国家民族事务委员会推选的代表1人、中华全国总工会、中华妇女联合会、中华全国青年联合会、中国残疾人联合会、中华全国律师协会、中华全国新闻工作者协会、中华全国归国华侨联合会、中国消费者权益保护协会各自推选的1名代表,一共13名代表组成合议制的委员会。委员会主席经全体委员会投票,从退休的法官或者检察官中选举产生。全国人大、国务院可以派代表参与国家人权机构,但是其代表不享有表决权。三是委员应专职,不得兼职。在委员任职期间不得受雇于任何其他的机构,但必须与推选其产生的机构建立有效的联系。

  (6)程序简洁。未来的中国国家人权机构在救济程序上应贯彻民主原则,为能以最低的门槛满足处于弱势地位的民众保护人权的需求,明确工作程序,赋予一套简洁而务实的调查处理程序,以便能够在最短时间内为当事人提供及时救济。在受理、处理相关人权申诉的时候,应尽量方便申诉人,接受各种方式申诉,规定处理人权申诉的期限,制定处理人权申诉的办法,尽可能地采用和解的方式解决问题,切实促进和保护人权。

  《世界人权宣言》提出“人人享有人权”的理想目标。但权利不仅仅是书本上的术语,而应以国家人权机构等为代表的制度设计,以各国的国家人权机构的实践为依托,使权利落实为我们生活中实实在在享有的权益。面对中国人权实践的积极成果,我们急需提高人权理论的发展水平与现实转化能力,“国家尊重和保障人权”的宪法原则,逐步成为国家的基本价值观。特别是在与国际社会的交流合作中,发挥符合《巴黎原则》的国家人权机构的作用,提高各种国家机构在人权保护上协调能力,最终可以使人权价值得到普及,可以使权利真正成为“民享”的权利。

  (袁钢,中国政法大学副教授、中国政法大学人权研究院兼职副教授,法学博士。)

  注释:

  ①《巴黎原则》后来得到联合国人权委员会第1992/54号决议认可,其后又经过联合国大会1993年12月20日第48/134号决议认可。

  ②参见韩大元:《国家人权保护义务与国家人权机构的功能》,载《法学论坛》2005年第6期。

  ③联合国网站,http://www.un.org/chinese/events/tenstories/story.asp?storyID=1500,2016年2月7日访问。

  ④同上注。

  ⑤关于国家人权机构有效性的评价标准,参见袁钢:《权利回归:国家人权机构研究》,中国法制出版社2011年版,第193-311页。

  ⑥参见联合国第E/CN.4/1992/43号文件,第144段。

  ⑦参见联合国人权事务中心:《人权教学入门》,日内瓦,2003年,第13页。

  ⑧参见齐延平:《国家的人权保障责任与国家人权机构的建立》,载《法制与社会发展》2005年第3期。

  ⑨有学者在我国人权保障制度存在较大缺陷归纳为:缺乏违宪审查制度、人民代表名额分配制度不合理、民主党派自身建设不足、司法制度存在明显缺陷、国家保障制度和法律援助制度还处于初期阶段、党政关系。参见张继良:《中共人权理论与中国人权立法》,中国社会科学出版社2004年版,第235-239页。

  ⑩参见注⑧

  ⑪关于各区域国家人权机构设立的情况,参见注⑥,第119-192页。

  ⑫参见注②

  ⑬参见注⑥,第84-118页。

  ⑭参见上注,第98页。关于北欧国家人权机构模式,参见李红勃、王赫琰:《北欧国家人权机构模式及其对中国的启示》,载《南京大学法律评论(2015年秋季卷)》,法律出版社2015年版,第57-73页。

  ⑮参见上注,第182-192页。

  ⑯刘海年、李林、[丹麦]莫尔顿•克耶若姆:《人权与司法》,中国法制出版社1999年版,第6页。

  ⑰参见《人民日报》,2006年4月3日,第9版。

  ⑱参见注②。

  ⑲参见注⑧。

  ⑳参见注②。

  【21】参见袁钢:《国家人权机构——促进和保护人权的国内与国际的连接》,载朱景文主编:《全球化条件下的法治国家》,中国人民大学出版社2006年版,第552-553页。

  【22】参见朱景文:《人权保障的层次:国内和国际的连接 ——“巴黎原则”和中国的国家人权机构建立的有关问题》,载朱景文:《跨越国界的思考——法理学演讲录》,北京大学出版社2006年版,第181-182页。

  【23】参见注⑧;黄晓辉、陈诚:《巴黎原则——中国国家人权机构改革之借鉴》,《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2005年第4期。

  【24】参见杨帅:《简论ICC认证及其对国家人权机构的影响及完善》,《法学杂志》2010年第11期,第133-134页。

  【25】参见注⑧。

  【26】参见注【22】。

  【27】参见注②。

  【28】外交部网站,载http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/gjs/gjzzyhy/1115/1122/t4415.htm,2016年2月7日访问。

  【29】参见注⑧。

  【30】关于国家人权机构与立法机关关系,参加李活力:《国家人权机构对国家立法机关关系研究》,载《政法论坛》2015年第3期,第164-173页。关于国家人权机构与行政机关关系,另参见杨成铭:《国家人权机构与国家行政机关关系研究》,载《政法论坛》2011年第6期;闫姿含:《〈巴黎原则〉框架下的国家人权机构与行政机关关系辨析》,载《河南科技学院学报》2013年第7期。关于国家人权机构与司法机关的关系,参加万鄂湘、杨帅:《论国家人权机构与司法机关的关系》,载《法学评论》2010年第5期。

  【31】我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了7次规模较大的政府机构改革,调整了国务院议事协调机构和临时机构。

  【32】参见人民网,http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/9667/9685/20021128/876735.html,2016年1月7日访问。

  【33】参见莫纪宏:《国际人权公约与中国》,世界知识出版社2005年版,第348-349页。

  【34】转引自关今华:《人权保障法学研究》,人民法院出版社2006年版,第330页。

  【35】同注②。

  【36】同注【22】,第182页。

  【37】《公务员法》第2条和第14条。

  【38】参见张伟:《关于在中国设立“国家人权机构”的几点思考》,载《中国政法大学学报》2011年第6期。

  Abstract:

  From the perspective of China,the author comprehensively examines the mechanism and operation of the NHRIs and relevant issues in the establishment of a NHRI in China.The roles of NHRIs are actors for reform,advocators for reason,and protectors of rights,which makes it possible for NHRIs to protect human rights.There are some weaknesses in the national mechanism for protecting human rights in China.The establishment of an NHRI can make up some of these shortcomings.Therefore,it is suggested to establish an NHRI fit for Chinese situation.

  (责任编辑朱力宇)

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