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《消除对妇女一切形式歧视公约》:保障妇女权利的宪章

2016-07-05 16:49:04   来源:《人权》2016年第2期   作者:孙晓红

  内容提要:《消除对妇女一切形式歧视公约》是联合国有关妇女人权保护的最重要最全面的法律文件,被称为“妇女权利宪章”。这一公约旨在消除对妇女一切形式的歧视,保障妇女各领域的人权和基本自由,实现事实上的男女平等。本文介绍了该公约制定的历史背景,公约规定的妇女与男子平等的各领域的权利自由及缔约国的保证义务,公约的实施机制,以及国际社会对公约的签署与批准情况。本文还梳理了中国政府签署、批准该公约后,在履行公约义务中的成就与问题,提出了可行的改进措施。

  关键词:妇女权利宪章 《消除对妇女一切形式歧视公约》 人权和基本自由 保证义务

  占人类半数的妇女是社会发展的重要推动力量,同男子一样,她们也应有人之为人的基本尊严,妇女与男子平等地享有人权和基本自由已是现代社会的共识。但在近代人权形成与发展的三百多年里,其中有很长的历史时期,西方国家是将妇女排除在人权主体之外的,人权中并不包含妇女人权,妇女不能与男子一样享有包括政治权利、公民权利等在内的人权,几乎在所有社会领域,妇女在事实上和法律上往往受到不平等对待。在东西方各国,尽管原因和后果可能会有所不同,但妇女受到歧视是普遍现象。直到第二次世界大战之后,在人权保护的呼声日益高涨的背景下,妇女权利保障才开始被国际社会重视,促进男女平等、消除对妇女歧视的建章立约行动也相继展开。联合国从成立之日起就非常重视妇女的人权问题,把促进男女平等作为其基本原则和宗旨,并制定了一系列公约、宣言及建议等督促各国保护妇女权利、消除对妇女的歧视,其中《消除对妇女一切形式歧视公约》(以下简称《消歧公约》)是有关妇女人权保护的最重要最全面的法律文件,被称为妇女权利宪章(Charter of the Human Rights of Women),标志着妇女人权国际保护领域立法的一个高峰。①

  一、《消歧公约》制定的历史背景

  联合国成立后为消除对妇女的歧视和保护妇女人权进行了不懈努力。1946年设立的妇女地位委员会,是联合国处理妇女问题的主要机构,与联合国人权委员会并存,旨在克服人权委员会关注面太宽而无法对妇女的权利给予针对性探讨的不足,充分落实男女平等的原则。妇女地位委员会在发起联合国消除法律上和事实上对妇女的歧视及起草针对这类问题的规范性文件方面发挥了非常重要的作用。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》,成为联合国早期支持妇女权利工作的基石。该宣言第2条规定:“人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”这是国际社会第一次将男女平等权利具体化为“一切权利和自由”,是对西方传统人权观念的一个重要突破。②此后,在联合国及各专门机构主持下,制定或通过了一系列旨在促进男女权利平等的国际公约或决议、宣言和建议,并在保障男女权利平等方面获得了一些进展。如《消歧公约》序言指出的,包括《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等在内的综合性人权公约都规定了男女平等权利的信念和原则,强调人人不分性别都有权享有人权和基本自由。

  此外,为了提高妇女地位和实现男女平等的目标,在妇女地位委员会推动下,联合国还制定并通过了大量专门的有关妇女权利保护的公约和建议等,包括《禁止贩卖人口及取缔意图营利使人卖淫的公约》(1949)、《妇女政治权利公约》(1952)、《已婚妇女国籍公约》(1957)、《关于婚姻的同意、结婚最低年龄和婚姻登记的公约》(1962)、《关于婚姻的同意、结婚最低年龄及婚姻登记的建议(书)》(1965)和《反对教育歧视公约》(1960)。此外,国际社会还通过了许多保护妇女专项权利的国际公约,仅在国际劳工组织框架内就有《国际劳工组织关于生育保护的第3号公约》(1919)、1《国际劳工组织关于煤矿女工地下工作的第45号公约》(1935)、《国际劳工组织关于妇女夜间工作的第89号公约》(1951)及其1990年议定书、《国际劳工组织关于男女同工同酬的第100号公约》(1951)、《国际劳工组织关于社会保障最低标准的第102号公约》(1952)、《国际劳工组织关于生育保护的第103号公约》(1952)、《国际劳工组织关于雇佣和职业方面歧视的第111号公约》(1958)以及《国际劳工组织关于有家庭负担的工人的第156号公约》(1981)等。这些文书都为特定领域妇女人权的保护和促进发挥了重要作用。

  但上述综合性人权公约对妇女人权的确认并没有使男女拥有相同的人权保障,妇女人权被淹没在作为全部“人类”的人权之中,在传统观念和文化的巨大惯性之下妇女人权的实际享有面临着来自社会各方面的阻力。妇女人权显然需要专门关注。此外多个妇女权利国际公约的并存使得彼此间存在冲突且保护方法零散,对妇女人权的保护不免顾此失彼,妇女权利没有受到一般性的保护,妇女人权体系并不完整。如何为妇女权利提供有针对性的全面充分的保护成为彼时联合国面临的重要问题。为此,联合国大会在1963年12月5日通过了第1921(XVIII)号决议,决议要求经济和社会理事会邀请妇女地位委员会起草一个宣言,把男女平等的国际标准融合到一个国际文书中。1965年,由从妇女地位委员会中筛选的委员会成员开始起草《消除对妇女歧视宣言》,之后于1967年11月7日在联合国大会上通过。该宣言全面宣告了妇女与男子在各领域均具有平等权利。

  由于宣言仅具有道德和政治意向的宣示意义而没有约束力,妇女依然享受不到与男子平等的权利,歧视妇女的现象仍然普遍存在。如在全世界的成人文盲中,妇女占大多数,在全世界没有受到初等教育的儿童中,女童占过半数;妇女比男子平均工作时间多;生活中绝对贫困中的人口大多是女性;每年有大量妇女死于本可避免的与生育有关的疾病;妇女受到各种形式的暴力侵害,等等。为消除对妇女的歧视,有必要专门制定综合性的具有法律约束力的公约,以加强现有国际人权公约和《消除对妇女歧视宣言》的规定。1972年,在《消除对妇女歧视宣言》通过后的第五年、宣言执行情况自愿报告制度采用后的第四年,联合国妇女地位委员会建议联合国制定一个有约束力的条约,进一步将《消除对妇女歧视宣言》的精神规范化。联合国秘书长请妇女地位委员会征求各会员国对一项可能的妇女人权国际文书的形式和内容的意见。之后,妇女地位委员会于1974年开始起草消除对妇女歧视的公约。联合国于1975年举行的国际妇女年世界妇女大会通过了一项行动计划,提出制定“消除对妇女歧视公约以及有效的实施程序”,这极大鼓舞了妇女委员会的工作,以后几年里妇女委员会致力于公约的制定。1976年联合国为最终完成公约草案成立了特别工作组,并在1977至1979年间经由联合国大会第三委员会(社会、人道主义和文化委员会)广泛讨论,将妇女的权利扩展到政治、经济、社会、文化、公民和其他任何领域,形成了一部综合性的具有法律约束力和广泛适用性的妇女人权公约。公约最终于1979年12月18日被联合国大会通过,1980年3月1日开放签署,1981年9月3日,在20个成员国批准或加入公约后的30天,该公约生效。

  二、《消歧公约》的主要内容

  《消歧公约》是联合国在维护妇女权利方面制定的最重要的、有法律约束力的国际法律文书,也是第一个把性别平等和非歧视要求法律化的国际条约,它建立在男女平等和保障妇女人权的原则上。③

  (一)《消歧公约》的框架

  《消歧公约》除序言外共三十条,分为六个部分。《消歧公约》序言重申了《联合国宪章》对基本人权、人身尊严和价值、男女平等权利的信念以及《世界人权宣言》强调的非歧视原则。由于“歧视妇女的现象仍然普遍存在”,因此本公约要求各缔约国“采取一切必要措施,消除这种歧视的一切形式及现象”。第一部分、第二部分、第三部分和第四部分(包含第1-16条),规定了《消歧公约》的实质内容,全面禁止歧视妇女,并要求男女完全平等,涉及各个领域权利的平等,还规定了实现男女平等和不受歧视原则的必要途径、措施和方法,以及缔约国应承担的义务等。④第五部分(包含第17-22条),是有关公约执行方面的内容,包括“消除对妇女歧视委员会”的设立和其通过审查缔约国报告监督公约实施的职能、缔约国报告制度规则和审议程序等。第六部分(包含第23-30条),是有关公约签字、批准、修改、生效、保留及解释等问题。

  (二)《消歧公约》的实质内容

  《消歧公约》第1条至第16条主要从缔约国保证义务的角度,具体而全面地规定了消除对妇女的歧视的一切措施,规定了妇女在政治、经济、社会、文化、公民和婚姻家庭等领域与男子平等的权利。

  1.“对妇女的歧视”的界定

  《消歧公约》第1条将“对妇女的歧视”界定为“基于性别而作的任何区别、排斥或限制,其影响或其目的均是以妨碍或否认妇女不论已婚未婚在男女平等的基础上认识、享有或行使在政治、经济、社会、文化、公民或任何其他方面的人权和基本自由”。根据联合国人权事务中心的解释,这种歧视包括任何基于性别的差别待遇:(1)有意或无意使妇女处于不利地位;(2)使整个社会都不能在家庭和公共领域承认妇女的权利;(3)使妇女不能行使她们应享有的人权和基本自由。⑤

  但是公约关于“对妇女的歧视”的定义并不包括对妇女的暴力行为,这也是对公约的批评之一。公约的文本中并没有禁止针对妇女的暴力或明确缔约国采取行动减少对妇女的暴力行为的义务或责任。消除对妇女歧视委员会力图通过对该公约的创造性解释来弥补这一不足。在1992年第19号一般性建议中,消除对妇女歧视委员会扩大了对性别歧视的一般禁止范围,把基于性别的暴力也视为对妇女的歧视,并指出:“基于性别的暴力是严重阻碍妇女与男子平等享受权利和自由的一种歧视形式”,“对妇女的暴力行为”是指“因为女人是女人,而对之施加的暴力,或对妇女危害特别严重的暴力,包括施加身体的心理的或性的伤害或痛苦,威胁施加这类行动、胁迫和其他剥夺自由行动。” ⑥这一创造性解释弥补了《消歧公约》文本本身没有规定针对妇女的暴力问题的不足。

  当然,《消歧公约》也强调,并非所有基于性别的差别待遇都构成歧视。公约第4条规定:“缔约各国为加速实现男女事实上的平等而采取的暂行特别措施,不得视为本公约所指的歧视,亦不得因此导致维持不平等或分别的标准;这些措施应在男女机会和待遇平等的目的达到之后,停止采用”,“缔约各国为保护母性而采取的特别措施,包括本公约所列各项措施,不得视为歧视”。可见,鉴别差别待遇是否构成歧视,要视这种差别待遇的结果而定,如果结果上否定或妨碍了男女平等权利的实现,差别就是歧视性的,就应被禁止。

  2.妇女权利与缔约国的主要保证义务

  (1)一般承诺条款。第2条是“一般承诺条款”,⑦适用于《消歧公约》第5条至第16条所载之权利,概括要求缔约各国在立法、行政、司法和其他方面釆取一切必要措施,消除对妇女的歧视。缔约各国“保证”其政府机构遵守《消歧公约》并“采取一切适当措施”实现“消除任何个人、组织或企业对妇女的一切形式的歧视”以及“修改或废除构成对妇女歧视的现行法律、规章、习俗和惯例”。

  首先,根据公约,缔约各国既承诺“结果义务”也承诺“方法义务”,“采取一切适当措施”的方法是为了达到“消除对妇女一切形式歧视”的结果。

  其次,立法、行政、司法等政府机构都应承担不歧视妇女的义务。缔约各国“采取适当立法和其他措施,包括适当时采取制裁,禁止对妇女的一切歧视”、“废止本国刑法内构成对妇女歧视的一切规定”(立法);“制止采取任何歧视妇女的行为或做法,并保证政府当局和公共机构的行动都不违背这项义务”(行政);“通过各国的主管法庭及其他公共机构,保证切实保护妇女不受任何歧视”(司法)。

  再次,值得强调的是,根据此条款规定,国家除了自身遵守消除对妇女的歧视的公约义务,还必须采取适当措施预防并且阻止私人的歧视行为。在国际法上,原则上国家对无论是自然人还是法人的个人行为不负责任,但关系到人权时,人权的效力可以及于国家之外的第三人,即除国家外个人也需要承担不侵犯人权的义务,因而虽然在国际上国家对个人的性别歧视行为不承担责任,但国家有义务采取各种措施去消除或减少个人歧视的发生。缔约国一旦批准《消歧公约》,就应“确保”消除“任何个人、组织或企业对妇女的歧视”。如学者所申明的,“国家责任不仅仅是国家本身不侵犯人权,还需履行制止和谴责由私人实施的侵权行为的国际义务。国家责任包括采取适当措施预防令人不能同意的私人行动,通过人权监督人员和警察监督人员监督构成违法的私人行为,并且处罚和纠正已认定的侵权行为。” ⑧

  (2)妇女人权和基本自由。第3条至第6条概括规定了妇女在各个领域的人权和基本自由及保证措施。各缔约国应保证妇女在所有领域尤其是政治、社会、经济、文化领域的充分发展和进步,以保证她们在男女平等的基础上行使和享有人权和基本自由;为加速实现男女事实上的平等和保护母性而采取暂行特别措施;改变男女的社会和文化行为模式,消除因性别而分尊卑观念或基于男女定型任务的偏见、习俗和一切其他做法;保证家庭教育应包括正确了解母性的社会功能和确认教养子女是父母的共同责任;打击一切形式贩卖妇女和迫使妇女卖淫以进行剥削的行为。

  (3)政治和公共生活领域妇女的权利。第7-9条规定政治和公共生活领域妇女的权利。要求缔约各国在政治和公共生活领域保障妇女的权利,保证妇女与男子拥有相同的代表本国的身份权利和有关国籍的权利。第7条和第8条保证妇女在投票、制定政府政策、参加非政府组织、在国际上代表政府参加各国际组织的工作等方面的权利;第9条规定了维护妇女国籍方面的平等权利,应给予妇女与男子同等的取得、改变或保留国籍的权利,包括婚后确定国籍和确定夫妇之子女国籍的平等地位。

  (4)妇女的经济、社会和文化权利。第10-14条是关于经济、社会和文化权利的。缔约国必须采取适当的措施消除在受教育机会、获得保健和就业方面的歧视。例如,妇女从事同等价值的工作必须获得同等的报酬。为保证妇女生育期间的权利,《消歧公约》保证妇女享有产假、其工作权不因母性而受歧视,以及获得与怀孕有关的适当保健服务。缔约国保证妇女在领取家属津贴、取得金融信贷、参与娱乐活动、运动和文化生活等方面权利的平等。第14条针对的是农村妇女面临的特殊问题,保证她们参与农村的发展并从中受益。

  (5)法律及婚姻家庭生活领域妇女的平等权。第15、16条分别规定了妇女与男子在法律和婚姻家庭生活领域平等的权利。第15条规定缔约国应给予男女在法律面前平等的地位。妇女的法律权利能力及在法律上的权利应与男子完全相同。因此妇女被赋予签订契约和取得并管理财产的权利,在法庭上受平等待遇的权利,以及与男子同样的自由迁徙的权利。第16条旨在使妇女在婚姻与家庭生活中不受歧视。妇女与男子必须享有同样的自由选择配偶的权利,同样的亲子权和责任,以及在解除婚姻后享有同样的权利和义务。各国立法机关应规定结婚的最低年龄并规定婚姻必须向正式登记机构登记。

  (三)《消歧公约》的实施和监督机制

  1.消除对妇女歧视委员会

  《消歧公约》第17条规定设立消除对妇女歧视委员会(以下简称“委员会”)以监督公约的执行。1982年,联合国根据该条规定设立了消除对妇女歧视委员会,具体负责监督公约缔约国履行公约义务的情况。委员会由缔约国从其国民中选举德高望重、能力突出的专家组成,他们以个人身份任职,任期4年。选举专家时,须顾及公平的地域分配原则以及不同文明与主要法系的代表性。专家人数在公约生效时为18人,到第35个缔约国批准或加入后增为23人。委员会主要职责是:审议缔约国提交的执行公约的报告;对缔约国执行公约的情况进行监督,包括各缔约国为使公约各项规定生效所采取的立法、司法、行政或其他措施以及所取得的进展;与缔约国开展建设性对话并对执行公约报告提出结论意见;根据公约并在对缔约国提交的报告和资料进行审议的基础上提出妇女人权方面的意见和一般性建议,以对公约条款的理解进行更新和扩展,对缔约国在特定情况下如何实施公约提供明确指导。目前已通过关于下列问题的综合一般性建议:对妇女的暴力行为(第19号)、婚姻和家庭关系的平等(第21号)、公共生活中的妇女(第23号)、享有保健(第24号)和暂行特别措施(第25号)。

  值得关注的是委员会最近一次的审议活动。在2016年2月于瑞士日内瓦万国宫召开的联合国消除对妇女歧视委员会第63届会议上,委员会将审议日本、冰岛、瑞典、蒙古、捷克、瓦努阿图、海地和坦桑尼亚等国妇女权利状况报告,其中委员会已于2月16日对日本执行《消歧公约》第七、八次合并报告进行了审议,日本政府和社会对“慰安妇”问题的态度等成为本次审议的焦点,日本企图否认慰安妇问题的表态遭与会各方驳斥。日本政府代表团团长、日本外务省审议官杉山晋辅称,日本1985年才成为《消歧公约》的缔约国,在此之前发生的问题不应在履约审议中讨论。日本还企图否认慰安妇问题,称日本政府调查后没有证据显示日本曾强征慰安妇,且2015年日韩两国就慰安妇问题达成了协议,已经“永久地”解决了这个问题。奥地利委员霍夫迈斯特法官对此提出反驳:日本并没有正确对待消除对妇女歧视委员会在2009年特别向日本提出的建议,包括强调必须赔偿受害者(包括中国、菲律宾等国的受害者),惩罚健在的肇事者,认真调查和公布日本军方在二战期间的角色,对公众进行教育,改正小学生的教科书内容,以受害者为中心进行恰当的道歉,充分纠正和补偿等,因此日本对受害者的侵犯还在继续。参加会议的代表和非政府组织认为日本政府在“慰安妇”问题的法律责任上含糊其辞,并在将这一历史事实写入教科书问题上百般推诿,令人怀疑日本是否在这一涉及妇女基本权利的问题上能够“真正反省并吸取教训”。中国委员邹晓巧指出,历史就是历史,不容否认,日方否认有慰安妇问题的说法与日韩两国就慰安妇问题达成协议等做法自相矛盾,不可接受。⑨

  2.报告程序

  缔约国应递交执行报告。根据公约第18条规定,缔约各国应在公约对本国生效后一年内就本国为使本公约各项规定生效所通过的立法、司法、行政或其他措施以及所取得的进展,以及影响公约执行的各种因素和困难,向联合国秘书长提出第一份报告,供委员会审议。此后,至少每四年并随时在委员会的请求下提交报告。缔约国也可把两个到期的定期报告整合成一个合并报告。

  3.申诉程序和调查程序

  由于《消歧公约》没有规定申诉程序,影响《消歧公约》的执行力。为强化公约的实施机制,1999年10月6日,第54届联合国大会通过了《消除对妇女一切形式歧视公约的任择议定书》。该议定书增加了消除对妇女歧视委员会的两种职权。第2条至第7条是申诉程序,委员会有权接受和审查来自议定书缔约国声称因其《消歧公约》所载权利为缔约国侵害而为受害人的个人或个人团体提交的来文,或以其名义提交的来文。第8条至第10条是调查程序,除非缔约国在批准或加入该议定书时表示不接受,委员会有权调查在议定书缔约国境内是否发生了被控的大规模和严重侵犯《消歧公约》所规定的权利的行为。通过提供个人申诉权和消除对妇女歧视委员会的调查权,使《消歧公约》更有力地维护妇女权利。

  (四)《消歧公约》的保留

  第28条规定了缔约国在缔结《消歧公约》时的保留。联合国秘书长应接受各国在批准或加入时提出的保留,并分发给所有国家,但各国不得提出与本公约目的和宗旨抵触的保留。同时还规定缔约国可以随时向联合国秘书长提出通知,请求撤销保留。

  三、《消歧公约》的重要意义

  如前所述,《消歧公约》是联合国有关妇女权利保护最重要的法律文件,科菲•安南评价其是20世纪对性别平等进行国际立法的里程碑,是妇女人权法典,亦是国际人权法的重要支柱。⑩其里程碑意义表现为以下几个方面:

  1.被认为是全面保障妇女权利的宪章

  较之综合性人权公约关注领域的宽泛无针对性和保障特定领域妇女权利国际公约的局限性,《消歧公约》是针对妇女一切领域权利保障的宪章。首先,它规定了妇女最广泛的权利。《消歧公约》禁止一切领域对妇女的歧视,全面规定了妇女在政治、经济、社会、文化、医疗保健以及家庭生活等各个领域中与男子平等的权利。其次是全面规定了国家的保证义务和责任。《消歧公约》一个突出特点是不仅全面规定妇女权利,更重要的是它全面规定了缔约各国在执行公约方面的义务和责任。此外,相比《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》仅关注在公共领域侵犯人权的问题,《消歧公约》不仅要求缔约国釆取一切措施规制国家行为,保障男女权利的平等,而且要求各国釆取相应措施消除私人对妇女的歧视、消除婚姻和家庭领域中对妇女的歧视,将国家责任延伸到私人领域,无疑有重大突破。

  2.贯穿实现男女事实上平等的理念

  《消歧公约》重要特征之一就是突破形式上的平等,把机会平等和结果平等视为其目标,明确提出除法律上的平等,还应实现事实上的平等。如前文所述,该公约第4条规定“缔约各国为加速实现男女事实上的平等”而采取的“暂行特别措施”是为实现“男女机会和待遇平等”,不得被视为歧视,意味着公约允许缔约国采取临时特别措施,例如积极的行动、优惠待遇或配额制度等,促使妇女在教育、经济、政治和就业等领域实现事实上的男女平等;公约第5条规定采取暂行特别措施加速改变和消除歧视妇女或对妇女不利的社会和文化行为模式、基于性别的尊卑观念和男女有定型社会分工的偏见。无疑《消歧公约》在对妇女平等权的保护上较以往的人权公约又向前迈出一大步,旨在实现男女事实上的平等。

  3.设置多元的实施机制

  如上文所述,由报告程序以及申诉和调查程序组成的多元实施机制,使《消歧公约》在各缔约国的执行受到消除对妇女歧视委员会的有效监督,并且委员会可对妇女受缔约国侵害的权利进行事后救济,从而使公约获得很强的执行力。

  《消歧公约》已经得到国际社会的广泛认可。到 2014年即《消歧公约》诞生35周年之际,该公约的缔约国已有188个。⑪作为该公约的延伸,《消除对妇女一切形式歧视公约的任择议定书》在 1999年国际人权日(即12月10日)开放给缔约国签署。至 2014年12月,已有105个缔约国签署了《任择议定书》。⑫

  四、中国与《消歧公约》

  中国是在1980年首批签署《消歧公约》的国家之一。中国于1980年7月17日加入该公约,第五届全国人大常委会第 16 次会议于同年9月29日批准通过,该公约正式对中国生效。1980年11月4日交存了批准书。中国在加入《消歧公约》时对第29条第1款提出了保留,该款规定:“两个或两个以上的缔约国之间关于本公约的解释或适用方面的任何争端,如不能谈判解决,经缔约国一方要求,应交付仲裁。如果自要求仲裁之日起六个月内,当事各方不能就仲裁的组成达成协议,任何一方得依照《国际法院规约》提出请求,将争端提交国际法院审理。”根据我国不接受国际法院强制管辖的一贯立场,在签署该公约时,我国声明不接受该条款的约束并得到全国人大常委会的确认。但是此项保留并不影响我国履行《消歧公约》实质性条款的义务。此外,中国尚未批准或加入公约任择议定书,申诉程序和调查程序对中国不适用。

  迄今中国按照公约的规定和消除对妇女歧视委员会的要求提交了8次报告,并已接受了5次审议。按照《消歧公约》的要求,中国于1982年5月向联合国提交了执行《消歧公约》的初次国家报告,1984年获委员会审议;1989年 6月提交了第二次国家报告,1992年获委员会审议;1997年5月提交了第三、四次合并报告,1998年编写了第三、四次合并报告的补充报告和香港特别行政区的初次报告,1999年获委员会审议;2003年8月提交了第五、六次合并报告,包括香港特区政府的第二次报告和澳门特区政府的首次报告,2006年8月获委员会审议;2012年提交了第七、八次合并报告,包括香港特区政府和澳门特区政府的报告,2014年 10月 23日接受了委员会审议。⑬委员会赞赏中国政府提交的第七、八次合并定期报告符合公约的精神和原则。⑭委员会要求中国于2018年 11月提交第九次定期报告。⑮

  (一)履行公约的主要成就

  1.系统的立法

  我国通过立法积极履行保护妇女人权的国际义务。迄今已经形成了以宪法为基础,以《妇女权益保障法》为核心和主体,包括《婚姻法》、《选举法》、《刑法》、《民法通则》、《继承法》、《劳动法》、《人口与计划生育法》、《农村土地承包法》、《母婴保健法》等10余部法律和相关司法解释以及40余种行政法规和80余种地方性法规在内的完整的保障妇女人权和促进男女平等的法律体系。⑯

  我国的宪法、法律以及行政法规等,都体现了消除对妇女的歧视、男女平等的人权原则。首先是男女平等的宪法原则。《宪法》第48条规定;“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益,实行男女同工同酬,培养和选拔妇女干部。”其次是《宪法》规定的平等原则通过《妇女权益保障法》、《婚姻法》、《选举法》、《继承法》、《劳动法》等多部法律得以具体化。

  2.全面的权利保护

  我国相关立法基本涵盖了《消歧公约》规定的妇女权利形态。作为妇女权利保障的核心立法,2005年修订的《妇女权益保障法》为妇女权益的全面保障提供了更有力的法律支持,该法总则第2条规定“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。实行男女平等是国家的基本国策。国家采取必要措施,逐步完善保障妇女权益的各项制度,消除对妇女一切形式的歧视。国家保护妇女依法享有的特殊权益。禁止歧视、虐待、遗弃、残害妇女。”这是我国法律第一次明确了“男女平等”的基本国策。尤其重要的是该法对妇女政治权利、文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、人身权利、婚姻家庭权益等做了全面的、更有针对性的保护,并进一步强化了法律责任,较为全面地履行了《消歧公约》规定的义务。

  随着相关法律的完善和有效实施,在我国,妇女广泛享有与男子平等的政治权利、文化教育权利、劳动权、财产权、人身权利、婚姻家庭权利等。

  3.依法对妇女提供特殊保护

  根据上述相关法律规定,中国妇女享有的特殊权益包括:首先,因生理上的特殊性而享受的特别权利,包括在经期、孕期、产期、哺乳期受到优待;妇女在工种安排上受到特殊保护;因绝育手术丧失生育能力的妇女在抚养子女上受到照顾;以及计划生育保健优待等。其次,为实现事实上平等而享有的特殊权利。这种特殊权利是为弥补历史和现实的主客观条件对妇女造成的不利、保证事实上享有与男子平等的权利而设定。具体包括选举中的配额制、被选举优先权;干部培养与选拔的优先权;女性青少年的受优待权;离婚时财产分配优先权。

  4.妇女权利及其保证手段与时俱进的拓展

  中国自 2006年以来为消除对妇女歧视、促进男女平等和遵守《消歧公约》义务而不断完善相关法律、政策和方案等,不断拓展妇女权利及其保障手段。2006年以来中国制定修改了10余部涉及保障妇女权益的法律法规,31个省区市均制定修改了妇女权益保障法实施办法。⑰立法修改如《社会保险法》中对生育保险的规定;《劳动合同法》、《就业促进法》中性别平等和对妇女权益保护的内容;2010年修订后的《村民委员会组织法》对妇女自治权提供更充分地保障,除继续规定村民委员会成员中应当有妇女成员外,增加“妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上”的强制性规定;特别是2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过(2016年3月1日起施行)的《反家庭暴力法》规定“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构,负责组织、协调、指导、督促有关部门做好反家庭暴力工作。”、“孕期和哺乳期的妇女”“应当给予特殊保护”的规定,防止对妇女实施家庭暴力,体现了妇女权利保护领域的拓展。

  在反对拐卖和强迫卖淫方面,中国政府还制定《中国反对拐卖人口行动计划(2013-2020)》。此外,《国家人权行动计划(2012-2015年)》指出,我国将逐步提高女性在全国和地方各级人大代表、政协委员中的比例。省、市两级人大、政府、政协领导成员和县级政府领导成员中各配备1名以上的女性。逐步提高县(处)级以上各级地方政府和工作部门领导班子中女性担任正职的比例。逐步提高企业董事会、监事会成员及管理层中女性比例。逐步提高职工代表大会、教职工代表大会中女代表比例。在村民委员会、居民委员会成员中要有一定比例的女性成员;《中国妇女发展纲要(2011-2020)》提出将“妇女参与决策和管理”作为优先发展领域,等等,这些规定体现公约的内容和精神,是中国政府贯彻执行《消歧公约》的努力与成就。

  在中国政府的努力下,我国妇女权利的保障水平在不断提高。比如中国出台妇女小额担保贷款财政贴息政策,近400万妇女获得小额贷款创业;全国孕产妇住院分娩率从2006年的88.4%提高到2012年的99.2%,孕产妇死亡率从2006年的41.1/10万(10万分之41.1)下降到2013年的23.2/10万(10万分之23.2)。⑱

  (二)履行公约过程中所存在的问题

  我国为履行《消歧公约》义务采取的一系列措施虽然卓有成效地促进了妇女权利的保护,但是仍然存在不足。本文仅分析其中较为突出的问题。

  1.立法中存在的问题

  (1)法律中“对妇女的歧视”未作定义。立法是将公约义务纳入国内法从而有效执行公约义务的首要措施。尽管中国在立法中确立了男女平等原则基础上妇女的平等权利,但仍然存在一些缺失。最突出、也是联合国消除对妇女歧视委员会在审议中国报告时反复指出的立法中缺乏“对妇女的歧视”的综合性定义。现行立法仅从正面规定了妇女的平等权利,但何为“歧视妇女”在立法中缺乏明确的规定,这影响了对公约义务的履行和妇女权利的保护。

  (2)实现实质平等或事实上平等的暂行特别措施不足,尤其在妇女参政领域。如前所述,为实现男女事实上的平等,《消歧公约》允许采取暂行特别措施对妇女倾斜保护。尽管我国法律中有相关特别措施,如在妇女参与政治和公共生活方面规定的配额制,但我国妇女参政在数量、结构和质量上同国际标准存在一定差距。以议会中妇女议员的比例为例,到2015年3月,已有42个国家的议会妇女比例达到30%以上,而中国全国人民代表大会的妇女代表比例虽然呈上升之势,但到第十二届全国人民代表大会,妇女代表仅占23.4%。⑲这部分地源于相关立法对配额规定不明确或不足。

  (3)某些领域的立法缺失。《消歧公约》要求全面保护妇女的人权和基本自由。我国的相关立法尽管覆盖面很宽,但是仍有个别领域的立法缺失。比如虽制定了《中国反对拐卖人口行动计划》,但缺乏综合性反拐卖立法,不能有效遏制拐卖妇女的违法犯罪。

  (4)个别立法与人权保障的理念相悖。比较典型的是在妇女卖淫方面,我国有针对卖淫妇女的收容教育制度。收容教育是指根据国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》,公安机关不经法庭调查审判,便可对卖淫嫖娼人员进行为期六个月至两年的强制教育、劳动等一系列限制人身自由的行政强制措施。收容教育不经法庭调查审判便可对公民人身自由进行长期限制,容易导致权力寻租和公权力对私权利的侵犯,与法治精神相悖,也与《宪法》、《立法法》、《行政强制法》以及《行政处罚法》关于公民人身自由保护的规定相冲突。按照相关法律规定,限制人身自由的强制措施和处罚只能由全国人大及其常委会通过制定法律的形式加以规定。因此这一制度与法治和人权保障的理念相悖。

  2相关法律实施中存在的问题

  法律的有效实施是实现权利的必经之路。我国有关妇女权利保护的法律在不断发展完善中,但是法律的实施却不尽理想。比较突出的问题有以下几个方面。

  (1)妇女人身权利保护不到位,尤其是生命健康权。中国传统上有重男轻女的思想,“养儿防老”的观念根深蒂固,妇女和女婴的生命健康权保护不容乐观,特别是在农村的一些地区尤其如此。针对性别选择堕胎、强迫堕胎和溺、弃、残害女婴及歧视、虐待生育女婴的妇女和不育的妇女的行为依然存在且不能受到法律的有力制裁,妇幼保健和计划生育法律法规还存在执法不严、执法监督不力的情况,行政管理和技术服务人员依法行政、依法服务的能力也亟待加强。此外,拐卖、绑架妇女的违法犯罪行为的打击力度有待加强,禁止妇女卖淫、嫖娼的法律执行不力,等等。

  (2)农村妇女土地权益保护不力。尽管《妇女权益保障法》、《农村土地承包法》等规定了妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面,享有与男子平等的权利,但是在实践中,限制或忽视农村妇女获得土地权利的障碍大量存在。一些地方的村民委员会以行使自治权的名义违反《农村土地承包法》的规定,限制或剥夺妇女的土地承包权,而围绕妇女的土地纠纷也缺乏有效的解决机制。

  (3)就业中的性别歧视。在就业与经济参与方面,尽管不断推出改进措施,但歧视女性的现象(尤其是对已婚未育的妇女歧视)依然严重;男女同工不同酬;男女职业结构性不平等和职业隔离使女性处于劣势低位,导致男女工资实际存在差距;遭遇就业歧视的妇女不能有效维权,等等。

  (4)妇女的平等受教育权落实不够。中国在提高女童入学率和降低成年妇女文盲率方面取得很大成就,也制定了关于促进科技领域妇女发展的计划。但是妇女与男子平等的受教育权依然落实不够。比如高校招生中有些专业存在提高女生录取分数线从而造成对女生的歧视和不公平。另外少数民族妇女、有宗教信仰的妇女、女童以及留守女童、有残疾的妇女和女童等的受教育权没有充分保障。

  (三)可行的改进措施

  1.完善相关制度

  需要完善的制度还是比较多方面的。比如,扩大更有约束力的暂行特别措施如强制配额制,以确保选举和委任职位上妇女充分而平等的参与;进行反拐卖综合性立法,明确人口贩运的定义,并实现国内法与国际法律标准接轨;实现高考分数线男女平等,增加财政和其他资源,确保少数民族妇女、有宗教信仰的妇女、女童以及留守女童、有残疾的妇女和女童等接受教育;在城市和农村审查所有阻碍妇女获得和登记在册土地的法律、习俗和惯例,并对之修改完善,等等。

  废除与人权保障理念相悖的立法也是完善制度的一个重要方式。目前的当务之急是废止收容教育制度。即便是卖淫妇女,其基本的人身自由权利也应依法限制或保障,这是我国法制统一和妇女人权保障的需要,也是履行《消歧公约》义务的重要举措。

  2.加强相关法律法规及政策的实施

  主要包括:加大执法力度,杜绝因根深蒂固的男孩偏好传统观念而导致的非医学胎儿性别鉴定、性别选择堕胎、强迫堕胎、强迫绝育和杀害女婴的违法行为;向所有妇女提供免费计划生育服务;采取措施消除对受艾滋病影响的妇女的歧视;政府应该消除限制农村妇女获得土地的障碍,并应该为调解妇女土地纠纷提供有效的措施;在婚姻财产权方面,确保妇女不因其婚姻状况的变动影响完全享有财产权。

  总而言之,《消歧公约》作为国际社会的“妇女权利宪章”,旨在消除对妇女一切形式的歧视,实现事实上的男女平等,其本身也通过联合国消除对妇女歧视委员会的努力不断完善,为妇女平等权利提供越来越强有力的法律保障。各缔约国应切实履行根据公约的保证义务,以消除对妇女的歧视,使本国妇女的人权和基本自由得到最充分的保障。

  (孙晓红,山西财经大学法学院副教授,法学博士。本文系中国人权研究会2014年重点课题“中国特色社会主义人权理论体系研究”的阶段性成果之一。)

  注释:

  ①参见徐显明主编:《国际人权法》,法律出版社2004年版,第362页。

  ②参见张爱宁:《国际人权法专论》,法律出版社2006年版,第173页。

  ③参见全国妇联国际联络部:《〈消除对妇女一切形式歧视公约〉简介》,《中国妇运》2008年第9期。

  ④参见尹生:《中国和平发展中妇女人权的国际法律保护》,《法学评论》2006年第2期。

  ⑤See UN Human Rights Fact Sheets No.22(1995).转引自张爱宁:《国际人权法专论》,法律出版社2006年版,第176页。

  ⑥See General Recommendation No.19 of CEDAW(1992),Para.1.转引自张爱宁:《国际人权法专论》,法律出版社2006年版,第176页。

  ⑦[美]丽贝卡•J•库克:《国家根据〈消除对妇女一切形式歧视公约〉负有的说明责任》,黄列译,《外国法译评》1998年第2期。

  ⑧同注⑦。

  ⑨参见《联合国就日本对待“慰安妇”态度等问题进行审议》,载中国女网,http://www.clady.cn/2016/guojifunv_0218/215197.shtml,2016年2月18日访问。

  ⑩同注②,第175页。

  ⑪参见联合国条约汇编网站:https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-8&chapter=4&lang=en,2016年1月28日访问。

  ⑫同上注。

  ⑬参见联合国数据中心条约机构数据库,United Nations Treaty Body Database,http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=3&DocTypeID=5,2016年1月26日访问。

  ⑭参见李亚妮:《国际场域的建设性对话——联合国消除对妇女歧视委员会第59届会议观察记录》,载《妇女研究论丛》2015年1月第1期。

  ⑮参见联合国消歧委员会结论性意见[EB/OL]. 联合国人权高级专员办事处网站,http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/SessionDetails1.aspx?SessionID=816&Lang=en,2016年1月26日访问。

  ⑯同注①,第385页。

  ⑰参见《联合国专家机构审议中国〈消除对妇女一切形式歧视公约〉履约报告》,新华网http://news.xinhuanet.com/2014-10/24/c_127134538.htm,2016年2月1日访问。

  ⑱同上注。

  ⑲参见刘伯红:《国际妇女参政的实践及其对中国妇女参政的影响》,载《国家行政学院学报》2015年第2期。这部分地源于相关立法对配额规定不明确或不足。

Abstract:“The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women”(CEDAW)is the most important and comprehensive legal document of the United Nations in Women's human rights protection.It is called “Charter of the Human Rights of Women”,aiming at elimination of all forms of discrimination against women,ensuring the human rights of women and realizing the equality between men and women.This paper introduces the historical background,implementation mechanism and the signing and ratification of the Convention,main rights of women and the guarantee obligations of contracting states provided in it.This paper presents the achievements and problems in fulfilling its obligations under the Convention after Chinese government signed CEDAW as well,and provides the feasible improvement measures.

  (责任编辑朱力宇)


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