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廖艳:论少数民族传统生计的国际人权法保护

来源:《贵州民族研究》 2015年 第4期   作者:廖艳
  我们生活在一个多民族的世界中,任何一个自由民主的多民族主权国家都必须尽量满足国内各少数民族的需求并确保少数民族人权的平等实现,因为这不仅关乎着国家的团结、繁荣和发展,也影响着世界和地区的和平与稳定。尽管如此,在民族国家构建实践中少数民族的人权经常难以得到完全保障,少数民族常常处于经济、社会和政治体制的边缘,因为几乎所有自由民主的民族国家在构建历史中都鼓励甚至强迫少数民族融入到以主体民族文化为基础构建的共同公共体制中,这当然包括在发展过程中强迫少数民族摒弃或改变传统的生计方式。历史证明在大多数情况下,少数民族最初的发展道路被弃之不顾且遭到践踏,”发展”被视为一项一维进程,只从经济发展和国民生产总值(国民总产值)增长方面来衡量。这一发展模式未能考虑到少数民族生计、文化及幸福观的多样性。正是考虑到少数民族传统生计方式曾被抛弃和挤压的历史事实,同时由于传统生计关乎着少数民族的尊严和人权,国际社会开始关注少数民族传统生计的保护,并尝试将其纳入人权法的保护范围之内。本文拟在综合考察相关国际人权法律文书的基础上,对少数民族传统生计的国际人权保护进行粗浅思考,以期更好地促进少数民族人权的保障。

  一、少数民族传统生计保障的人权价值

  国际人权法之所以将少数民族传统生计纳入其保护的羽翼之内一方面是出于尊重民族差异和包容文化多样性,另一方面则是因为少数民族传统生计与少数民族诸多人权关系紧密,是实现少数民族人权的重要途径。

  (一) 有利于少数民族集体人权的实现

  按照人权主体的不同,人权可以划分为集体人权和个人人权。个人人权是基于个体所享有的人权,集体人权是指某一类特殊人群集体享有的权利。少数民族是一个特殊的群体,理应享有集体人权。少数民族的集体人权主要包括自决(自治)权、发展权、环境权、自由处置自然财富和资源权等等权利。少数民族的这些集体人权得到了众多国际人权法律文书的确认。少数民族传统生计既涉及到少数民族群体自由自主地决定其经济和社会的发展方式,也与土地拥有及其自由处置土地之上的资源紧密相关,同时还与生态环境保护不可分割。比如,有研究成果表明,基于牲畜流动性和多样性的畜牧民族的生计方式有利于生态环境健康,而且补充了野生动物的保护;土著人民的领土与生物多样性较高的地区重叠较多。因而毫无疑问的是,少数民族传统生计的保护是实现上述集体人权的有效手段之一。

  (二) 有利于少数民族个人人权的实现

  少数民族个人人权是指少数民族个人所享有的一些特殊人权。早先的国际人权法律文书保护的少数民族个人人权的内容较为单薄,其中最有法律约束力的少数民族权利条款就是《公民权利和政治权利国际公约》的第27条,权利内容局限于宗教、语言和文化自由。20世纪70年代后,与少数民族权利相关的国际公约和文件逐渐增多,国际社会确认的少数民族权利范围逐渐拓展,权利内容覆盖了公民权利、政治权利和经济社会文化权利。少数民族传统生计影响着少数民族获取适足的食物、获得体面尊严的工作、传承民族文化遗产以及享有传统知识产权,因而影响着少数民族的食物权、工作权、财产权和文化权等诸多个人权利的充分实现。

  二、少数民族传统生计保障的国际人权法源

  正是由于传统生计与少数民族人权之间关系紧密,少数民族传统生计才得以成为国际人权法的保障对象。迄今为止,国际社会尚未形成专门针对少数民族传统生计的立法,国际人权法对其的保护散见于少数民族权利条款或专门的少数民族权利立法之中。

  少数民族的国际立法最早可以追溯至1555年的《奥格斯堡合约》。19世纪,国际社会对少数民族权利的保护扩及非宗教性少数民族群体。此后直至20世纪中叶《国际人权宪章》制定,具有真正国际法意义的少数民族权利条款才得以出现。这些条款包括: 《世界人权宣言》(1948年) 第2条, 《经济、社会和文化权利国际公约》(1966年) 第2条,以及《公民权利和政治权利国际公约》(1966年) 第2条和第26条,他们用近乎一致的措辞宣示了少数民族的平等和不歧视权。从此,平等和不歧视作为基本原则贯穿于少数民族权利立法和少数民族权利保障实践之中。此外,该阶段形成了一批以反歧视为主题保护包含少数民族在内的少数人权利的国际人权文书,比如: 《联合国消除一切形式种族歧视宣言》(1963年)、《消除一切形式种族歧视国际公约》(1963年)、《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》(1973年)、《种族与种族偏见问题宣言》(1978年)、《消除就业及职业歧视公约》(1958年)、《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》(1981年)、《取缔教育歧视公约》(1960年)、《反对体育领域种族隔离国际公约》(1985年) 等等。在该阶段有关少数民族的国际人权法律文书中,除了强调少数民族的平等权、受教育权、工作权等等权利外,还确认了影响少数民族传统生计的自决(自治)权、土地权和自由处置天然财富和资源的权利。比如, 《经济、社会和文化权利国际公约》的第1条和《公民权利和政治权利国际公约》的第1条都确认了少数民族的自决(自治) 权; 《土著和部落人口公约》(1957年由国际劳工组织制定,1989年修改为<土著和部落人民公约>) 的第11条确认了少数民族的土地权和自由处置天然财富和资源的权利。

  随着国际社会对民族问题的认识由同化转向为多元,国际社会对少数民族权利的保护也出现了新的发展,权利范围进一步扩大,权利内容更为细化,尤其强调保护对少数民族自由自主发展发挥重要作用的各项人权,这些权利直接或间接保护着少数民族的传统生计。该时期代表性的立法成果有: 《土著和部落人民公约》、《联合国关于民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》(1992年) (下文简称<少数人权利宣言>) 以及《联合国土著人民权利宣言》(2007年) 等等。《土著和部落人民公约》在序言中提及应顾及少数民族”……自主管理本民族各类机构、生活方式和经济发展”的愿望以及”保持并发扬本民族的特点、语言和宗教的愿望”,并应”注意到他们的法律、价值观念、习俗和看法常常受到侵蚀”。该公约第2条进一步承认,应”尊重其(少数民族) 社会文化特点、习俗与传统以及他们的制度,……以符合其(少数民族) 愿望和生活方式,……消除存在的可能差距”。尽管该公约没有明确使用传统生计一词,但毫无疑问的是,”习俗与传统”、”本民族……生活方式”等表达包含了传统生计之意。《少数人权利宣言》的第4条也强调了对少数民族传统的尊重和发扬。

  特别值得关注的是, 《土著和部落人民公约》的第23条以及《联合国土著人民权利宣言》的第20条为名副其实的少数民族传统生计条款。《土著和部落人民公约》的第23条不仅确认了包括狩猎、捕鱼、器具捕兽和采集在内的有关民族手工业、农村和社区工业以及自然经济和传统谋生手段是少数民族文化权以及发展权的重要组成部分,而且强调了政府在该方面的促进和实现义务。该条款明确宣示了少数民族拥有传统生计的自由,并强调了传统生计对于少数民族发展尤其是少数民族文化和经济发展的重要性。被评价为提供了少数民族能够不加区别地享受所有人权和基本自由的必要最低标准的《联合国土著人民权利宣言》第20 条也明确承认了少数民族享有传统生计的自由,并强调少数民族传统生计被剥夺时享有救济权利。

  三、少数民族传统生计的人权保护途径

  从上文我们可以得知,少数民族传统生计保障已经得到了国际人权法的确认。但是,少数民族传统生计的充分保障还必须依赖于与传统生计密切相关的人权的充分实现。从已有的有关少数民族权利的国际人权法律文书来看,少数民族传统生计的人权保护途径主要有以下四种。

  (一) 土地权保障

  土地权是少数民族最重要的权利之一,一方面因为土地权是影响少数民族生存和发展质量的核心权利,另一方面是因为历史上大量的实例证明许多国家为了大多数人的利益掠夺了少数民族的土地和资源,对其各项人权的实现可能造成毁灭性影响。正因如此, 《土著和部落人民公约》和《联合国土著人民权利宣言》都对少数民族的土地权规定得极为详尽。其中, 《土著和部落人民公约》第二部分(第13-19条) 就是土地权章节; 《联合国土著人民权利宣言》不仅在序言中提及少数民族的土地权在历史上曾被大量剥夺的事实,而且在正文中用第8条、第10条、第25-30条、第32条近十个条款详细阐明了少数民族土地权的内容和保障手段。根据《土著和部落人民公约》和《联合国土著人民权利宣言》的有关规定,少数民族的土地权是一项内容复杂的权利,它包括彼此相关的五个部分:享有传统占有或使用土地的权利;享有附属于土地之上的天然财富和自然资源的自由支配权;禁止强迫迁离传统占用或使用的土地或领土;土地以及附属于土地之上的资源被占有或损坏后,有权获得补偿或赔偿;有权确定、制定和参与开发或利用其土地或领土和其他资源等公共事务。

  少数民族传统生计的实现当然离不开土地权的充分保障,因为没有土地以及附着于土地之上的资源和环境,传统生计便成了无源之水、无本之木。《土著和部落人民公约》第14条第1款更是明确阐述了土地权保障对于传统生计实现的重要性,要求各缔约国政府在适当时候,采取适当措施保护少数民族对非为其独立但又是他们传统地赖以生存和进行传统活动的土地的使用权,尤其应关注游牧民族和无定居地的耕种者的土地使用权。国际社会也曾有一些类似的判例,在LubiconLake Band诉加拿大案中,人权事务委员会认为,加拿大政府侵犯了里贝卡湖区印第安部族的土地权,威胁了该湖区传统部族的传统生计方式。

  (二) 发展权保障

  根据《发展权利宣言》和其他相关国际人权法律文书的规定,发展权是一项非常重要且内容繁杂的人权,主要包括参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展的权利。少数民族传统生计属于发展权的范畴,正是因为享有发展权,少数民族才可能选择适合其自身发展的生计方式,其两者亲密的关系也可从相关的少数民族发展权条款的表述中窥见一二。比如, 《联合国土著人民权利宣言》第20条就呈现了两种权利的包涵关系,”土著人民有权保持和发展其政治、经济和社会制度或机构,有权安稳地享用自己的谋生和发展手段,有权自由从事他们所有传统的和其他经济活动。”由此可见,少数民族发展权直接影响着少数民族传统生计的实现程度。

  (三) 自决(自治) 权保障

  自决权作为国际社会最先承认的一种少数民族权利,随着时代的发展,其内涵和外延也发生了较大的变化,它不再仅仅是一项排斥(分离)的原则,而是一项包容的原则。越来越多的国际人权法学者承认,在后殖民时代,少数民族的自决权赋予了新的含义:内部自决权利即民主治理权利和参与国家公共事务的权利成为了自决权的主要方面。而联合国教科文组织对于自决权的认识更为全面,他们不仅将自决权视为实现人类安全和满足人类需求的持续选择过程的可能结果和表达,而且认为自决权是包括各种对文化安全的保障、各种形式的自治和自主、经济自立、在国际层面的有效参与、土地权利和能够维护自然环境、精神自由、确保自由表达、有尊严地保护集体以及充分参与民主程序的权利群。[4]从这种意义上来说,少数民族的自决权在今天更多应被视为一种自治权,即自由、自主地决定少数民族群体和个人的政治、经济、社会和文化发展,充分自由参与国家公共事务。少数民族的自决(自治) 权不仅是少数民族群体的基本人权,而且是实现所有少数民族个人权利的基本原则。

  对少数民族传统生计而言,自决(自治) 权的充分享有同样非常重要。试想一个未能充分有效参与国家经济、政治和社会政策制定的少数民族群体,如何对抗国家或多数群体对其生计方式和生存环境的干预和威胁,遑论自主决定其生计方式。众多国际人权文书都宣示了少数民族的自决(自治) 权,比如: 《土著人民权利宣言》不仅在序言和第3条中明确宣示了少数民族的自决(自治) 权,而且将该权利贯彻为保障该宣言所列权利的基本原则。

  (四) 文化权保障

  在人权谱系中,文化权是一项复杂的权利,其权利内容较多,有学者曾将文化权利划分为十一个类别。少数民族的文化权主要可以概括为两个方面:文化自决权和文化使用权。少数民族传统生计是少数民族传统文化的重要内容,理应属于少数民族文化权的范畴。少数民族传统生计保障是指少数民族不受外在因素的影响,能够按照自己的意愿选择是否保持传统生计方式,因此应被纳入少数民族文化自决权的保障范围之内。许多国际人权法律文书都通过保障文化权来实现少数民族传统生计, 《土著和部落人民公约》的第23 条就是其中的典范,该条款不仅明确表示传统生计是少数民族文化权的一部分,并且规定相应国家义务予以保障。

  除了土地权、发展权、自决(自治) 权和文化权是实现少数民族传统生计的重要途径外,工作权、财产权以及传统知识产权的保障也能在一定程度上促进少数民族传统生计自由的实现。

  结语

  国际人权法对少数民族传统生计的保护不仅体现了国际社会对于民族多样性的包容,在实践中也能促进少数民族权利的更好实现。尽管如此,深入分析与少数民族传统生计保障相关的国际人权法律文书,我们不难发现其中还存在着诸多不足,比如,少数民族权利专门性立法缺失;少数民族界定不清晰;少数民族国际人权保障机制和救济机制存在一定缺陷等等,这些都可能导致少数民族传统生计无法完全实现。展望未来,我们还需进一步完善少数民族权利的保护制度和保障机制,这样才能更好地促进少数民族人权的充分实现。

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