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李道军:厘清人间善行的法治边界

来源:大众日报   作者:李道军

  《慈善法》的通过,有望使一度鱼目混杂、乱象横生的慈善领域重拾阳光,更好维护慈善事业的纯洁性和慈善捐助者的积极性。

  近年来,随着我国经济社会发展的进程不断加快,慈善事业也获得了长足的进步。但相关制度建设滞后的弊端亦同时显现出来,突出表现为基本法律缺失、规范层次偏低、法律关系散乱、法律责任不清等问题。这些缺陷的长期存在,极大阻碍了我国慈善事业的成长与发展。《慈善法》的通过,可以说是中国慈善事业发展的一个重要里程碑,必将激活全社会投入慈善事业的热情,保障慈善事业的合法、有序、快速、健康发展,使其在法治的轨道上奏出更加炫彩的乐章。

  《慈善法》让慈善事业真正有法可依。在慈善领域,虽然此前已有全国人大常委会通过的《公益事业捐赠法》和《红十字会法》,国务院通过的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》,以及国务院有关部门及享有地方立法权的地方通过的一些实施办法。但是,由全国人大针对性地制定慈善事业领域的基本法,从慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善服务、信息公开、促进措施、监督管理、法律责任等多方面作出全局性规定,还是第一次,也由此填补了此前法律体系中在慈善事业领域基本法的空白,使得慈善法形成一个相对独立的法律部门成为可能。今后,慈善事业将会在慈善法的调控之下迈出更加坚实有力的步伐。

  《慈善法》让慈善情怀得以有序释放。慈善精神和慈善情怀在中华民族历史上有着悠久的传统,从“积善之家,必有余庆”到“恻隐之心,人皆有之”,从“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”到“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”,慈善传统绵延不绝、历久弥新。但直到今天,对于慈善人士该如何表达与展示自己的慈善情怀,应当遵循怎样的步骤、程式与方法,其规定并不是特别清晰。而这些对于推进慈善事业的健康发展又是至关重要的。明确、规范的法律化程序,可以给事业以确定性指引,将慈善事业引向有序、规范、公开、透明,富有人情味、权威性和感召力,给事业注入源源不竭的生机与活力。

  《慈善法》让慈善组织务求缘法而行。相对于个人松散、零星、随机的热心慈善、传递爱意、捐助钱物,依法设立的组织体在推进慈善事业的成长与发展方面,影响更广泛,力量更强大,持续更久远。因此,培植与壮大慈善类社会组织,一直是慈善事业领域的大事。过去由于法律制度不够健全,一些慈善组织有慈善之名而无慈善之实,致使慈善事业领域一度鱼目混杂、乱象横生,严重挫伤了慈善捐助者的积极性,玷污了慈善事业的纯洁性。为此,《慈善法》规定“慈善组织应当根据法律、行政法规以及章程的规定,建立健全内部治理结构,明确决策、执行、监督等方面的职责权限。慈善组织应当执行国家统一的会计制度,依法进行会计核算,建立健全会计监督制度,并接受政府有关部门监督管理。”同时对慈善组织中慈善财产的接纳条件、投资运营、保值增值等也进行了明确的制度设计,“慈善组织开展公开募捐,应当制订募捐方案。募捐方案应当包括募捐目的、起止时间和地域、活动负责人姓名和办公地址、接收捐赠方式、银行账户、受益人、所募款物用途、募捐成本、剩余财产处理方式等。”

  《慈善法》让慈善行为助力弘扬美德。新通过的《慈善法》不仅对慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善服务等作出了全面规定,而且在强调“国家采取措施弘扬慈善文化,培育公民慈善意识”的同时,详细规定了推进慈善事业健康发展的监督管理、法律责任等制度,从而使那些企图假借慈善之名、募捐诈骗钱财的不法之徒无所遁形。这也就是《慈善法》第112条所强调的,“自然人、法人或者其他组织假冒慈善名义骗取财产的,由公安机关依法查处;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

  《慈善法》让慈善事业的政府责任清晰界定。说到底,慈善只有在一定的社会交往关系中才能植根与壮大。在纷繁复杂的社会交往关系中,唯有经由法律调整并上升为法律关系的社会关系,才能够获得法治化力量的支持与维护。经验表明,政府对慈善事业责任的确立及活动的有效开展,对于慈善事业的进步与扩张,意义非常重大。法治政府,依法行政,本来就是法治国家建设的题中应有之义。有鉴于此,新通过的《慈善法》在清晰界定了政府在慈善领域权限的同时,也规定了其不可推卸的责任:一方面,对慈善活动负有监督管理职责的县级以上人民政府有关部门(主要是民政部门)应当履行“依法制定慈善监督管理规章;对慈善活动进行监督管理;对慈善行业组织进行指导和监督;法律、行政法规规定的其他职责。”对可能有违法行为的慈善组织,有权采取“对慈善组织的住所或者慈善活动发生地进行现场检查;要求慈善组织作出说明,查阅、复制账簿、电子数据等有关资料,采取录音、录像等手段取得与监督管理有关证据;向有关单位和个人调查与监督管理有关情况;经县级以上民政部门主要负责人批准,可以查询其银行等金融账户;法律、行政法规规定的其他措施”。另一方面,对慈善活动负有监督管理职责的县级以上人民政府有关部门(主要是民政部门)及其工作人员,如果有“违反信息公开义务;摊派或者变相摊派捐赠任务,强行指定志愿者、慈善组织提供服务;不履行监督管理职责;违法实施行政强制措施和行政处罚;私分、挪用或者侵占慈善财产;其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为”等情形之一的,由上级机关或者监察机关责令改正;应当给予处分的,由任免机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。这就不仅划定了政府权力的边界,而且将政府在慈善领域的权力约束在制度的笼子里,使之不至于恣意越界滥政而扰乱慈善活动的正常开展。

  (作者:山东大学法学院教授 李道军)

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