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黄卫:我国公民受教育权的法治保障

来源:北大法律信息网   作者:黄卫
  引言

  在国家全面建设小康社会和实践科学发展观的发展战略下,民生问题已经成为国家和社会关注的焦点问题。从现实意义上看,教育于个人,于社会,于国家都是至关重要的。教育是民生之基,从民生的角度看教育问题,实质是公民的受教育权保障问题。长期以来,理论上对公民受教育权存在诸多争议,认识不够深入,没有将公民受教育权提升到应有高度;我国的法治建设始终侧重于民主法治,忽视了民生法治的重要性,对受教育权的地位没有予以足够重视。问题重重的教育问题已经成为民生之结症,正确认识公民受教育权,完善受教育权的保障制度便成为了刻不容缓的民生大事、法治焦点。

  一、公民受教育权的一般认识

  (一)公民受教育权的由来

  公民受教育权是教育和法治发展的结果。先于受教育权概念出现的是人们内心对公民接受教育的认同,我国古代便不乏公民接受教育的理念。从孔子的“有教无类”到“建国君民,教学为先”,从唐代繁盛的官学到明清私学的推广,都从一定程度上反映了特定时期的理念。严格地讲,我国古代的教育并没有得到足够的重视,国家投入的力度不够,教育的定位失当,“直到十九世纪末,教育还没有固定在制度化的学校系统之中”。[1]长期以来,古人都把公民接受教育看成进入仕途和修身的一种手段,没有将其上升到 “权利”的高度。

  公民受教育权源于西方,是伴随生产力发展、资产阶级政治权力的扩张而产生的。工业革命之前的生产,依靠的基本是经验,知识在生产过程中的作用并不突出。随着工业革命的到来,各种技术日新月异,日常的经验已经满足不了社会的生产,专业知识成为生产的必需,受到专门教育的技术人才成为了社会的需求。资产阶级登上政治舞台依靠的是强大的经济和长期斗争获得的普选权,在选举过程中,资产阶级需要民众对自己推行的民主和政策与传统专制区别理解,投出关键的一票,这需要民众受到一定的教育。此时,教育的普及得到了重视,而一旦教育得到普及,如同其他社会现象(选举、言论、结社等)的出现,人们便会在其中寻求有利于自身的东西——权利。

  公民受教育权是教育思想和人权思想不断进步的表现。启蒙思想奠定了近代资本主义思想的基础,平等、自由、民主等观念深入人心,尽管公民受教育权并没有被视为天赋之权利,但是其却深深地蕴含在平等和自由等思想之中。免费教育,全民教育这些教育理念也被诸多思想家提倡。应资本主义发展的要求,教育国家主义成为了主流。康德、狄德罗等都极力拥护教育和公民在教育中享有的固有权利。柏林大学之父费希特(Fichte)认为,“国家使人民皆可凭其工作而生存,则教育是达成此目的所不可或缺的制度,故人民应拥有(受)教育权。”[2]这是“公民受教育权”作为一个概念最早被提出来。

  在社会本位思潮的影响下,公民受教育权引起了宪法的关注。“德国《魏玛宪法》第145条规定:‘国民小学及完成学校之授课及教育用品,完全免费’。此处规定,间接性地肯定了公民的受教育权。而1936年苏联宪法《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》更是首次将‘公民受教育权’写入宪法。”[3]1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》将受教育权确定为基本人权,1966年通过的《经济、社会及文化权利国际公约》更是详尽地规范了受教育权的内容。

  (二)公民受教育权的涵义

  一般认为,公民受教育权是属于宪法范畴的基本权利,然而公民受教育权的定义极富争议,学界尚未形成统一的认识。谢鹏程教授认为“公民受教育权是指公民有通过学校和其他教育设施和途径,学习科学文化知识和专业技能,提高文化素质、政治素质或者业务水平上的权利。”[4]肖蔚云、姜明安教授认为“公民受教育权是指公民达到一定年龄并具备可以接受智力教育时进各级各类学校或通过其他教育设施和途径学习科学文化知识的权利。”[5]秦惠民认为,“现代社会的所谓受教育权,是指公民作为权利主体,依照法律规定,为接受教育而要求国家依法作出一定行为或履行一定义务的权利。”[6]笔者认为秦惠民的观点更能揭示受教育权的本质,即公民受教育权的核心主要体现在两个方面:一是公民的学习自由不受干涉的权利,公民有通过学习提升自己思想认识的权利;二是国家的帮助义务,国家有义务为公民的学习创造条件。[7]

  有关公民受教育权的内容,在1966年联合国通过的《经济、社会及文化权利国际公约》作了详尽的阐述。该公约第13条规定,“本公约缔约国承认,人人有受教育的权利。并且本公约国认为,为了充分实现这一权利起见:(1)初等教育应属义务性质并一律免费;(2)各种形式的中等教育,包括中等技术和职业教育,应以一切适当方法,普遍设立,并对一切人开放,特别是要做到逐渐免费;(3)高等教育应当根据成绩,以一切适当方法,对一切人平等开放,特别是要做到逐渐免费;(4)对那些未受到或未完成初等教育的人的基础教育,应尽可能加以鼓励或推进;(5)各级学校的制度,应积极加以发展;适当的奖学金制度,应予设置;教员的物质条件,应不断加以改善。”[8]从该条文可以看出,公民受教育权内容有以下四个层次:一是公民有接受教育之权利;二是公民所接受之教育应尽可能免费;三是公民接受之教育应平等;四是公民所接受之教育须是合格的教育。

  (三)公民受教育权的特点

  1.公民受教育权是受益权

  受益权是指公民积极的基本权利,是相对于消极的基本权利而言的。一般的财产权利和人身权利不需要国家积极参与,只要能通过制度有效救济即可,这种被动性权利即是消极的基本权利。受教育权是相对于一般消极性基本权利的更高层次的权利,它的实现要求国家完善的立法保障和有效的政策支持,需要国家权力的积极作为和特别保护。离开国家的积极参与,教育的基础设施便无法兴建,教育的公平性便只能是空谈,公民受教育权也没有实现的可能,因此,公民受教育权是一种受益权。

  2.公民受教育权是社会权

  社会权是相对于自由权而言的。公民自由权设置的主要目的是为了摆脱国家权力的干涉,而公民社会权要求国家权力积极介入私人自由领域以促使个人的健康成长。可以说,自由权体现了公民对国家的不信任,而社会权则体现了公民对国家的依赖。公民受教育权无法脱离了国家的积极扶持而运行,相反地,公民受教育权的存在和实现不仅需要国家权力的介入,而且需要国家的立法保障和政府的政策的切实帮助。因此,公民受教育权是一种社会权。

  3.公民受教育是一种义务

  在我国,公民受教育除了是一种权利外,还被视为公民的一种义务。这种权利义务而的二元性所隐含的是公民个体接受教育对国家发展大计的重要性。时至今日,各国已经达成了一个共识:无论是富国强邦战略的实施,还是法治建设的推进,都离不开坚实的国民教育。国民素质已经成为衡量国家实力的重要标准。正是如此,国家极力运用自己的公权力强制公民接受国家教育,积极推进科教兴国的发展战略。公民按照国家规定接受教育便成为了公民不可推卸的义务。

  4.公民受教育权需特别保护

  尽管公民接受教育是权利和义务的统一,但从本质上讲,公民接受教育更是一项权利,“权利是一种观念,也是一种制度。无人承担和履行相应的义务,权利便没有意义。所以一项权利的存在,意味着一种让别人承担和履行相应义务的观念和制度的存在,意味着一种文明秩序的存在。”[9]作为宪法层面上的受教育权,其义务对象是国家,而有关权利的理论证明,国家的权力是权利的最大威胁。理论上,宪法意义上的公民的受教育权的实现基础是作为义务主体的国家的积极支持和保护,这便构成了一种法律上的悖论。因此,在突出公民受教育权的价值的同时,应采取必要措施,对公民的受教育权予以特别保护。保护公民受教育权需要国家、社会和公民的积极配合,需要强有力的法治保障。而在当前特殊的背景下,公民受教育权的保护基本上只有通过行政诉讼和民事诉讼两种途径,因此,宪法途径的保护应该被制度化。

  二、我国公民受教育权的现存问题及原因

  (一)我国公民受教育权的立法规定

  经过三十年的改革开放,我国在立法上对公民受教育权有了很大的进步。我国在对公民受教育权的立法上,借鉴了国外的先进经验。当前国际上有关公民受教育权的法律运行状态是“成文法日益占据主要地位;教育法律体系日趋完善;法律法规的执行、监督制度日益成熟。”[10]单从立法数量及种类而言,我国有关公民受教育权的立法已经达到了相当的高度。我国《宪法》第46条明确规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《教育法》第9条第2款规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的教育机会。”第36条规定:“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”除此之外,“全国人大及其常委会还制定了《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《国家通用语言文字法》、《民办教育促进法》共7部专门的教育法律,以及《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等与教育密切相关的法律;国务院制定了《学位条例暂行实施办法》、《全国中小学勤工俭学暂行工作条例》、《高等教育管理职责暂行规定》、《普通高等学校设置暂行条例》、《高等教育自学考试暂行条例》、《幼儿园管理条例》、《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》、《扫除文盲工作条例》、《教学成果奖励条例》、《残疾人教育条例》、《教师资格条例》、《中外合作办学条例》、《民办教育促进法实施条例》等十多项教育行政法规。教育部在法定权限内,制定了《中国汉语水平考试办法》、《中外合作办学条例实施办法》、《普通高等学校学生管理规定》、《民办高等学校管理若干规定》、《独立学院设置与管理办法》等部门规章。”[11]这些立法为公民受教育权设立了坚实的法律之盾,为公民的受教育权的实现起到了一定的促进作用。随着立法的进一步深入,义务教育得到进一步普及,职业教育、高等教育迎来了新一轮发展的契机。然而,我国公民受教育权的立法还是存在这一些固有缺陷,首先,这些法律制定的基础基本上是国家教育的需要,而绝非是公民受教育权的需要;其次,这些法律中零星涉及的有关公民受教育权的规定过于笼统,没有针对性,缺乏实施的可能。因此,现实中的公民受教育权还是没有得到妥善的保护,教育的不平等、教育的高消费和教育的低质量等问题相继出现,民间已经把教育形象地喻为的“新三座大山”( 教育、医疗、住房)之一。

  (二)我国公民受教育权的现存问题

  1.经费投入不足

  教育经费是教育得以运作的基础,也是公民受教育权得以保护的根本因素。胡适先生曾就教育经费问题引述了亚丹的精辟论述,其言“教育最先在筹款,得款后乃可择师。”[12]教育于国之战略作用十分显着,然而“只讲把教育放在优先发展的战略地位,没有实际行动,所谓的提高认识也只是一句空话。教育优先发展必须具备必要的物质条件,教育投入应当增加。”[13]教育经费不足的后果非常严重,农村教育滞后,教育乱收费激增,教育水平低下,这些都与教育经费不足有莫大的关系。教育经费主要来源于国家拨款和社会捐赠。社会捐赠依赖于人的道德水准,具有不确定性。国家的教育拨款是最主要的经费来源,同时也是最稳定的,因此是最重要的。1993年《国务院关于教育改革和发展纲要》规定:逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,到20世纪末达到4%。而据统计,“在2006年的全国财政预算中,教育预算为5796亿元,财政性经费为6348亿元,财政性经费占GDP的3.01%。根据世界银行统计,高收入国家的公共教育经费占GDP比重的平均值是5.37%(2002年),中高收入国家的公共教育经费占GDP比重的平均值是4.64%(2002年),中低收入国家的公共教育经费占GDP比重的平均值是3.52%(2002年),低收入国家的公共教育经费占GDP比重的平均值是3.17%(2002年)。”[14]从以上数据可以看出,我国的教育投入不仅没有实现占GDP4%的预期目标,而且远低于世界的平均水平。国家教育经费投入不够导致的最直接的后果是公民无法接受教育,中小学生、大学贫困生因无力支付昂贵学费而又举借无门中途辍学,农村教师缺乏导致大批学生被迫失学。教育经费是整个教育问题和保护公民受教育权的基础,增加教育经费的投入已经刻不容缓。

  2.教育收费不合理

  教育收费不合理是一个非常普遍的现象。在义务教育阶段,国家推行全免学费的政策后,学校仍然以照顾学生学习的名义变相地收取各种费用,使得“义务教育”大打折扣,名不副实。教育收费的矛盾集中点还是在高等教育收费。以2008年为例,我国普通高校本科生的收费标准已近7000元,保守估计,一个大学生的年均生活费用约为8000元,这样一个家庭供养一个大学生的年负担约为1.5万元。我国城镇居民该年人均收入为15781元,农村人均收入为4761元。如果按照三口之家计算,农村平均水平的家庭全部收入远远不够一个大学生的学费和生活费。公民受教育权的内容之一是教育应尽量做到免费,学校收费理应是一种象征性收费,但是现实中各种名目的费用使学校俨然已经成为“学店”。教育的乱收费、高收费,缺乏必要的听证程序,游离于政策法律之外。学校收取费用的名目与数额缺乏必要的监管。教育收费不合理是直接侵犯公民受教育权的表现,要保护公民受教育  权,发展国民教育,就必须遏制教育的乱收费、高收费势头,建立健全教育收费制度。

  3.教育公平缺失

  公民受教育权作为一个宪法层面的权利,公平原则是核心。“教育公平是社会公平的重要内容,是社会公平在教育领域的延伸,也是达到社会公平的重要手段和途径。教育不公平是社会最大的不公平,严重危机社会最基本的公平底线。”[15]公民接受教育是否公平是其权利落实的衡量标准之一,此为各国司法所重视。我国公民受教育权平等保护上存在较多的问题,其主要表现有以下几个方面:一是高考录取不平等。民族加分、地区政策加分,这些其实就是特权的表现,而针对不同省份划定不同录取分数线则严重违背了宪法的平等保护原则。二是农村享受的教育资源与城市的差距较大。无论是教育的硬件设施,还是教师配置,农村都落后于城市,而且其差距有不断拉大的趋势。在城乡教育投入方面,据调查显示,全社会5800多亿元教育投资,占总人口60%以上的农村却只获得其中的23%。“在这种背景下的农村教育现状,用‘凋敝’这个词语一点都不夸张……农村教育的基本办学条件得不到保障,教师工资被拖欠,优秀教师严重流失。”[16]三是各种“重点”的设置严重破坏了教育的平等性。社会上存在着诸多重点中学、重点大学,甚至在重点中学和重点大学里面有还有重点班级。这些“重点”除了名义上的因材施教,其实质却是一种急功近利的表现,如此多的“重点”的使教育的平等性被破坏殆尽。四是招生腐败。招生腐败是腐败问题在教育中的表现,如同司法腐败一样。招生腐败是教育体制行政化和官本位思想的结果,其对公民公平受教育的危害极其深远。

  4.教育水平较低

  教育水平是教育的核心,其也是公民受教育权的内容之一。如何衡量教育水平是一个关键。许多人认为中国教育失败的重要表现在于学生经过十几年寒窗后毕业即失业,学生所学与社会所需距离较大。笔者以为,这种衡量标准显然扭曲了教育的本质,“学校本来是一种社会的组织。教育是在社会生活中进行,学校不过是一种团体生活,凡是能使儿童将来得享受人类的遗产和运用他自己的能力为群众谋福利的种种势力,都集合在里面。简单说来,教育即是生活,并不是将来生活的预备。”[17]教育的目标有三,一是教授学生基本知识,让学生了解人类基本的文明成果和生活常识;二是激发学生学习兴趣,促使学生主动学习,端正学习态度;三是教会学生学习方法,使学生能够独立学习相关知识以备生活所需。我国的教育在教授学生基本知识方面做得足够好,但对激发学生兴趣和教会学习方法不太重视。长期以来,素质教育的口号漫天飞,但实际操作中却是一如既往的应试教育。分数伴随了教育的始终,衡量学习的标准也是分数。这种僵化的体制严重钳制了思维,使教育的水平上不了档次,受教育者没有认同感,以至于“读书无用论”的泛滥。近年在高考中,优秀学子纷纷选择香港等地的大学,这种现象的出现除了高额奖学金的诱惑外,更重要的是学生对国家(大陆)教育体制和教育水平的失望。

  5.权利救济制度欠缺

  无救济即无权利。无论公民受教育权在学术上和立法上被抬高到何种境界,只要在行政或司法过程中不能给予有效的救济,那么其便只能是权利花瓶,没有丝毫的意义。在我国,公民受教育权作为一个宪法权利却得不到救济,这个问题并不特别。许多权利——特别是宪法权利——得不到救济是一个常态,但是我们不能因为这个问题太普遍就认为其权利本身不重要。救济公民的受教育权实质上是一个宪法的司法化问题。在当前,我国宪法司法化仍然没有被提上议事日程,许多宪法基本权利在遭受侵犯的时候,只能通过零星的批复予以解决。这种惨淡的现状让公民受教育权和宪法很尴尬,连宪法上的权利都得不到保障的社会,要建设宪政国家,构建法治社会,其道路何其漫长。公民在受教育权遭受侵犯后,一般会行政救济无门,司法诉讼无路,特殊的情形也只是作为民事案件或行政案件处理,而且这种案件处理过程中很少会提及公民受教育权。

  (三)我国公民受教育权现存问题的原因

  1.物质基础薄弱

  公民受教育权作为一种受益权和社会权,需要国家的积极支持,而国家的积极作为必须建立在坚实的物质条件基础之上。但是现实的情况是我国当今的生产力发展水平极不平衡,总体上还比较低。国家经济落后将直接影响国家教育经费的绝对数量,国家教育投入的不足导致教育基础设施的质量和教师队伍的建设,这势必影响到教育安全和教育质量;而经济发展的不平衡将直接影响地区间教育水平的差距,教育的公平性也将大受影响。不难看出,薄弱的物质基础成为了制约公民受教育权的根本原因。

  受教育权作为公民的宪法性权利,在现实生活中其并没有得到如其他基本权利一样的重视。就公民而言,内心上对文化的追求和对自身受教育权维护是趋同的,任何人都希望通过受教育充实自己,自己的受教育权能够得到充分的保障。但是对权利的追求会有层次性,物质条件的优劣会直接影响人们对不同权利的关注度。就我国现实而言,公民生活的物质条件尚不发达,生存、学习、求职和工作基本上成为了公民生活的全部。在此基础上的公民受教育受到忽视也成为了情理之中之事。

  2.权利意识淡薄

  我国正处在建设法治社会的伟大时期,公民权利在这个时期得到了凸显,权利生长也得到了一个契机。但是我们可以看到在公民权利凸显的过程中有一个十分微妙的现象——凸显之权利皆是一般的人身权利或财产性权利,但是受教育权等社会文化性权利并没有引起同等重视。针对公民一般的人身权利或财产性权利,国家设置了专门机关,制定专门法律予以保护。而实际上公民一般也能通过各种途径保护自己的人身权利和财产性权利。公民一般的人身权利或财产性权利,其义务主体一般是自然人或法人,面对两者的矛盾,国家一般能置身事外。而公民受教育权是宪法性权利,其义务主体是国家,要求国家对权力的自我限制和对受教育权的积极保护。因此,国家在保护公民受教育权上总是有所顾忌。

  对公民受教育权的认识分为国家认识、社会认识和公民认识三个方面。国家对公民受教育权的认识,前文已作论述,是怀有顾忌的。就潜意识而言,社会对公民受教育权是支持的,但是在实际生活中,为权利而进行的斗争总是会呈现“一个人的战役,一群人的唏嘘”的局面,零星的舆论支援和象征性的作秀式捐助让公民受教育权处境尴尬。公民对受教育权的认识并没有上升到一定的高度,公民对自身权利的争取总是经历“长期沉寂——激烈斗争——再次长期的沉寂——再次激烈的斗争”的循环模式。面临现实中诸多干扰,公民对自身受教育权缺少应有的常识和争取的勇气。最明显的例子莫过于“青岛三高考学生状告教育部“一案,因为高考录取分数线的差异,三青岛考生状告教育部违反宪法对公民受教育权平等保护原则,但案件的最终结局也是不了了之。

  3.法治保障不力

  受教育权是一种被法律认可的权利。其在现实中遭受的困境,除了权利意识的因素外,法治保障不力是主要的原因。就我国的受教育权而言,其制度困境主要有两点,一是存在较多的法律制度漏洞,二是法律制度的执行力较差。

  我国有关公民受教育权的法律制度漏洞主要体现在制度设置的的针对性不够。具体而言,法律缺少对教育经费投入的硬性规定,这种弹性造成了教育投入的不稳定;其次,缺乏对教育收费的监管,导致教育收费的恣意;第三,教育质量的评估制度不科学,造成教育水平低下;第四,受教育权救济制度欠缺,宪法司法化遭遇种种困难,导致权利不能得到最终保护。

  人类文明发展至今,任何制度都会有其漏洞,这是不可避免的。社会的正常运行和人类的正常生活是建立在相对完善而非绝对完善的制度基础之上的。诚然我国存在着诸多制度漏洞,但随着法治建设的推进,有关公民受教育权的制度也有了一定的发展。为何现实中的公民受教育权没有得到应有的保护呢?关键的一点还是对既有制度的贯彻和实施。行政机关在行政执法过程中总是不经意地滥用权力,没有自我限权的意识。司法机关缺乏自身的独立性和应有的价值批判标准,没有很好地做到公民权利的彰显和对权力的限制。法院偶尔作出一些对公民权利有利的判决,也会遭到诸多的执行阻力。

  三、我国公民受教育权的法治保障路径

  (一)完善教育经费制度

  完善有关教育经费的制度,当务之急的是稳定教育经费的投入比例。稳定教育经费的投入比例就是要运用国家立法手段对政府的教育经费预算进行强制规定。针对现行教育经费预算的随意性,有两种途径能予以解决,一是在《预算法》中直接规定教育经费投入占国内生产总值的比例幅度,允许教育经费在此比例中波动。根据国际平均水平,结合我国当前的经济形式,该比例确定在4.5%—5%是适宜的;[18]二是单独制定《教育经费法》,“在《教育经费法》中对教育经费详细规定,对中央和地方财政教育经费投入的最低比例予以明确。”[19]人大在审议政府工作报告中要针对教育经费的投入做仔细严格地审查,确保教育经费的充足。除了加强国家教育经费投入外,政府应积极引导社会资金支持教育,支持和鼓励企业和个人资金投资教育,加大对这些企业和个人的税收减免力度。

  在制度上确保教育经费的投入力度固然重要,但对教育经费的监管也不可忽视。强化对教育经费的监管,要有严格的制度保障。人大要适时监督教育经费的运作,审计部门要着重对教育经费进行审计,把好经费开支环节的大关。人大和审计部门在监督教育经费运作过程中,要注重全程监控。从政府教育经费预算的实际执行到教育经费的实际用途,再到教育经费支出的程序审查,每一个环节都要有严格的审查程序。教育经费作为国家公共支出,政府和学校应向公众详尽披露经费的使用信息,增加信息的透明度。

  (二)健全教育收费制度

  解决教育收费问题应注重分段进行。所谓分段,即要把整体的教育收费问题分为义务教育中的收费和非义务教育阶段的收费。2006年6月29日,新《义务教育法》出台,新的《义务教育法》第二条明确规定了“实施义务教育,不收学费、杂费”,但是在第四十四条中又规定“各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费”,这实质是变相肯定了教材费、作业本费和寄宿费等费用的合法性。但是现实中学校或一些机构利用法律的漏洞巧立名目向学生收取费用,学生一年下来支出的费用并不比原来的少。针对这种情况,为了切实体现义务教育的公益性,维护义务教育的纯洁性,保护公民的受教育权,国家应及时修改《义务教育法》,明令学校或任何机构不得以任何理由向学生收取费用。

  教育收费的矛盾主要集中在非义务教育阶段的收费。非义务教育阶段的收费主要包含二部分,一是高中阶段和职业教育中的收费,二是高等教育的收费,其中高等教育收费成为所有收费矛盾的焦点,而高等教育的高收费、乱收费又是高等教育收费问题的核心问题。造成高校高收费、乱收费的原因并不都是收费的本身,要从制度上规制教育的高收费、乱收费是一个非常庞大的工程。高等教育的高收费,其根源还是国家的投入不足,在加大国家投入的同时,高校的高收费也会迎刃而解;高等教育的乱收费,其根源在于缺乏监管,在一个监管严格的环境中,乱收费也是很容易解决的。高等教育的高收费、乱收费所反映的问题实质还是收费的程序问题,收费的标准模糊,没有必要的听证程序,收费缺乏透明度,这些严重影响了教育收费的合理性,在教育收费环节引入听证程序势在必行。

  (三)完善教育公平制度

  教育公平是公民受教育权的内在要求,是宪法平等保护原则的体现。我国当前存在的教育公平缺失现状严重违背了社会主义教育事业的价值取向,影响了社会的安定团结,亟需从制度上改善。我国当前的教育公平缺失主要表现在两个方面,一是身份不平等,包括户籍问题,学校设置问题;二是教育腐败。

  从制度上完善教育公平还需建立一个长效的机制。第一,建立完备的考试制度。在我国,考试一般会伴随着公民的一生。现实中的考试监管有待加强,设置专门的《考试法》极具现实意义。第二,完善相应制度,妥善解决高考过程中的身份不平等。我国的高考对公民受教育权影响极大,维护高考的公平性至关重要。长期以来,我国的高考制度不尽完善,引起了较大争议。在高考中,在同样的情况下,相同的考试分数往往因为不同省份的生源而得不到同等对待,为了“解决”这个问题,教育部把全国统考改为省自主命题。其实,这种方法的依据与问题本身的“依据”是一致的,即不同地区教育水平有差异。既然各个地区教育水平不一样,那么不同的市、县的教育水平也会不一样,省自主命题根本解决不了任何问题。教育水平的差异是无法消除的,只能尽量缩小,只有通过立法消除高考中的身份限制,允许平等竞争,才是解决问题的根本之道。第三,禁止“重点学校”的出现。中国的学校设置分三、六、九等,国家重点、省重点、市重点等名号不仅刺痛了一般学校,更严重影响了学生的自尊心。对学校进行排名是允许的,这样有助于激励学校的进步,让纳税人的知情权得到满足,同时也是信息公开的要求,但是对学校分等级则极为不妥。学校实力的差异或因财政不平衡,或因历史的积淀有别,或因师资队伍存在差距,国家不但不采取措施缩小这些公立学校的差距,反而通过等级划分的形式无形地拉大这些学校之间的差距,实有违背公平之嫌。“重点学校”问题已经引起了社会的高度重视,《义务教育法》第二十二条中已经规定,“不得将学校分为重点学校和非重点学校,学校不得分设重点班和非重点班。”但中学、大学中的“重点学校”(重点班级)问题依然没有得到妥善的解决。为了保护公民受教育权的平等性,应立法禁止各类“重点学校”的设置。第四,打击招生腐败。招生腐败问题因涉及教育而有着其特殊性,在制度上遏制招生腐败必须有明确的针对性。遏制招生腐败需要做到两点,一是要使招生更加透明,减少腐败的可能,因此要完善招生制度,尤其是招生的程序制度;二是要改变教育体制行政化,建立一个新的适宜教育发展的体制,彻底铲除滋生腐败的环境。

  (四)改革教育评估制度

  接受质量合格的教育是公民受教育权的内在要求。“教育质量是可以达到的而且是每个学校的核心……每个学校都有一个愿景,人们相信,任何一个愿景中没有质量取向的学校都没有生存下去。”[20]教育质量评估是保障教育水平的有效方法,但是我国现有的教育评估存在着较大的问题。我国现有的教育评估制度是行政性评估,评估的发动者和主导者都是政府。其主要弊端有:一是评估主体单一,评估缺乏活力;二是评估标准整齐划一,缺乏应有的灵活性;三是行政性的评估易滋生腐败,评估结果不科学。正是由于以上的缺点,现实中进行的学校质量评估基本上是学校作假、专家作秀的状态。现有的国际教育质量评估已经逐渐从行政性评估转型社会化评估,最为典型的是美国的认证制度。“认证(Accreditation)制度是对私立学校和公立学校教育质量进行评估和确认常用的主要方法。所谓认证制度,是指通过得到社会、学校和政府认可的社会中介组织,根据恰当合适的标准对学校尤其是私立学校进行评估的一种制度。其特点是自评与他评相结合、动态评估与静态评估相结合。其主要特点是评估主体职业化、评估目的服务化和评估过程持续化。”[21]美国的认证制度不仅保障了美国教育的基本水平,还激活了教育各方的积极性,促使教育不断进步。中国的教育评估制度要走出现有的困境,应在制度上反思,从制度上寻求突破。建立新的教育质量评估机制,要注重借鉴先进经验,将评估的行政化逐渐转为社会化;充分调动政府、社会、学校三方的积极性,发挥评估中介机构的优势;要实现评估标准的多元化,实现教育水平的新跨越。

  (五)健全司法救济制度

  公民受教育权的救济制度关系着权利的最终实现,如同其他权利的救济制度一样,具有举足轻重的地位。侵犯公民受教育权的主体一般有两类,一是学校,二是国家机关。我国现有对受教育权救济的方式主要有两种,一是行政救济,二是司法诉讼,两者各有特点,但又各有缺陷。行政救济的特点是效率,缺陷是行政机构之间的袒护使得公民受教育权难以获得实质救济;司法诉讼的特点是公正,缺陷主要是难以引用法律。公民受教育权的行政救济是教育行政化的结果,并不具有制度上的科学性,况且我国的行政救济普遍存在问题,因此笔者在此仅讨论受教育权的司法救济。健全受教育权的司法救济制度需有针对性,具体而言就是要建立受教育权的诉讼机制。保护公民受教育权的最大困境是所引证的法律——宪法缺乏司法的传统,我国现有的宪法基本上是被束之高阁的,在诉讼实践中很难起到如同基本法律的作用。公民受教育权是宪法权利中的社会权利,这种权利在民事诉讼或行政诉讼中都面临着理论困境和法律困境,民事诉讼和行政诉讼中的权利种类一般只是公民的人身权和财产权,受教育权一般不能作为一种权利进行诉讼,现实法律操作过程中对受教育权的保护依据只是最高院的批复[22]。“公民提请法院保护的权利必须纳入可诉的范围,只有这样,公民才能真正步入‘法律殿堂’,接近正义才有可能。”[23]解决这个困境有两种办法,一是在《行政诉讼法》第11条行政受案范围中增加“受教育权受到侵犯”的情形,并将对受教育权形成侵犯的抽象行政行为纳入受案范围,这是最可行的治标的方法;二是宪法司法化[24],将宪法的精神具体化,建立宪法诉讼制度,这才是治本之道。

  (六)加强宪法文化建设

  宪法是公民权利的保护法,对公民受教育权的生存和发展有着重大的影响。我国当前公民受教育权所遭受的困境除了有宪法制度上的原因外,宪法文化的缺乏也是另一个重要原因。单从《中华人民共和国宪法》上看,我国的宪法对公民权利的保护考虑得十分详尽,但在实践中宪法权利总是得不打落实,其原因恰好是宪法文化的缺失。所谓宪法文化,就是对权力监督限制、对权利保护彰显的一种文化,这种文化的精髓就是平衡权力和权利的矛盾。正是宪法文化,开创了权利时代,铸就了法治文明。宪法文化的建设与法律制度的建设有相似点但也有不同点,他们具有共生性,相互依存又相互促进。建设宪法文化要做到以下两点:第一,鼓励权利斗争。鼓励权利斗争首先在制度上为公民争取自己宪法权利敞开大门,建立宪法诉讼机制,当公民权利受到侵犯的时候,要有能够和平解决争议的途径;其次要健全法律援助制度和公益诉讼制度,在全社会中形成对权利尊崇的氛围。第二,有关公民宪法权利判决的彻底执行。判决执行是一个综合性问题,不仅涉及到司法,还有行政等诸多方面。当公民宪法权利得到法院认可后,法院的判决能否得到彻底执行便是一个非常重要的问题,它事关宪法权利的落实和公民对权利斗争的信心。因此,对法院的生效判决,国家应采取任何方式予以执行,以保证判决的权威性。

  民生法治与民主法治一起构成了法治的整体,民生法治文化也是宪法文化的重要方面。长期以来,我国一直在进行法治建设,但基本上是以民主法治建设为主,对民生法治没有足够重视。对民生法治的忽视导致了关系民生大事的法律制度建设滞后,包括公民受教育权在内的公民基本生存和发展权利得不到法律的有效保障。建设民生法治文化需要公民、社会和国家三方的努力,公民个体要提高自身对法律的认识层次,注重对自我权利的维护,能够并善于用法律来维护自身的合法权益;社会要提高对民生的关注度,通过公益活动、舆论支持等方式支持、鼓励公民的权利诉争,加强对国家权力的监督;国家要通过立法的手段完善有关民生的法律制度,在行政、司法过程中充分关切民生发展的动态,保护公民的基本民生需求。民生法治的完善所面临的困难与宪法文化建设所面临的困难有许多相似之处,完善之后的民生法治必将促进我国法治的新发展和促成保护公民受教育权的新契机。

  【作者简介】

  黄卫,江西省奉新县人民法院任职。

  【注释】

  [1]〔美〕吉尔伯特·罗兹曼主编:《中国现代化》,国家社会科学基金“比较现代化”课题组译,江苏人民出版社1998年第1版,第230页。转引自温辉:《受教育权入宪研究》,北京大学出版社2003年9月版,第91页。

  [2]陈新民:《德国公法学基础理论》(下册),山东人民出版社2001年第1版,第689页。

  [3]郑贤君:《公民受教育权的法律保护》,人民法院出版社2004年3月第1版,第84页。

  [4]谢鹏程:《公民的基本权利》,中国社会科学出版社1999年版,第110页。

  [5]肖蔚云、姜明安主编:《北京大学法学百科全书·宪法学行政法学》,北京大学出版社1999年版,第413页。

  [6]秦惠民:《走入教育法制的深处——论教育权的演变》,中国人民公安大学出版社1998年版,第191页。

  [7]笔者此处的理解是限于宪法意义上的公民受教育权,因为理论上公民受教育权所对应的义务主体的并不只是国家,还有社会和家庭。

  [8]郑贤君:《公民受教育权的法律保护》,人民法院出版社2004年3月第1版,第85页。

  [9]夏勇:《中国民权哲学》,三联书店2004年9月版,第165页。

  [10]谭晓玉:《当前国外教育法制的发展趋势、成功经验及其借鉴》,http://202.121.15.143:81

  [11]中华人民共和国教育部网,http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/62/info1224722820407262.htm

  [12]姜义华主编:《胡适学术文集·教育》,中华书局1998年1月第1版,第24页。

  [13]李岚清:《教育访谈录》,人民教育出版社2004年版,第16页。

  [14]岳昌君:《“十一五”期间我国教育发展需求和供给预测》,转引自王蓉:《加大教育财政投入需完善相关体制与机制》,载《人民教育》2008年第9期,第5页。

  [15]朱金花:《公平视野下教育政策理念转向》,载《吉林日报》,2005年11月23日。

  [16]胡卫、张继玺主编:《新观察:中国教育热点透视(2004—2005)》,上海人民出版社2006年8月第1版,第3—6页。

  [17]姜义华主编:《胡适学术文集·教育》,中华书局1998年1月第1版,第28页。

  [18]我国2006年的投入比例仅为3.01%。而在2005年,世界的平均比例为4.59%,美国达到5.92%。参见中央深入学习实践科学发展观活动领导小组办公室编:《国内外经济社会发展实例选编》,党建读物出版社2008年11月第1版,第218页。

  [19]姚金菊:《转型期的大学法治——兼论我国大学法的制定》,中国法制出版社2007年5月第1版,第335页。

  [20]E·格威狄·博格(E·GradyBogue)、金伯利·宾汉·霍尔(KimberelyBinghamHall):《高等教育中的质量与问责》,毛亚庆、刘冷馨译,北京师范大学出版社2008年1月第1版,第6页。

  [21]张东娇:《美国学校质量评估制度的审视与启示——认证制度和蓝丝带学校》,载《比较教育研究》2002年第3期,第55页。

  [22]最高人民法院因齐玉苓个案专门出台了《最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》,这个批复一度被喻为开启中国宪法司法化的先河。但是,最高人民法院于以“已停止适用”为由于2008年12月18日发布公告关于废止了此批复。这个批复的废除不仅使公民受教育权在诉讼中失去了法律依据,更主要的是给宪法司法化蒙上了阴影。

  [23]左卫民等著:《诉讼权研究》,法律出版社2003年版,第53页。

  [24]宪法司法化当前面临着极大的压力。在理论界,宪法司法化没有得到达成共识,甚至逐渐被边缘化;在实务中,随着《最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》废除,宪法司法化有被雪藏的危险。笔者深以为,尽管宪法司法化面临着诸多困难,但是基于对法治建设的需求和对公民宪法权利的保护,不管权力如何配置,宪法司法化必须纳入国家的发展大计之中。

  【参考文献】

  [1] 温辉:《受教育权入宪研究》,北京大学出版社2003年9月版。

  [2] 陈新民:《德国公法学基础理论》(下册),山东人民出版社2001年第1版。

  [3] 郑贤君:《公民受教育权的法律保护》,人民法院出版社2004年3月第1版。

  [4] 谢鹏程:《公民的基本权利》,中国社会科学出版社1999年版,第110页。

  [5] 肖蔚云、姜明安主编:《北京大学法学百科全书·宪法学 行政法学》,北京大学出版社1999年版。

  [6] 秦惠民:《走入教育法制的深处——论教育权的演变》,中国人民公安大学出版社1998年版。

  [7] 夏勇:《中国民权哲学》,三联书店2004年9月版。

  [8] 左卫民等著:《诉讼权研究》,法律出版社2003年版。

  [9] 冯增俊主编:《当代国际教育发展》,华东师范大学出版社2002年10月第1版。

  [10] 张维平、马立武:《美国教育法研究》,中国法制出版社2004年12月第1版。

  [11] 胡卫、张继玺主编:《新观察:中国教育热点透视(2004—2005)》,上海人民出版社2006年8月第1版。

  [12] 姜义华主编:《胡适学术文集·教育》,中华书局1998年1月第1版。

  [13] 李岚清:《教育访谈录》,人民教育出版社2004年版。

  [14] 姚金菊:《转型期的大学法治——兼论我国大学法的制定》,中国法制出版社2007年5月第1版。

  [15] 中央深入学习实践科学发展观活动领导小组办公室编:《国内外经济社会发展实例选编》,党建读物出版社2008年11月第1版。

  [16] E·格威狄·博格(E·Grady Bogue)、金伯利·宾汉·霍尔(Kimberely Bingham Hall):《高等教育中的质量与问责》,毛亚庆、刘冷馨译,北京师范大学出版社2008年1月第1版。

  [17] 王蓉:《加大教育财政投入需完善相关体制与机制》,载《人民教育》2008年第9期。

  [18] 张东娇:《美国学校质量评估制度的审视与启示——认证制度和蓝丝带学校》,载《比较教育研究》2002年第3期。

  [19] 朱金花:《公平视野下教育政策理念转向》,载《吉林日报》,2005年11月23日。

  [20] 谭晓玉:《当前国外教育法制的发展趋势、成功经验及其借鉴》,http://202.121.15.143:81

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