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申素平:教育改革进程中我国教育权的结构与分配

来源:《中国高教研究》(京)2009年1期第16~18页   作者:申素平
  【摘要】研究我国教育改革30年来的教育权的结构与分配,可将其概括为纵向上的中央集权制与横向上的有限分权制交织而成的综合体。我国教育立法权由中央与地方的权力机关和行政机关共同行使,中央层次的教育立法进展较快,地方立法尚待发展。教育行政权的结构为中央集权型,但中央与地方、地方与地方、政府与学校之间又存在不同类型或程度的分权,集权与分权的特质并存于教育改革当中。教育司法权主要由地方人民法院行使,功能虽发挥较晚,但对教育法治具有重要意义,目前有待进一步拓宽介入范围并处理好与学术权的关系。

  【关键词】教育权/教育立法权/教育行政权/教育司法权/教育分权

  从权力的角度讲,教育权是指国家或各级地方自治团体在教育事务上所拥有的权限,以及其所属机关或公务员所行使的公权力,亦即国家教育权。教育权是国家权力的一部分,它的产生与19世纪以来教育国家化的趋势密切相连。虽然学术界存在国家教育权与国民教育权的争论,主张国家教育权者认为教育权属于国家,关于教育的方式及内容,应由议会及行政等国家机构决定;主张国民教育权者,认为要排除国家教育的主导权,有关教育事项应由儿童、家长及教师所构成的国民来决定,国家权力不得任意、片面、强制介入教育内容,而仅能就教育外在条件及环境之整备事项上,发挥公权力作用[1]。但不难看出,上述观点的分歧之处主要在于教育内容应由谁确定,两种理论都不否认教育为现代福利国家的重要给付内容,为了更好地向人民提供教育给付,使人民真实平等地享有受教育权,国家需要建立行使教育权的机构,并将该权力在不同的国家机构之间进行横向和纵向的分配。

  将教育权在不同国家机构之间进行分配是各国共同的规律,但由于历史传统及其他一些因素的影响,各国教育权的结构呈现不同的特点。1978年以来,我国教育权的结构在纵向和横向上均有不同类型或程度的变化,至今已形成纵向上的中央集权制与横向上的有限分权制交织而成的综合体。具体来说,我国教育权的结构表现为纵向上中央集权,中央与地方、地方与地方、政府与学校之间又存在不同类型或程度的分权;横向上人民代表大会、人民政府及其教育行政部门、人民法院各自行使教育立法权、教育行政权与教育司法权,但相互之间又有部分交叉。

  一、教育立法权的结构与分配

  我国的教育立法权主要由国家权力机关——人民代表大会行使。其中,全国人民代表大会及其常委会制定法律;省级(包括自治区、直辖市)人民代表大会及其常委会制定地方性法规,较大的市(省会城市、经济特区市及国务院批准的较大的市)的人民代表大会及其常委会也可制定地方性法规;民族自治地方(包括自治区、自治州、自治县)的人民代表大会制定自治条例与单行条例;其他各级人民代表大会无立法权。除了权力机关立法之外,中央和地方政府、教育部及其他部委也分享一定的教育立法权。其中,国务院根据宪法和法律,可制定教育行政法规。国务院各部、委员会可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定教育规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定教育规章。

  从我国的立法体系和立法权限划分看,教育事务不在《立法法》第八条规定的法律保留内容中①,非属法律保留事项,并非一定要通过全国人大及其常委会立法规范。其次,根据《立法法》第六十四条,地方性法规可以为执行法律、行政法规的规定,根据本行政区域的实际情况做具体规定,并且可对属于地方性事务需要制定地方性法规的事项进行立法。关于何为地方性事务,学者意见虽然不同,但一般认为本行政区域内的教育事务应属其中[2]。民族自治地方还拥有更为自主的教育立法权限,只要不违背法律或者行政法规的基本原则,不对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所做的规定做出变通规定,还可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定做出变通规定。因此,在我国的教育立法权限的分配体制中,地方对教育事务拥有较大的立法空间。

  近30年来,我国中央层次的教育立法进展较快,从1980年全国人大常委会制定首部教育法律——《学位条例》以来,迄今已形成由8部教育法律、14部教育行政法规和近百部教育部门规章构成的多层次教育法体系。但相比而言,地方教育立法的功能尚未能完全发挥。以民族自治地方的自治教育立法为例,据统计,到2001年为止,共有8个自治州、3个自治县制定了自治教育条例,9个自治州和6个自治县制定了民族语文工作条例,3个自治州和1个自治县制定了民族教育的变通和补充规定[3]。与现有的自治州和自治县的数量相比,立法数量相当不够。另据一份对我国现行地方民办教育立法的情况调查,其现状也不容乐观,存在的突出问题包括:(1)忽略质量,重复立法、照搬照抄现象比较严重;(2)地方教育立法权虚位、政策替代严重,相关规范几乎均为地方性政策、红头文件或政令,替代了地方立法;(3)覆盖面限缩、规范性文件稀疏,并且存在与其他法规不协调甚至相互矛盾的结构性问题;(4)立法滞后,且与社会实践有一定程度的脱节[4]。地方教育立法的不足一方面无法使教育法律、行政法规进一步具体化、可操作化,不利于上位法的有效实施。更重要的是,它将无法为地方自主管理教育、进行教育改革和实验提供有效的法律保障,难以有效发挥地方立法应有的创新性与地域性的优点。因此,从未来的发展看,地方教育立法应当受到更多重视,从加强地方教育立法的观念、提高立法人员素质等多方面努力,减少地方教育立法权“虚化”的现象,通过地方立法,为教育的多样发展和地方治理提供法律依据及制度保障。

  二、教育行政权的结构与分配

  根据我国的行政区域划分原则,全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。因此,我国教育行政体系中的“中央”主要包括国务院及其教育主管机关(教育部);“地方”包括省(自治区、直辖市)、市(自治州、直辖市的区、县)、县(自治县、县级市)、乡(镇)四个层级。城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织,不属于一级政权。

  我国实行中央集权的行政管理体制,但同时存在民族区域自治制度。教育行政权在总体上遵循上述权力分配原则,实行中央集权制,但也存在一定类型的分权。首先,根据宪法第四条的规定,民族区域自治地方根据本民族的历史、语言、风俗习惯等,对本民族的教育问题有一定的自主管理权限。其次,民族自治地方以外的地方可以根据法律或其他形式的授权享有部分的自主管理权限。但地方的权力来源和法律依据不同,教育行政权的稳定性也不同。

  教育行政权在中央与地方之间,以及地方各层级之间应如何配置,并没有一个绝对的标准,不同的国家在不同的发展阶段,基于不同的财政税收体制,都在不断地加以调整。有学者曾指出:在某种意义上,为了提高效率,集权与分权都应该加以提倡。支持集权的主要论点是没有平行机构或下属机构的繁冗的功能重复,由少数中央规划者进行的操作更加有效。支持分权的主要论点是专业平行机构能更好地关注当事人的需要,而且地域分权的构架下属机构与当事人的关系更密切,能更好地适应地方多样性[5]。从我国近30年的改革来看,其主要的着眼点在三个层次的分权:一个层次是中央与地方之间,关键点在于中央权力与责任的确定;第二个层次是地方间的分权,关键点是“以谁为主”;第三个层次则是政府与学校之间的分权,关键点是扩大学校办学自主权。

  在中央与地方的权力配置上,1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》提出,高等教育实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制,随后于1993年《中国教育改革和发展纲要》中修改为中央和省、自治区、直辖市两级管理,以省级政府为主的体制,此后这一两级管理的体制相继被《教育法》和《高等教育法》所确认。在基础教育方面,1985年《关于教育体制改革的决定》做出把发展基础教育的责任交给地方的重大决策,中央的基础教育权力和责任下放,基础教育实行地方负责、分级管理的原则。但这一体制中投资重心(县、乡)过低的问题逐渐产生各种弊端,包括城乡和地区教育差距扩大、教师质量下降以及教育乱收费等,因此,2001年以来我国再次进行基础教育管理体制改革,加大中央政府对义务教育、特别是农村教育的经费保障责任,具有财政的“集权”特质。

  在地方之间的权力配置上,2001年以来的基础教育改革主要将义务教育“以乡(镇)为主”的体制改为“以县为主”,将财权与事权收归到县,县级政府担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任。但是,“以县为主”只是明确了县级政府在义务教育中的主管身份,而非其经费保障的身份。县级政府行使主要的管理权,但不一定要承担主要的经费保障责任。我国目前有2869个县级单位,其中农业县1675个,城区780个,县级市404个,其他10个。已有学者建议把县级教育分为“以县投资为主”、“以省投资为主”、“以中央投资为主”三种经费投入类型[6],但义务教育的管理权限仍然以县为主。

  政府与学校之间的分权也是近30年来教育体制改革的重要内容。公立学校作为教育行政链条的一环,具体承担着国家提供教育给付的职能,其权利范围往往与政府的权力边界具有密不可分的联系,呈现此消彼长的态势。从我国政府与学校关系改革的实践不难看出,1985年中共中央《教育体制改革的决定》所确定的“扩大学校办学自主权”始终是改革的主导原则。1995年的《教育法》确认学校的法人地位,并在第28条明确规定学校享有的9项自主权,1998年的《高等教育法》另对高等学校补充规定了8项权利,都是力图使学校自主权获得法律的确认和保障,并以此在法律上形成学校与政府之间合理的管理与监督关系。应该说,我国政校关系改革的放权方向始终是比较明确的,最终目标是要建立学校面向社会自主办学的内外部治理结构完善的现代法人制度。但由于教育立法未能清晰界定政府权力的边界,加之学校的内外部法人治理机制尚不健全,使得这一分权改革虽有一定成果,但仍未实现最终目标,需要进一步深化。

  因此,我国教育行政权的分配并不适宜笼统地用“集权”或“分权”来加以定性。高等教育与基础教育的改革方向和重点并不相同,分权并不意味着所有权力的下放,国家一方面在下放一些权利,另一方面又在加紧集中另一些权利[7]。集权与分权并存于改革当中,给教育权力的分类带来了很大的困难[5]。

  三、教育司法权的结构与分配

  从狭义的司法权概念出发,教育司法权就是教育案件的审判权,其行使机构为各级人民法院。根据法院组织法,我国法院包含四个等级,分别是最高人民法院(国家最高审判机关)、高级人民法院(省级)、中级人民法院(地市级)和基层人民法院(区县级)。除了这些法院以外,我国还有设在特定部门或审判特定案件的“专门法院”,如军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院等。我国法院审判案件实行两审终审制,教育案件主要在地方各级人民法院审理。

  司法权以及司法机构的权力分配与设置问题属于司法体制的内容,对教育法治进程的影响并不显著。在我国近30年的教育改革和发展进程中,受到关注和热议的教育司法权问题主要有如下三个:一是教育司法权与教育行政权的关系;二是人民法院受理教育案件的类型问题:三是司法权与学术权的关系处理问题。

  在理论上,教育立法权、行政权与司法权应构成相互分工、共同规范教育行为、保障公民受教育权的合理格局。但在我国,相比于立法权和行政权,司法权对教育的影响是较为晚近的事情。传统上,我国的教育纠纷大多通过内部协商以及教育行政部门的调解解决,并不经由司法的裁判,因此教育司法权更多是一种概念的存在,教育实践中并不为人所知。但随着1980年代以来我国教育法制的发展和对公民权利保护的不断重视,教育纠纷逐渐进入法院,司法权对教育的影响从无到有,由弱渐强。无论是学生伤害事故,还是拒发学业学位证书、纪律处分或侵权纠纷,每一个教育案件进入法院审理,都会引起社会的广泛关注和讨论,其裁判结果随后则对相应的教育立法和教育行政产生巨大的影响。教育司法权的崛起,改变了我国教育权横向分配的格局,原本由教育行政权包揽的教育纠纷处理权限分离出一部分到司法权,形成了教育立法、教育行政与教育司法三分的局面,不仅使我国教育权的结构更为合理,而且在一定程度上推进了我国依法治教的进程,对我国教育法治的发展产生了深远影响。但也应当注意到,教育司法权的功能迄今尚未能充分发挥,教育管理过程中的一些纠纷,如教师聘任纠纷、学校自主权纠纷,仍未纳入或未充分纳入司法审查的视野。如据广州市法院的统计,从2003年10月受理第一起学生起诉高校的行政案件以来,广州市两级法院在不到两年中就处理了18起案件,却未受理一起教师起诉学校的案件[8]248-250。这就是教育司法权发挥空间有限的一个缩影。

  在教育案件的司法审查过程中,一个关键的问题是诉讼类型的确定,也就是确认教育案件适用行政诉讼还是民事诉讼的问题。在我国诉讼分类管辖的背景下,这也成为教育案件能否被法院受理的第一道门槛。学生伤害事故案件作为最早进入法院审理的教育案件,其受理并未有太多争议,通过民事诉讼解决此类纠纷得到多数人的共识。但公立学校内部管理中的纠纷,包括学生的录取、日常管理、纪律处分、学位学业证书发放等,以及教师的聘任和管理纠纷,其性质如何确定,适用何种类型的诉讼,一度争论不清,成为影响司法权介入的重要因素。公立学校的学生管理纠纷通过1998年田某诉北京科技大学案的受理和审理,其为“特殊行政管理关系”的性质已得到学界和司法界的较多认同,为此类纠纷通过行政诉讼进行审查提供了理论根据。但相比而言,教师与公立学校的关系却因为教师身份的不确定以及事业单位体制改革的进行而显得模糊不定,导致法院不愿介入此类案件,“原因并不是没有教师提起诉讼,而是此类纠纷在行政诉讼法上的可诉性争议太大,司法权的能动性有限而且解决此类纠纷的技术不成熟”[8]248-250。因此,如何明晰各类教育纠纷的性质,合理区分行政诉讼与民事诉讼在解决教育纠纷时的地位和作用,仍是关系到司法权功能发挥的一个重要课题。

  司法权与学术权的关系最早在1999年刘某诉北京大学及北京大学学位评定委员会案的时候被注意到,当学者质疑法院受理一起涉及博士学位论文合格与否的案件的正当性并提出“到底是博导更懂博士论文还是法官更懂”的问题时,即已准确触摸到司法权与学术权的紧张关系。高等学校教师享有学术自由,高等学校作为学者共同体享有相应的自治权,这是世界各国普遍遵行的教育法原则。虽然学术自由抑或是大学自治都不是绝对的,在法治社会都应当受到司法的监督,但基于专业自治的原理,学术权的存在确实可以影响到司法权介入的范围和程度。美国法院在审理学术案件时遵循“学术节制原则”(Doctrine of Academic Abstention),尊重学校或教师的专业判断,自我节制避免干预学术事务,对于确需干预的案件,也主要进行程序审查而不对学术决定的内容做实质性审查[9]。这一法治发达国家维持司法权与学术权良好平衡关系的重要原则,值得我们在强调司法介入的同时予以重视和借鉴。

  【注释】

  申素平,中国人民大学公共管理学院副教授。

  ①《立法法》第八条规定:下列事项只能制定法律:(1)国家主权的事项;(2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(4)犯罪和刑罚;(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(6)对非国有财产的征收;(7)民事基本制度;(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(9)诉讼和仲裁制度;(10)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

  【参考文献】

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  [6]田恒平.以县为主农村义务教育管理体制的解读[J].教学与管理,2005(08).

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  [8]刘跃南,鞠晓雄.超越理论争议和现行制度局限的实践——广州市两级法院裁判学生诉高校行政案件的实证研究[C]//湛中乐.大学自治、自律与他律.北京:北京大学出版社,2006.

  [9]申素平.谈美国司法上的学术节制原则[C]//劳凯声.中国教育法制评论:第3辑.北京:教育科学出版社,2004:301-316.

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