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全球化时代的发展权:概念和替代

2015-10-29 15:03:15   来源:《人权》2015年第4期   作者:[南非]奥拉德约•J.奥罗伍

  内容提要:国际人权制度被认为最薄弱的方面之一就是所谓的执行机制空缺。它以多种形式存在于各个层面,包括含有国际人权义务或承诺的公约、宣言、规范、准则、协议和多种法律文书。根据国际人权法,一旦意识到这种空缺性的存在,合理的反应就是加强执行标准的约束力、提高其法律地位、增强其可执行性。对于因人权得不到保护、尊重和落实而受到侵害的人们而言,缩小执行机制的空白并不总是一个法律问题。实际措施远比法律标准更重要,因为它们才是影响人权落实效果的因素。因此,为了在国际范围内取得成果,有必要从共同的出发点向着共同的目标努力,同时也就关键性概念达成共识。本文着眼于发展权并基于从人的维度来看待发展,认为当务之急是重新思考如何就发展权的法律形式和内容达成一致,这个过程在政治层面上困难重重。发展权的落实如果脱离了坚实的法律基础是难以为继的。

  一、引言

  “发展”这个术语,在不同的政策分析人士、法律作家、国际机构、人权倡导者和人文社会科学领域的其他学者看来,有着不同的意义和内涵。不同的作者们为了方便自己的论述,会给“发展”这个术语加上各种限定词。而“可持续发展”这个表达已经用于定义环境问题。①在其他讨论中,人们认为发展蕴涵着一种新形的权利,即“发展权”。②不管怎样,这个概念的范围之中所牵涉到的利益越来越广泛,在过去的四十年里,“发展”已经与经济权利和人类福祉等问题联系起来。③

  关于人类发展这一主题的作品比比皆是。我们可以十分肯定地说,阿马蒂亚•森④的作品是人类发展的哲学思想的核心,它已为知名学者、政府间机构、政策制定者和当代其他利益相关者所熟知。在阿马蒂亚•森看来,发展是,而且必须被看作是,人类能力的扩张。在这个意义上,发展“把人的生命作为一组‘行为与存在’——我们可以称之为‘机能(functionings)’”。⑤在具体阐述时,他指出,发展不能仅仅被认定是为了满足基本需要,它还应是对侵犯基本自由的克制,是一个暗含“人类真正自由扩张”的过程。⑥

  正是在这一背景下,阿马蒂亚•森强调个人能力和社会安排之间、市场与民主制度之间、媒体和公共分配系统之间的互联互通,尤其是政治自由和经济需求的理解与满足之间的互联互通。因此,“森的理论”突出了两个核心问题:(a)机能,和(b)发挥机能的能力。本文从这种区分着眼,探讨其对政策的影响。上文的叙述反映出,在发展权的产生和发展、并于1986年作为一项人权最终编入联合国《发展权利宣言》⑦ (简称DRTD,1986年通过)的过程中,发展权的基本原则始终贯穿其中。

  1986年之前,甚至时至今日,发展权都处于无休止的辩论和争议中。⑧其中,对发展权持反对态度的人们提出的质疑包括:

  (1)如果发展情况特殊,现有的人权准则是否需要制定特殊的规范或进行变动?发展权的现状如何?

  (2)“发展中国家”或“第三世界”等术语带有一种居高临下甚至贬损的意味。但是否必然或总是如此呢?这些术语,用还是不用,应该由谁决定?“发展中世界”的历史、身份和经验是否可以用独特的方式来界定?它对那些自认为属于发展中国家或第三世界成员的国家是否有积极意义?如果有,是什么?它对国际法学者和人权活动家在国际法发展方面的努力又有何特殊价值?

  (3)在内部规范上是否有区别?全球传统的发展,是否有内在的规范,让发展中国家在发展人权时能得到特殊对待?是否有中国式、亚洲式或非洲式的价值观影响人权发展?

  (4)在经验上是否有区别?发达国家是否意味着安全和文明,而发展中国家意味着野蛮和暴力?而这二者彼此隔离,是否让发展中国家的人权保护显得更为迫切?

  (5)国际经济监管日渐严格,国际金融机构(IFI)的作用越来越强。在这样一个时代,发展权将何去何从?在一个日渐全球化的世界,人们应该怎样从人权角度看待国际平等的问题?

  (6)生产的全球化和跨国公司(TNCs)的作用会如何影响经济和社会权利的保护?这些事态在哪些方面为发展经济和社会权利提供了便利,在哪些方面又妨碍了这些权利的保护(或直接构成侵权威胁)?

  (7)全球化该如何界定?它对国际人权的实践和发展有什么影响?在一个全球化的世界,主权的重要性被降低,我们应如何看待人权的促进和保护?我们应如何评价新兴的民主治理规范?

  (8)法律,尤其是权利语言,会在何种程度上促进社会变革的机会?法律改革和诉讼是否会影响根深蒂固的态度和偏见?它是实现变革公平有效的方式吗?在贫困国家,经济、社会和文化权利的语言究竟有多大的用处?

  本文试图探讨国际经济调控日渐加强的背景下的“发展权”走向,以跨国公司和跨国大企业(MNEs)的作用为例,分析全球化对人权滥用和促进的影响。本文进一步考虑了人权机构在实际中如何应对结构性制约,履行促进发展权的承诺。这种讨论有助于我们理解发达经济体和发展中世界从联合国成立之前到全球化时代的整个过程中法律与经济绩效之间的关系,并分析随之而来的一系列概念性和实际性的问题。

  二、发展权和规范化承诺

  1945年的《联合国宪章》,把所有会员国的核心承诺描述为“人的尊严与价值”。⑨本文行文中使用了“发展”这个术语的狭义概念,专指人类社会个体成员的发展。本文用它描述旨在消除无知、疾病、贫困和其他约束个人在社会中享有自由的因素的一系列目标和举措。本文中,“发展”这个术语的使用,有助于监测和描绘对全球平等理想的实现构成威胁的令人担忧的趋势。

  在创建于1945年的全球体系中,特别是自“冷战”结束后,联合国开发计划署、联合国人权委员会、包括国际货币基金组织和世界银行在内的多边发展机构、各国政府、民间社会团体、研究机构和工会之间加强了合作,以减轻人类苦难,为全人类创造出一个更加美好的世界。⑩在联合国层面,这些问题正在逐步转化为多层面结构化的解决方案,把社会经济的发展和人权及自由联系起来。⑪

  国际社会在1986年正式把发展权作为一种法律规范确定下来,上文阐述了它的背景。⑫联合国《发展权利宣言》第1条第1款规定,发展权是一项人权,意味着“所有个人和全体人民均有权参与,促进经济、社会、文化和政治发展,并享受其成果,唯有如此,所有人权和基本自由才能获得充分实现”。发展权的这些内容表明,发展既是一个过程,又是一个结果。⑬鲁道夫认为,参与和促进发展涉及的是过程,而享受成果则应理解为结果。因此,发展权的过程强调两个特点:发展权是逐步实现的(“全人类福祉的不断改进”——第2条第3款)以及,它需要人们的参与(“以人们积极、有意义地参与自由和发展为基础”——第2条第3款),这两个特点都蕴含在《发展权利宣言》里。从这个解释可以推断,公众参与发展不仅涉及优先级的界定,还涉及“利益公平分配”的界定。

  因此,对发展的理解和发展权的享有,有两层隐含意义。第一,国家有义务建立相关体系并维持其运转,以确保民众参与决策过程,确保所有人权的充分实现。第二,由于对发展所带来的好处必须以公平的方式予以分配,发展权的享有包含从发展获得某一份额利益的权利。毕竟,无论是在发展权的过程层面还是结果层面,它们的核心都是实现人权。此外,这两个层面要受到发展即“可持续发展”这种理解的限定。⑭

  最后,值得注意的是,联合国《发展权利宣言》对发展权的定义不仅扩大到在国家层面采取的措施,还包括在国际层面采取的措施。⑮

  考虑到这些特点,发展权可以理解为具有下列含义:(1)发展的过程必须遵循人权所确定的优先事项。因此,国家有义务实施以权利为基础的发展方式。(2)发展的过程必须要有民众的参与,而民众参与的实现离不开透明度,无论是发展议程的设置,还是有关利益分配规则的制定,都是如此。(3)发展过程有个先决性的结构条件,那就是在国家层面确保法治,其中最重要的是,要有独立的司法机构。(4)此外,就发展过程的结果而言,所有的人权,包括公民和政治以及经济、社会、文化权利,一定要实现。这意味着各国有义务根据适用的国际条约和国际习惯法尊重、保护和实现这些权利。这一义务的必然结果是以程序性义务创建适当的实施和监督机制。这些特征既有国内层面的,又有国际层面的。(5)在国际层面,发展权的程序层面可以辅以建议,以确保开展合作,相对平等地满足当代人和后代人的需求。鲁道夫认为,这些建议必须善加考虑,但也可以有充分的理由被忽视。⑯

  如此一来,发展权的内容就根据《发展权利宣言》而确定下来,剩下来的棘手问题就是对相关的一系列问题加以辩论和论证,尤其是包括《发展权利宣言》和其他人权条约之间关系中的那些实质性重叠、重复和差异问题,有关权利受益人和义务承担者参数的不确定性以及所谓的执行机制覆盖不全面等问题。

  三、发展权和其概念困惑

  (一)与其他人权条约的关系及实质性重叠和差异

  以权利为基础的发展方法和人权条约之间存在明显的重叠:后者界定了发展过程中的优先等级问题。在联合国体系内实现这一目的,尤其需要借助1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》(ICCPR)和同年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》(ICESCR),以及其他各个主要的人权条约。此外,人权条约,尤其是《公民权利和政治权利国际公约》,包含了政治参与权。该公约中第25条规定,每个公民参与公共事务的权利应得到保障。最后,人权条约的前提条件就是要尊重法律,并把私法纠纷和刑事诉讼置于有效的司法管制之下。因此,它们在很大程度上与发展权程序问题的三个方面都有重叠。它们强调实现已承诺的权利,与发展权的结果层面是一致的。

  那么,认可发展权具有法律约束力有什么额外的价值?本文认为有两个实质性的优点。第一,发展权凸显出国家有义务创造一种有利的体系。这种体系是指具有参与性质的程序和结构,法治和司法独立。人权条约也需要在相当大的程度上建设此类体系。第二,人权公约把重点放在将个人作为权利载体上。因此,发展权的集体性可以算是另一个附加价值:因为人权是与(领土)国家权利相对,人民的发展权首先是与自己国家当局的权力相对的。换句话说,发展权的集体性强调国家当局对本国人民的责任。在概念层面,发展权与国际政治上和国际公法上的新趋势有关联,而这种新趋势基于这样一个信念,即国家的目的是要改善人类的生存条件,而国家本身并不是目的。因此,发展权变成了衡量一个国家合法性的又一个尺度。在一个更实际的层面上,发展权的集体性所产生的结果就是,一个政府只有确保实现了最低限度的人权保护时,才能寻求国际合作。

  (二)发展权的受益人和义务承担者

  发展权的适用超越了国家界限,同时又涉及个体参与者,因而与其他人权框架相比较,其责任承担者的范围更为广泛。人权公约无争议的治外法权范围是相当有限的:《公民权利和政治权利国际公约》规定,个人必须位于一国“领土之内并接受其管辖”,该国才对他负有责任。相反,发展权作为一项人权有个前提,那就是,各国有义务保障位于自己领土管辖范围内的每个人都拥有发展权。事实上,联合国《发展权利宣言》第2条第3款明确规定了国家的责任。

  联合国《发展权利宣言》第3条第1款规定了治外法权的义务:“所有国家有义务开展合作,确保发展,消除发展的障碍”。其认为,如果发展权在国际法意义上是一项人权,那么国际法的所有主体,只要在这项权利的实质性范围内行事,都应受到它的约束。可能有人会说,目前鉴于这种合作呼吁多为劝告性质的,因而其影响力并不大。然而,这一结论低估了建议的作用,因为这种建议会给受约束者强加一个义务,迫使其调整出现的偏差行为。相比之下,个人并没有义务去促进发展,而只是有“责任”,而责任只是道德意义上的义务,不是法律意义上的义务。这种限制性的解读不仅是以联合国《发展权利宣言》第2条第2款的规定为基础的,还特别是以国际公法中的人权概念为基础的:人权不会给个人强加义务,这是正确的,因为给个人强加义务会改变人权的性质,把它从针对国家的权利转化为国家干预的基础。

  发展权的权利主体这个问题的核心在于,它是否仅仅是个人权利,还是说它同时也是集体权利。联合国《发展权利宣言》第1条第1款推定,发展权具有双重性质:它是“所有个人和各民族的权利”。

  要在所有的具体语境下确定相关的集体仍旧很困难,因而发展权的权利所有人也很难确定,但“第三代权利”的存在是无可置辩的,这已在自决权的争论中得到论证⑰。

  (三)实施机制

  比较的最后一个要点与联合国《发展权利宣言》中发展权的实现机制明显缺乏相关:在这方面,法律辩论往往把重点放在人权条约下的个人申诉机制上。然而,发展权中的个人申诉机制实际上是非常有问题的,而且也没有什么意义。由于发展权在大多数场合要么关乎结构上的诉求(过程方面),要么关乎人权的实现(结果方面),大量的人权申诉和报告程序都未能实现发展权。仅仅寄希望于个人申诉机制是不现实的。

  四、发展权和全球化的动力

  可以直截了当地说,全球化必然带来经济结构内部的变化。虽然它的确带来了促进就业和增加收入的新机会,不过,它也会使许多现有的谋生手段消失,至少会减少。人们已经认识到,国家可以在拥有相对优势的领域开拓新的活动,在没有相对优势的领域减少相关活动,而这可能对发展权的实现产生深远的影响。⑱

  的确,我们有充分的理由需要特别关注全球化可能带来的负面影响,以便共同努力,遏制它带给人类的不良影响。国内的结构变化通常会逐渐展开,需要一个较长的时期。因而,我们有喘息的空间进行必要的调整。相反,全球化往往会在很短的时间周期内带来颠覆式的结构变化。变化过于激烈,完全可能会让调整面临严重问题,尤其是调整涉及建立适当的社会保障计划、帮助那些因结构性变化受到重大影响的人们时。更糟糕的是,这个问题会因为另外两个因素而加剧:相对优势领域的变动、国际贸易和金融行为的不可预知性。这两个因素对全球的发展中国家意义重大。

  因此,全球化对结构变化可能同时产生弱化和扭曲的作用。因而,全球化在带来全新机遇的同时,也有可能带来新的不确定性和劣势。因此,全球化有可能伤害弱势群体,除非我们做出有意识的努力,对他们进行保护。⑲

  这就是发展权能发挥重要作用的地方。国际人权规范框架尤其与弱者、处于社会边缘的人群、弱势群体和为社会所排斥的群体休戚相关。因而,它可以有效地平衡全球化带来的破坏性影响,避免它们过多地落在这几类人身上。发展权的实现过程与贸易、全球化和全球治理问题的核心内容相重叠。发展权框架是最有用的工具之一,可以通过促进各个参与者以及准则和政策之间的密切交流,并达成共识。而这一切应该以一种有包容性、集体、透明和合作的方式进行。

  五、结语

  从前文关于发展权演变的分析可知,问题在于:今天看来,发展权是否可以克服现存的体制缺陷及其根深蒂固的复杂性?本文认为答案是肯定的。发展权已经开始通过一系列的实际应用,尤其是应用于全球性合作伙伴关系中的发展权标准,来积累信誉。发展权被视为一项整体人权,性质特殊,有附加价值,而且意义日趋重大。国家层面和国际层面的所有发展政策、方案战略和规范的一切动向几乎都会对发展权产生积极或消极影响。

  本文在讨论中,确定了几项对发展权的实现进程至关重要的原则,包括各个层面上的问责制、透明度、非歧视、公平参与,以及法治和良好治理。此外,还有两个重要方面在支持发展权的概念化和运作化上处于中心地位。第一个是强调人权不可分割的理念,无论是公民和政治权利,还是经济、社会和文化权利,都是不可分割的;第二个方面是国际合作对发展权的实现非常重要。在经济日益全球化的时代,这些都应该成为实现和保护发展权的战略基础。

  ([南非](奥拉德约•J.奥罗伍(Oladejo Justus Olowu),南非西北大学公法学教授。)

  注释:

  ①See,e.g.,Jan Olaf-Willums & Ulrich Goluke,From Ideas to Action:Business and Sustainable Development,Oslo:ICC Publishing,1992,p11;Elizabeth Dowdeswell,“Sustainable Development:The Contribution of International Law”in Winfried Lang ed.,Sustainable Development and International Law,London:Graham & Trotman Ltd.,1995,pp.15;Virginie Barral,“Sustainable Development in International Law:Nature and Operation of an Evolutive Legal Norm”,23 European Journal of International Law(2012),p.377.

  ②Arjun Sengupta,“Right to Development as a Human Right”36 Economic and Political Weekly(2001),No.27,pp.2527-2536;Laure-Hélène Piron,The Right to Development:A Review of the Current State of the Debate for the Department for International Development,London:DFID,2002,p.7.

  ③See generally Richard A.Easterlin,“The Globalization of Human Development”,570 Annals(2000)pp.1-3;Sigrun Skogly,“Structural Adjustment and Development:Human Rights-An Agenda for Change”,15 Human Rights Quarterly(1993),p.751,pp.752-753;Henry J.Steiner,“Social Rights and Economic Development:Converging Discourses?”4 Buffalo Human Rights Review (1998),pp.25-26,p.38;Dejo Olowu,An Integrative Rights-Based Approach to Human Development in Africa ,Pretoria:PULP,2009.

  ④Amartya K.Sen,“Capability and Well-Being”,in Martha Nussbaum & Amartya K.Sen eds.,The Quality Of Life,Oxford:Clarendon Press,1993,p.30;Amartya Sen,“Development Thinking at the Beginning of the XXI Century”,in Louis Emmerij ed.,Economic and Social Development into the XXI Century,Washington DC:Inter-American Development Bank,1997,p.531,pp.540-542;Amartya K.Sen,Development as Freedom,Oxford:Oxford University Press,1999.

  ⑤Sen,Development as Freedom,ibid,p.75.

  ⑥Ibid,p.297.

  ⑦UN Doc A/RES/41/128,4 December 1986.

  ⑧See generally Jack Donnelly,“In Search of the Unicorn:The Jurisprudence of the Right to Development”,15 California Western International Law Journal (1985),pp.473-509;Robert E.Mazur,“Realization or Deprivation of the Right to Development under Globalization? Debt,Structural Adjustments and Poverty Reductions Programs”,60 GeoJournal (2004),pp.61-71.

  ⑨UN Charter,1945,Preamble para 2(emphasis added).

  ⑩See Allan Rosas,“The Right to Development”,in Asbjørn Eide et al.eds.,Economic,Social and Cultural Rights:A Textbook,Dordrecht:Martinus Nijhoff,2nd ed.,2001,pp.119-130.

  ⑪Theo van Boven,“Human Rights and Development:The UN Experience”, in David P.Forsythe ed.,Human Rights and Development:International Views ,London:Macmillan,1989,pp.121-135;Katarina Tomasevski,Development Aid and Human Rights Revisited,London:Pinter Publishers,1993,pp.45-56;Piron,同注②,pp.23-25.

  ⑫Matthew Hilton,“International Aid and Development NGOs in Britain and Human Rights since 1945”, Humanity (2012),pp.449-472.

  ⑬Beate Rudolf,“The Relation of the Right to Development to the Existing Substantive Treaty Regimes”,in Stephen P.Marks ed.,Implementing the Right to Development:The Role of International Law,Geneva:Friedrich Ebert Stiftung,2008,p.105,p.106.

  ⑭Asbjørn Eide,“Human Rights-based Development in the Age of Economic Globalization:Background and Prospects”,in Bard A.Andreassen & Stephen P.Marks eds.,Development as a Human Right:Legal,Political and Economic Dimensions ,Antwerp:Intersentia,2010,pp.275-314.

  ⑮Mazur,同注⑧,p.65.

  ⑯Rudolf,同注⑬,p.107;Piron,同注②,p.9-12.

  ⑰Rudolf,同注⑬,p.108.

  ⑱S.R.Osmani,“Globalization and the Human Rights Approach to Development”,in Bard A.Andreassen & Stephen P.Marks eds.,Development as a Human Right:Legal,Political and Economic Dimension,Cambridge,Massachusetts,Harvard School of Public Health,2007,p.117.

  ⑲Mazur,同注⑧,p.66;Dinah Shelton,“Protecting Human Rights in a Globalized World”,25 Boston College International & Comparative Law Review(2002),p.273,pp.301-305.

  Abstract:One of the most proclaimed weaknesses of the international human rights system is the so-called implementation gap.It occurs in various forms and shapes and surfaces in numerous conventions,declarations,norms,guidelines,protocols,and myriad other instruments containing international human rights obligations or commitments.Under international human rights law,a logical response to identified gaps would be to strengthen the obligation side of a standard and to raise its legal standing and enforceability.Yet,as this notorious gap affects legal standards of varying degrees of legal force,this response might not be the only or even the preferred one to reach the goal,namely,to close this gap.For human beings,whose rights are infringed through failure to protect,respect or fulfill,addressing the implementation gap is not always a legal question.What matters more than technical compliance with legal standards are practical measures that deliver results.In order to deliver results in an international context,therefore,it is necessary to work from a common starting point towards common goals with a common understanding of the key concepts.Focusing on the right to development and anchored on the human dimensions to development,this paper contends that it is paramount to reconceptualize the politically difficult processes of finding consensus around the legal form and content of the right.Otherwise,isolated efforts to implement it without a solid legal foundation will remain unsustainable.

  (责任编辑王卫锐)

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