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《残疾人权利公约》视角下的中国残疾人权益保障:理念变迁与制度创新

2015-06-17 16:00:47   来源:《人权》2015年第2期   作者:刘文静
  内容提要:人们对残疾的认知已经逐渐从传统的“医学模式”过渡到“社会模式”。联合国大会于2006年12月通过的《残疾人权利公约》重申残疾的“社会模式”理念,并把残疾人事务全面纳入人权保障的范畴。我国作为该公约的缔约国,应当在残疾人立法和相关政策制定方面,采纳正确的残疾模式,并且通过宣传活动,提高公众认识,树立正确的残疾观念。在残疾人保障制度方面,应当实现从福利救济到权利保障的转变,贯彻反歧视的理念,以切实保障残疾人平等权利和平等机遇为重点;并努力使“纸上的权利”成为现实权利,真正改变残疾人在社会上的不利处境,实现残疾人的全面社会融合。

  关键词:《残疾人权利公约》 残疾人人权 残疾模式 反歧视

  一、引言

  历史上,人类从未停止试图消除残疾的努力。在早期社会,人们甚至想通过抛弃、隔离残疾人来达到这一目的。随着医学的发展,如何预防和治愈残疾一度成为医学领域关注的重要问题。但是,人们逐渐认识到,残疾是人类固有的、社会自生的现象,无法消除。残疾人作为一个最大的少数群体,是人类社会的必然组成部分。而且,残疾是人类的多样性和差异性的表现,为人类认知本身、探索个体价值、追寻全面发展提供了重要的途径。20世纪60、70年代,国际残疾人权利运动向传统的“医学模式”提出了挑战,残疾的“社会模式”登上历史舞台,并迅速得到人们的普遍认可,由此开辟了世界范围内残疾人立法的新时代。残疾人保障制度的重心逐步从福利救济向权利保障转变。2006年12月,第61届联合国大会通过了《残疾人权利公约》(以下简称《公约》)。这是国际社会在21世纪通过的第一个人权公约,标志着残疾人事务被全面纳入人权的范畴。截至2014年初,该《公约》有159个签署国,152个缔约国。①残疾人权利时代的到来为残疾人实现平等参与和全面融合带来了曙光。

  中国是世界上最早倡议并积极推动、支持联合国制定残疾人权利保护国际公约的国家之一。自2002年8月起,中国参与了《公约》谈判、起草的全过程,并且为《公约》顺利出台发挥了建设性的作用。②2007年3月,《公约》开放签署后,我国又是首批签署国之一。2008年6月,全国人大常委会批准了《公约》,《公约》在我国正式生效。我国的残疾人保障体系又增加了重要的屏障。按照《公约》的精神和原则,我国修订了《残疾人保障法》并于2008年4月通过。2012年8月,《无障碍环境建设条例》正式实施。2013年2月,修订完成的《残疾人教育条例》公开征求意见。通过一系列举措,我国加大对残疾人权益的保障力度,不断为残疾人切实、充分参与社会创造更好的条件。

  根据世界卫生组织和世界银行的最新报告,全球有超过10亿残疾人,约占总人口的15%。③中国残疾人联合会提供的数据显示,2010年末我国残疾人总人数已达8502万,约涉及全国1/5的家庭。④大量调查显示,在发展中国家,残疾人相较健全人,受教育程度往往更低,失业率更高,生活质量更差,贫困率更高。在一些发展中国家,残疾儿童的入学率介于1%~5%之间。⑤世界上最贫困的人口有20%存在某种程度的残疾⑥即使在发达国家,残疾人也往往面临被“边缘化”的处境。如在美国,残疾人面临许多经济社会方面的问题,更易陷入贫困。⑦在我国,相较经济社会发展的总体水平,残疾人在生活质量、受教育程度、就业等方面仍然落后。如在我国,40%以上的农村残疾人生活在贫困线以下。⑧2013年度,残疾人家庭恩格尔系数比全国居民家庭恩格尔系数高出12.3个百分点,生活质量明显落后于全国水平。学龄残疾儿童接受义务教育比例为72.7%,与全国适龄儿童净入学率99.9%相比,仍有很大差距。同年度城镇残疾人登记失业率是全国城镇登记失业率的2.5倍之多。⑨综上所述,无论从全球范围抑或国内来看,残疾人都面临极其不利的境况。

  残疾人的生存样态以及他们的人权状况,不仅关系着残疾人的命运,更是一个社会文明程度的晴雨表,是一个国家人权保障水平的标尺。⑩因此,切实提高残疾人的生活质量、保障平等权利、促进社会参与是世界各国普遍面临又亟需解决的问题。就我国来说,残疾人事业的发展状况关系着全面建设小康社会、构建和谐社会目标能否得以充分的实现。残疾人权益的保障问题是社会主义法治国家、现代人权国家应当密切关注的重大课题。

  二、残疾人权益保障模式的发展:从残疾的医学模式到社会模式

  残疾模式是指人们关于什么是残疾及如何看待残疾人的思维模式。(11)残疾的医学模式,顾名思义,即从医学的视角,按照医学的标准把身体、精神和智力等方面的残缺或功能损伤视为残疾,把身体健全的人视为正常的人,把残疾人视为非正常的人,即医学治疗和矫正的对象。医学模式关注医学概念上人的功能缺陷,认为这种缺陷是造成残疾人不能充分参与社会的惟一原因,强调残疾人的“内在”特征而完全忽略“外部”的社会环境的影响。因此,人们往往把残疾当作一种个人悲剧。(12)

  残疾的医学模式与过去一个世纪医学的迅猛发展密切相关。医学的进步、医疗资源的增多,大大改善了人们的健康状况。人们可以治愈多种致残疾病,甚至通过防疫手段永久消灭了某些可致残疾病。两次世界大战之后,康复技术和辅助技术的发展,也降低了某些功能缺陷对个体的影响。于是,人们期望医学来消除残疾。但是,医学的发展永远无法达成这个目标。再先进的医疗手段都不能治愈所有的残疾。而且,在工业化时代,工伤、车祸频发,人口老龄化压力凸显,残疾人群体愈加庞大。在医学模式盛行的时代,残疾人因为某项功能的损伤,被视为是有缺陷的、不正常的、需要通过治疗变得“正常”的群体。残疾人丧失了哪些功能以及损伤的程度是他们被分类的标准,他们被贴上了各类标签,与健全人加以区别。医学模式的主要观点即把残疾人置于医疗的放大镜之下来衡量,把残疾人面临的种种问题归咎于残疾人自身,把身体功能的损伤等同社会功能的减损。医学模式把残疾人泛化为“病人”,残疾人是弱者的代名词,是需要怜悯、同情的群体,是慈善、福利救济的对象,似乎只有如此才能解决他们的问题。这种观点更加强化了人们对残疾人群体的消极认识,导致对残疾人的歧视、偏见愈加严重,阻碍了残疾人融入社会并享受平等的权利和待遇。(13)

  长期以来,医学模式主导了人们对残疾人的认识,如哈佛大学Michael Stein教授所说,几乎所有的社会都从医学模式来看待残疾人,认为他们是有缺陷的个体,从而将他们排除在主流文化之外。(14)医学模式下,社会为残疾人提供了两种选择,要么接受无法改变的命运,要么把自己托付医生,寻求不可预知的医治。每一种情形都意味着无尽的折磨和煎熬。对残疾人来说,他们始终背负着社会强加的污点,面对社会带来的重重阻碍。实质上,社会基于他们残疾的事实否定了他们的人格和公民身份,而残疾人却必须尽自己最大的努力将残疾的影响降到最低以能够最大程度的参与社会活动,融入社区。(15)可见,医学模式带给残疾人的挑战和问题有多严重。

  第二次世界大战之后,作为对纳粹“种族优劣”论的反击以及受逐渐兴起的民权运动鼓舞,残疾人权利运动走上了历史舞台。这场运动把独立生活和完全承认残疾人的权利作为目标。(16)残疾人以自己的生活经验为基础,批判传统的医学模式带给他们生活的负面影响,包括社会、文化对他们的误解、歧视、轻视等错误态度。他们声称,残疾人面临的挑战、困难并不是身体缺陷或者功能障碍的必然结果,很大程度上是由社会对待他们的错误方式造成的。(17)

  英国和美国的残疾人权利专家推动了残疾的社会模式的产生。1976年,英国一个残疾人组织(Union of the Physically Impaired Against Segregation)的一份文件比较系统地以“关于残疾的基本原则”的形式表达了这一模式。(18)。1981年,残疾人国际(Disabled Peoples International)在其世界峰会中发表了以下声明:损伤是身体、精神或者感官长期或短期内功能的丧失或减损。残疾是由于身体和社会的障碍,造成平等参与社会正常生活的机会的丧失或减损。(19)所以,残疾的状态是身体功能残损与社会障碍共同造成的平等参与机会的缺失。20世纪90年代,Michael Oliver在其著作中又系统阐释了这一理论。(20)

  社会模式认为,残疾是一种社会建构,为残疾人设置种种障碍的社会同样需要治疗和矫正。根据残疾人及一些残疾人组织的说法,个体功能的损伤仅是造成残疾的一个原因,其他三个障碍包括:有形的建筑障碍,如楼梯或者旋转门;无形的建筑障碍,如不提供手语标示或者疏于提供其他表现形式的信息;态度障碍,如对残疾人的贡献或能力有消极的认知。这三种障碍是社会构建的阻碍残疾人融入主流社会的原因,其中社会对残疾人的偏见和消极认识是最主要的原因。(21)残疾的社会模式,冲击了以往的陈腐观念,使人们意识到残疾人享有与健全人完全平等的权利,而不仅局限于获得“医治”的权利。

  社会模式的最直观作用在于帮助改变医学模式带来的消极看法——残疾是个人的悲剧。他们最需要的不是怜悯、同情,而是平等的权利和尊重,他们的生活内容不只是接受福利救济,而是平等、全面参与社会的机会。此外,社会模式的核心内涵——从改变残疾人适应这个不健全的世界和社会到通过改变人们的态度和消除障碍来实现残疾人的发展,是社会模式较之医学模式的最大不同。残疾的社会模式不仅促进了与残疾人相关的社会领域的改革,也为人们审视相对弱势群体的生存状态提供了新的思维路径,并成为其他少数群体要求社会变革、主张自身平等权利的有力武器。残疾人权利保护的国际文书——《公约》采纳了残疾的社会模式。《公约》序言写道:确认残疾是一个演变中的概念,残疾是伤残者和阻碍他们在与其他人平等的基础上充分和切实地参与社会的各种态度和环境障碍相互作用所产生的结果。重申社会的态度障碍和环境障碍是造成残疾的重要原因。

  我们反对医学模式,所主张的是,禁止单纯从医学的角度把残疾人的功能缺陷等同于社会功能缺陷,而剥夺他们平等参与社会的权利;对残疾人而言,医学模式的这些缺陷并不意味着残疾人不需要医疗资源,恰恰相反,获得充足的、优质的医疗服务,维持他们的生命、健康,最大程度降低损伤,得到最好的医疗支持,是他们生活以及权利的重要内容。(22)

  残疾的不同模式直接关系到与残疾人权益相关的法律、政策的性质和效果。医学模式因为残疾人某项功能的损伤进而把他们定位为次等公民的消极观念,深刻地影响了公共政策的制定和执行。而这些政策或法律又强化、塑造了社会的消极的残疾观念。(23)采纳医学模式的残疾人立法中,疾病、无能力和残疾等术语常常是混淆使用的。立法目的通常是寻求把疾病和残疾对公众及社会的影响降到最低。除了积极向残疾人提供医疗服务之外,隔离残疾人的政策和措施也得到了广泛实施。(24)同时,医学模式把残疾人视为需要同情、怜悯的群体,慈善和福利措施也普遍施行。这些立法和政策,忽略了改造社会的必要性和保障残疾人平等权利的紧迫性,不仅没有真正解决残疾人面临的问题,反而加剧了社会对残疾人的消极看法,给他们融入社会带来重重阻碍,使他们长期处于社会的边缘。而社会模式关注社会给残疾人带来的障碍,把改造社会、消除障碍以及保障残疾人平等权利和机遇作为改变残疾人处境的关键。同时,社会模式挑战了已有的慈善和福利政策。残疾人不应当是医疗、慈善的客体,他们是权利主体,他们有权对自己的生活作出独立决定,他们是平等的公民,有权跟健全人一样平等地参与社会生活。(25)随着残疾的社会模式获得普遍认可,在国际法领域,残疾成为一个人权问题,一系列国际人权文书明确承认残疾人的平等主体地位,保障其获得平等的机遇,消除基于残疾而对他们实施的隔离和排斥。而以美国《残疾人法》为代表的国内立法,逐渐实现了由福利立法向权利立法的转变。社会模式的确立是承认残疾人人权的里程碑,越来越多的国家采取了这种立法模式。(26)

  审视我国残疾人保障法制,仍然没有脱离医学模式的窠臼。2008年修订后的《残疾人保障法》并没有采纳《公约》对“残疾”和“残疾人”的阐释,仍强调残疾人的“功能丧失或不正常”,只字未提社会障碍对残疾人的消极影响。在联合国残疾人权利委员会就中国初次履约报告的结论性意见中,委员会认为中国对残疾的定义、对残疾人身份的论述中长期惯用的术语和行文中广泛采用了残疾的医学模式,(27)为此敦促中国加以改进。

  三、残疾人权益保障理念的演变:从差别对待到反对歧视

  现今,医学模式仍然对人们有很大影响。这造成人们对残疾人的歧视、偏见、误解仍然根深蒂固。残疾的社会模式提出社会存在的各种障碍,包括物质环境障碍和人们的态度障碍是造成残疾的重要原因。《公约》明确规定了不歧视的原则。(28)反对歧视是《公约》的核心价值理念,促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由是《公约》的宗旨。(29)《公约》把“基于残疾的歧视”定义为:基于残疾而作出的任何区别、排斥或限制,其目的或效果是在政治、经济、社会、文化、公民或任何其他领域,损害或取消在与其他人平等的基础上,对一切人权和基本自由的认可、享有或行使。基于残疾的歧视包括一切形式的歧视,包括拒绝提供合理便利。(30)“基于残疾的歧视”比“对残疾人的歧视”内涵更为丰富,外延更为广阔,《公约》对此给出了详尽的定义。“基于残疾的歧视”,既包括直接歧视,如普通学校拒绝符合条件的残疾儿童入学,也包括间接歧视,即形式上平等,但实际造成不平等的结果,如许多招聘单位严格的与岗位职责并不相关的体检要求。此外,《公约》把拒绝提供合理便利也视为歧视,如普通学校不为残疾儿童提供必需的学习支助,用人单位不为残疾员工提供必要的工作辅助用具、服务等。现实生活中,“基于残疾的歧视”还包括基于残疾的不同种类、不同程度而造成的歧视,以及因残疾对与残疾人有联系的人或组织,如残疾人的配偶、亲属、同事、工作单位、残疾人的照料者、残疾人供养和托养机构、残疾人组织等的歧视。(31)

  传统的对待残疾人的偏见和歧视已经普遍根植于许多社会的文化观念中,影响到社会制度的建构,成为阻碍残疾人平等享有人权、平等参与社会的最严重的障碍。相比较而言,社会中的环境障碍比态度障碍更容易得到解决。歧视和偏见给残疾人带来的困难、痛苦要比有形的环境障碍大得多。例如,在教育领域,仍然推行隔离的特殊教育方式,普通学校即使接纳残疾儿童,也往往无视他们的特殊教育需求,不能提供有效的支助。(32)如今,许多公众对残疾人仍有严重的偏见,他们常以经济发展水平不高、社会资源有限甚至以某些健全人的生存状态不好为借口,质疑给残疾人的资源,认为他们不配或不应索取更多,尤其对智力、精神障碍的残疾人,认为他们是社会的负累,不值得投资。这种赤裸的歧视和偏见极具代表性,应当予以批判。

  (1)这种观念是对人类固有尊严和权利的严重践踏。残疾人与健全人同属人类的组成部分,不尊重残疾人,歧视残疾人,即是蔑视全人类共同的尊严和人之为人的价值。《公约》序言部分写道:人类大家庭所有成员的固有尊严和价值以及平等和不可剥夺的权利,是世界自由、正义与和平的基础,一切人权和基本自由都是普遍、不可分割、相互依存和相互关联的,必须保障残疾人不受歧视地充分享有这些权利和自由。因此,我们必须旗帜鲜明并坚决抵制任何基于残疾的歧视。

  (2)这种观念公然挑战人类多样性的意义。人类多样的存在形态,白人、有色人种,残疾人、非残疾人抑或男人、女人,正是人类不断发展进步的动力之源。人类多样性还表现在个体的差异性,每个人都是独一无二的个体,有自己异于别人的特质,而残疾只是个体差异的一种表现。《公约》的基本原则即包括尊重差异,承认残疾人是人的多样性的一部分和人类的一份子,还确认残疾人的多样性。(33)“残疾人”不应成为这个群体的同一“标签”,他们是有差异性的不同个体。贬低残疾人,就是不尊重每个人独特的、独有的、独立的价值,否认我们本身个性发展的意义。

  (3)残疾人有权不受任何歧视地享有法律给予的平等保护和平等权益,这是由国际人权文书和国内法律明确规定的。残疾人是平等的权利主体,残疾人获得法律保障是其权利使然,而不是“施舍”。进而,国家有义务保障残疾人各项权利的充分实现。《公约》明确要求缔约国确保并促进充分实现所有残疾人的一切人权和基本自由,使其不受任何基于残疾的歧视。(34)为此,缔约国应当采取一切适当措施来实现残疾人的社会保障权、受教育权、就业权、参与政治和公共生活的权利,以及与其特别相关的健康权和康复的权利等等。《公约》将保障残疾人充分和切实地参与和融入社会作为一项基本原则,(35)把促使残疾人有平等机会参与公民、政治、经济、社会和文化生活作为目标之一。(36)

  (4)任何一个少数群体被隔离在社会边缘,被剥夺平等参与的机遇,那么人们孜孜以求的公平、正义、文明、和谐的美好社会愿景就永远无法实现。忽视残疾人群体这样一个最大的少数群体的合法权益,甚至牺牲他们的权益来谈公平正义,是对公平正义的亵渎,是建设和谐社会、和谐世界的不和谐因素。现代社会的公民应当对平等有着自觉的追求和向往,对待残疾和残疾人的观念也反映着个人的价值观和文明素质。

  (5)一部分健全人因优越感或无知而武断地否认残疾人能力,构成了歧视,更形成了一种社会压迫。以残疾与否来判断有无能力或能力大小,其实反映了健全人主导的社会文化机制给残疾人带来的极其深重的压迫。它使残疾人处于弱势地位、社会底层的事实得以制度化,很难突破这样的“铜墙铁壁”获得发展空间。事实上,残疾人群体是一个很大的人才库。只要给残疾人公平的机遇和参与途径,促进他们的全面发展,残疾人便能在广泛的领域贡献他们的才干、技巧和天赋。研究显示,残疾人在工作中的表现至少和健全人一样良好。他们的高留职率和低旷工率也是有目共睹的。(37)此外,在残疾人受教育权方面,应当认识到所有的人都有学习的能力和潜力。教育领域的反歧视行动,首先应保障残疾儿童在普通学校接受融合教育的权利,这是实现其他权利的基础,也是促进残疾人充分融入社会主流的必要途径。《公约》第24条明确规定,为了在不受歧视和机会均等的情况下实现残疾人的受教育权利,缔约国应当确保在各级教育实行包容性教育制度。

  (6)残疾人权益保障可以超越经济发展之上。经济发展必然都会有起伏,而残疾人的权利是独立的法定的基本权利,保障残疾人权益的法律制度也是一项独立的法定的基本制度。(38)社会经济状况如何,不得影响个人的权利主体地位,即使在经济动荡滑坡之时也不能因此而废止或限制人们的法律权利。以资源有限为借口来剥夺残疾人平等机遇和权利的行为是《公约》明确禁止的歧视行为。前联合国人权事务高级专员阿尔布尔对此有过精辟论断,她说:各国应阻碍残疾人全面享受各项人权的最大障碍往往不是资源不足,而是态度不当,偏见与歧视是残疾人面对的众多障碍的根源。(39)

  早在上世纪60年代残疾人权利运动发端之初,残疾人组织即批判充斥歧视、偏见的社会,挑战传统的立法和政策,要求平等的权利和待遇。这一时期,欧洲各国纷纷把保障残疾人的反歧视立法提上日程。(40)从20世纪90年代起,反歧视立法成为主流,残疾人立法进入新的年代。(41)如,澳大利亚1992年通过《禁止残疾歧视法》,英国1995年通过《残疾歧视法》,我国香港地区于1996年实施《残疾歧视条例》,日本2004年修订《残疾人基本法》等。联合国《残疾人权利公约》是一部反对残疾歧视的公约,更有力地推动了反歧视理念的普及以及反歧视立法的发展。《公约》要求缔约国确认人人有权平等地不受任何歧视地享有法律给予的平等保护和平等权益,禁止一切基于残疾的歧视,保证残疾人获得平等和有效的法律保护,使其不受基于任何原因的歧视。(42)可见,《公约》还包含了针对残疾人的除基于残疾原因以外的任何歧视,例如,残疾妇女可能遭受残疾以及性别的双重歧视,残疾老年人也可能受到残疾之外的年龄歧视。可以说,《公约》为世界各国有关残疾人法律和政策的制定提供了权威性参考。(43)我国也于2008年根据《公约》的原则和理念,在修订的《残疾人保障法》中明确规定残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利,禁止基于残疾的歧视。(44)

  《公约》要求缔约国立即采取有效和适当的措施提高社会对残疾人的认识,促进对残疾人权利和尊严的尊重;在生活的各个方面消除对残疾人的定见、偏见和有害做法;提高对残疾人的能力和贡献的认识。为达此目的,《公约》要求缔约国采取以下措施:(1)发起和持续进行有效的宣传运动,提高公众认识,以便培养接受残疾人权利的态度;促进积极看待残疾人,提高社会对残疾人的了解;促进承认残疾人的技能、才华和能力以及他们对工作场所和劳动力市场的贡献;(2)在各级教育系统中培养尊重残疾人权利的态度,包括从小在所有儿童中培养这种态度;(3)鼓励所有媒体机构以符合本公约宗旨的方式报道残疾人;(4)推行了解残疾人和残疾人权利的培训方案。(45)

  中国社会科学院发布的《法治蓝皮书(2012)》指出,我国目前尚未在全社会范围内普遍树立起尊重和保护残疾人平等权利的意识,对残疾人的歧视还比较常见。我国应当根据《公约》的规定,采取一切适当措施在全社会树立正确的残疾观念,消除基于残疾的歧视,创建平等、尊重的环境;残疾人保障措施应当突出反对歧视的理念,为残疾人全面发展、全面参与提供充足的条件;残疾人立法应当禁止任何歧视残疾人的行为,明确规定相应的法律责任。

  尊重残疾人,即是尊重人类固有的尊严以及个体差异性和多元价值。维护残疾人的人权,即是维护人权的普适性以及法治的正当性和权威。只有消除歧视、偏见并促进残疾人平等权利的实现,才能走出残疾人面临的歧视—劣势—弱势的“莫比乌斯怪圈”,才能推动社会文明、人权法治繁荣进步,并最终惠及国家社会。

  四、注重残疾人权益保障的实效:从纸上权利到现实权利

  目前,我国已经基本形成了完备的残疾人保障制度,从制定五个残疾人事业五年规划到各项优惠政策,从专门的保障法律到地方性法规,几乎涵盖了残疾人权益相关的全部重要内容。随着国家对残疾人事业的重视以及《公约》在我国生效,残疾人立法逐步完善,涉及残疾人权益保障的法律达50余部,确立了以《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》及《无障碍环境建设条例》等专门的残疾人法律法规为核心,以刑事、民事、诉讼等法律为基础,以行政法规、地方性法规为支撑的完备的残疾人保障法律体系。(46)立法的成绩固然值得赞赏和肯定,但是,权利不能停留在纸面上。联合国前秘书长科菲·安南在第61届联合国大会致辞曾提醒人们要注意到,残疾人常被作为同情和慈善的对象,他们的权利也仅限于纸上,在现实生活中,他们被剥夺了健全人当然享有的机遇。(47)

  我国残疾人相关保障法制的实施效果令人担忧,许多政策得不到落实,残疾人生存状况、发展状况、参与社会的环境状况都有待提高。残疾人保障法律法规有时被束之高阁,较少被援引为判决的依据。社会歧视、漠视还比较普遍,侵害残疾人权利的现象仍常有发生。

  2012年,全国人大常委会关于《残疾人保障法》的执法检查报告指出,我国残疾人保障法律贯彻实施存在许多亟待解决的问题。残疾人总体生活水平与社会平均水平差距较大。多数地方最低生活保障标准仍然偏低,难以保障残疾人的基本生活。残疾人就业有关法律规定未能有效落实,残疾人就业率低,失业率高,就业不稳定。在已就业的残疾人中,虚假就业、同工不同酬、强迫劳动的现象时有发生。按比例就业实施状况差强人意,甚至有的省份仅有不到5%的单位符合规定。相当数量的单位拒缴残疾人就业保障金,而就业保障金又存在严重的滥用、挪用的情况。残疾人整体受教育水平较低。全国多数地方的社区提供康复服务的能力非常有限。特别是缺乏相应的针对残疾儿童早期康复治疗的扶助政策,导致大量儿童丧失最佳康复时机。(48)

  任何法律、政策的生命都在于实践。针对上述问题,我们应积极关注并促进残疾人权益保障制度的实施效果。完善残疾人权益保障制度,确保执行环节的有力有效,加大对不法行为的制裁,提高违法成本。在各个环节加强监督,推动法律法规、政策的贯彻落实。提高公众对残疾人权益的尊重意识,营造对残疾人权益保障相关制度自觉遵守的良好氛围。

  (一)完善残疾人保障法律和政策

  1.残疾人保障立法应当是权利立法

  按照《公约》的要求,采用残疾的社会模式,改变法律规范中从医学模式对残疾和残疾人身份的定义和描述。以反对歧视、保障残疾人平等权利、平等机遇为立法宗旨。修改宣誓性的、宽泛的条文,尤其在法律责任章节,明确责任主体,加强司法实践中的可操作性、可执行性。残疾人保障政策从传统的福利救济向权利保障过渡,细化各级地方政府和相关机构的责任、义务,制定完善的责任追查机制和监督机制,确保政策落到实处,使残疾人真正受益。

  2.充分保障残疾人群体在相关公共决策和实施中的参与权

  在残疾人保障法律、政策制定和实施过程中,充分保证残疾人群体的参与。“没有我们的参与,不能做出与我们有关的决定”(Nothing About Us Without Us)(49)作为世界残疾人权利运动的标志性口号,极大鼓舞和推动了残疾人事业的发展。《公约》序言写道,残疾人应有机会积极参与政策和方案的决策过程,包括与残疾人直接有关的政策和方案的决策过程。这是切实体现残疾人参与权的重要内容,也是促进权利实现的关键步骤。尊重残疾人对利益相关的法律、政策的知情权、参与权、表达权和监督权,如此,才能使相关制度反映残疾人群体的真实意志,解决他们最关切的问题,也才能取得更好的实施效果。

  (二)为落实残疾人保障制度创造社会条件

  1.增强尊重和保障残疾人权益的社会大众观念

  提高人们的认识,消除针对残疾人的态度障碍,是贯彻实施残疾人保障制度的重要条件。如前文所述,尽管相关法规禁止基于残疾的歧视,但目前社会上存在的对残疾人的歧视和偏见仍然严重。这成为残疾人平等享有权利、参与社会的重大障碍。为此,应当积极履行《公约》关于提高人们对残疾和残疾人认识的要求,采取有效、适当的措施,通过宣传、教育、传媒等手段提高社会对残疾人的认识,促进对残疾人权利和尊严的尊重和对残疾人能力、贡献的认识。提高公众依法维护残疾人权益的法制观念和残疾人依法维权的意识和能力,推动残疾人保障制度的落实。

  2.建立长效的保障机制

  (1)应当完善社会保障制度,提高残疾人生活水平。这是残疾人的一项基本人权,也是促进残疾人平等参与社会生活的基础条件。把残疾人普遍纳入社会保障体系,并给予重点保障和特殊扶持。(50)尤其保障残疾人在医疗、养老等方面的基本需求,提供充足的医疗救助,提供他们亟需的帮助。除此之外,应当就残疾人康复、教育、就业、交通等方面提供制度性保障。(51)

  (2)推动残疾人参与社区活动、获得社区服务等机制的形成。社区是社会的基础单位,社区生活是残疾人生活的重要内容。社区学习、社区康复、社区参与的模式最有利于促进残疾人的发展和社会融合。《公约》强调残疾人融入社区的重要性,要求缔约国采取有效措施便利残疾人充分融入和参与社区,避免同社区隔绝或隔离。(52)

  (3)依法保障残疾人通过法律途径维护自身合法权益,获得有效的司法救济,应当建立残疾人法律救助制度,做好残疾人法律服务、法律援助、司法救助工作。(53)

  3.建设无障碍的物质、信息环境,消除残疾人面临的环境障碍

  1959年美国国家标准学会(American National Standards Institute,简称ANSI)推出A117.1号文件《促进建筑无障碍,便利肢体障碍者使用》,并于1961年正式公布。这是美国也是世界上第一部建筑无障碍标准。尽管这一标准是自愿性质的,但美国许多州和地方都赋予其法律效力,强制推行。(54)随着全球残疾人权利理念的高涨,无障碍环境成为残疾人反对歧视、主张权利的重要内容。许多国家通过反歧视立法或者专门的无障碍法律规范来保障残疾人的这项特殊权利。《公约》在序言部分确认无障碍的物质、社会、经济和文化环境、医疗卫生和教育以及信息和交流,对残疾人能够充分享有一切人权和基本自由至关重要。《公约》把无障碍作为一项基本原则,又另专设一条就“无障碍”做出详细规定。《公约》敦促缔约国重视、实现无障碍并积极采取措施查明和消除阻碍实现无障碍环境的因素。(55)参见《残疾人权利公约》第9条。

  我国《残疾人保障法》对无障碍也有明确的规定。2012年8月,我国开始实施《无障碍环境建设条例》。该条例的主要内容包括无障碍设施建设,无障碍信息交流,无障碍社区服务等。此条例细化了责任内容,具有更强的可操作性,对全国无障碍环境建设的顺利推进和发展具有重要意义。获得无障碍的便利是残疾人平等参与社会生活,平等享有人权的一项基础性权利,(56)是最具体、最核心、最直接、最现实的利益,也是促进残疾人切实、充分参与社会,实现其他权利的一个重要条件。无障碍也具有改善残疾人生存条件、提高残疾人生活质量的意义。另外,无障碍的环境还有助于残疾人之外的老年人、伤病人及有特殊需求的人群参与社会生活权益。(57)无障碍环境建设的发展,既是残疾人权益保障制度实施的重要内容,又为保障残疾人其他权益创造有利条件。

  4.为残疾人提供合理便利

  1973年,美国通过了《康复法案》。这是美国第一部保护残疾人权利的联邦法案,并且在世界残疾人立法中首次提出了“合理便利”的概念。(58)《公约》采纳了这一原则,把拒绝提供合理便利视为一种歧视。“合理便利”是指根据具体需要,在不造成过度或不当负担的情况下,进行必要和适当的修改和调整,以确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由。(59)获得合理便利是残疾人的一项基本权利和特殊权利,是保证残疾人在平等基础上实现权利的必要条件,是追求实质公平、消除歧视的重要手段。《公约》有6处提到“合理便利”(定义一则不计入),足见其对残疾人的重要性。在教育、就业领域,残疾人对合理便利的需求尤为突出。以残疾儿童接受融合教育为例,学校和教师应当提供合理便利,根据残疾儿童的情况制定个别教育计划(Individual Education Plan,简称IEP),如适当调整课程内容,采用学生最容易接受的教学方法、提供教学辅助服务等。在就业领域,保证残疾人能够获得合理便利,是促进残疾人平等就业权的关键。例如,根据残疾员工的需求,为其配备辅助设施、用具,如安装语音操作系统的电脑、特殊的编辑软件,甚至根据他们的特殊需求,安排灵活的工作时间等等。在实践中,只有获得合理便利,残疾人才真正与健全人站在了平等的基础上。反之,把“反歧视”、“平等”作为旗号,却不为残疾人提供合理便利,这样只能是弛于空想、骛于虚声。

  5.促进国际合作

  《公约》要求缔约国间开展和促进国际合作以实现本公约的宗旨和目的。缔约国在双边和多边的范围内采取适当和有效的措施,并酌情与相关国际和区域组织及民间社会,特别是与残疾人组织合作。交流和分享残疾人保障方面的技术、信息、经验、培训方案和最佳做法,促进相关研究方面的合作。(60)

  中国残疾人事业的进步与国际残疾人运动的发展相得益彰。中国积极参与国际残疾人事务、融入国际人权保障机制。(61)尤其是签署《公约》后,我国采取了立法、行政等措施实施《公约》,不断开拓、加强残疾人事务方面的国际合作、交流。

  2014年11月,亚太经合组织(APEC)领导人会议周首次举办了残疾人主题的活动。会议发布了《促进残疾人平等参与和融合发展的联合倡议》,并倡议成立亚太经济体“残疾人事务之友”小组,这些工作为逐步将残疾人事务纳入APEC正式议题奠定了基础。此次活动对促进APEC各经济体成员提升对残疾问题的关注和推动相关事务的合作有着深远和积极的意义。(62)加强区域、国际交流合作,将大大推动残疾人事业纳入发展的主流,通过分享信息、经验、培训方案和最佳做法促进和支持《公约》的实施。

  (三)加强残疾人保障法律法规在司法中的适用

  从司法实践角度来看,像民法、刑法、劳动合同法等法律在法院的判决书中频繁、反复地被援引适用,而残疾人权益保障法律法规在司法审判中的援引率却非常低。(63)司法实践是实现残疾人权利从“纸上权利”到“现实权利”转换的桥梁。当前形势下,残疾人权益保障的法律法规在司法中的适用,是一个亟需解决的重要问题。

  我们应当找出残疾人权益保障法律规范较少在司法实践中适用的原因。残疾人保障法律目前未被认可为独立的部门法,在法学教育体系中,也不是独立的法学学科。这就导致了残疾人法制处于整个法律体系的边缘,不属于“显法”,也就相应限制了其在司法实践中的适用。除残疾人权益保障法制之外,诸如《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》等,均较少被法院判决直接援引。(64)这种现象也与传统的特殊群体保障法制宣誓性较强、缺乏实际可操作性、难以落实法律责任的特点有关。此外,残疾人保障法律体系没有形成有机整体,作为特别法,与其他涉及公民权益保障的一般法,在法律效力高低方面没有明确的判断。而传统的政府主导的福利保障之下,社会长期忽视残疾人的法律权利,残疾人群体也普遍缺乏维权意识,过度依赖行政权力的调控机制,较少诉诸司法。我国残疾人保障法制起步较晚,因应相关诉讼率低,又导致了司法判例不充足,审判人员缺乏相关经验,更易于援引其所熟悉的法律规范做出判决。

  我们应当积极倡导并推动残疾人权益保障法制的司法实践。加强残疾人保障法制理论研究,提高其在法学教育体系中的学科地位和影响,为残疾人保障法律体系提供坚实的理论支撑。应当就残疾人权益相关立法内容进行系统梳理,以权利保障为原则,及时修改不同法律法规之间有出入甚至矛盾的内容,确定以专门法为主体、相关法律规范为补充的立法体系。特别要完善残疾人立法中的“法律责任”部分,明确责任主体和法律救济。按照我国《立法法》的规定,确定法律规范的效力等级,并优先适用残疾人保障法律来裁判与残疾人权益相关的案件。应当加深司法工作人员对残疾人权益保障法制的了解,提高接受度。《公约》指出,为确保残疾人有效获得司法保护,缔约国应当促进对司法领域工作人员的适当培训。(65)通过不限于上述所列举的措施,推进残疾人权益保障制度的贯彻落实,使残疾人在人权、法治的框架下切实享有平等权利,充分获得全面发展,真正实现社会融合。

  (刘文静,中国人民大学法学院博士研究生。)

  注释:

  ①参见联合国网站,http://www.un.org/disabilities/,2014年3月29日访问。

  ②参见《中国认真履行〈残疾人权利公约〉改善残疾人状况》,载http://www.gov.cn/fwxx/cjr/content_1740464.htm,2014年6月5日访问。

  ③World Health Organization,The World Bank:World report on disability 2011,p.29,available at

  http://www.who.int/disabilities/world_report/2011/report/en/,2015年3月20日访问.

  ④中国残疾人联合会网站,http://www.cdpf.org.cn/sytj/content/2007-11/21/content_30316035_2.htm,2014年6月5日访问。

  ⑤Susan J.Peters,“Inclusive Education:An EFA Strategy for All Children”,World Bank,November 2004,p.8,available at,http://siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/278200-1099079877269/547664-10990799 93288/InclusiveEdu__strategy_for_children.pdf,2015年3月20日访问.

  ⑥Handbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities,p.1,available at,http://www.un.org/disabilities/default.asp?id=212,2015年3月20日访问.

  ⑦美国人口普查局网站,U.S.Census Bureau,https://www.census.gov/newsroom/releases/archives/facts_for_features_special_editions/cb08-ff11.html,2014年11月1日访问。

  ⑧参见李建国:《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国残疾人保障法〉实施情况的报告—2012年8月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上》,载

  http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-08/30/content_1735374.htm,2014年11月1日访问。

  ⑨参见《2013年度中国残疾人状况及小康进程监测报告》,载http://cn.chinagate.cn/reports/2014-08/20/content_33291104_9.htm,2014年11月1日访问。恩格尔系数是居民食品支出总额占个人消费支出总额的比重,是衡量居民生活质量的重要标准之一,系数越低富裕程度提升,反之则贫困程度愈严重。

  ⑩参见张爱宁:《国际法对残疾人的保护—兼评联合国〈残疾人权利公约〉》,载《政法论坛》2010年第4期。

  (11)参见曲相霏:《〈残疾人权利公约〉与中国的残疾模式转换》,载《学习与探索》2013年第11期。

  (12)参见上注。

  (13)Richard Rieser,Implementing Inclusive Education:A Commonwealth Guide to Implementing Article 24 of the UN Convention on the Rights of People with Disabilities,Commonwealth Secretariat,2008,p.15.

  (14)Michael Ashley Stein,Penelope J.S.Stein,“Beyond Disability Civil Rights”,58 Hastings Law Journal(20062007),p.1206.

  (15)Jonathan C.Drimmer,“Cripples,Overcomers,and Civil Rights:Tracing the Evolution of Federal Legislation and Social Policy for People with Disabilities”,40 UCLA L.Rev.(19921993),p.1359,.

  (16)Lawrence O.Gostin,Henry A.Beyer,Implementing The Americans With Disabilities Act:Rights and Responsibilities of All Americans,Baltimore,Md:Paul H Brookes Publishing Co,1993,p.27.

  (17)Wend E.Parmet,“Plain Meaning and Mitigating Measures:Judicial Interpretations of the Meaning of Disability”,21 Berkeley J.Emp & Ladb.L.(2000),p.56。

  (18)同注(11)。

  (19)同注(13),p.16。

  (20)Michael Oliver提出,社会模式“最基本的含义是不再仅仅关注特定个体的身体上的限制,而认为身体条件和社会环境共同作用,给一些特定人群造成了诸多限制。”参见Michael Oliver,Bob Sapey:Social Work with Disabled People 2nd ed,London:Palgrave Macmillan,1998,pp.22-23.

  (21)Aart Hendriks,Theresia Degener,“The Evolution of a European Perspective on Disability Legislation”,1 Eur.J.Health L.(1994),p.348.

  (22)同注(13)。

  (23)Claire H.Liachowitz,Disability as A Social Construct:Legislative Roots,Philadelphia:University of Pennsylvania Press,1988,p.12.

  (24)同注①。

  (25)Peter Coleridge,Disability,Liberation and Development,Oxfam Professional,1993,p.53.

  (26)Implementation of the World Program of Action Concerning Disabled Persons,A/54/388(1999).

  (27)参见《残疾人权利委员会就中国初次报告通过的结论性意见》,CRPD/C/CHN/CO/1(15 October 2012).

  (28)参见《残疾人权利公约》第3条。

  (29)参见《残疾人权利公约》第1条。

  (30)参见《残疾人权利公约》第2条。

  (31)参见信春鹰主编:《中华人民共和国残疾人保障法释义》,法律出版社2008年版,第15页。

  (32)参见注⑩。

  (33)参见注(28)。

  (34)参见《残疾人权利公约》第4条。

  (35)参见《残疾人权利公约》第5条。

  (36)参见注(29)。

  (37)联合国新闻,《61届联大通过〈残疾人权利公约〉 》2006年12月13日,载http://www.un.org/chinese/News/story.asp?newsID=6954,2014年3月29日访问。

  (38)黎建飞:《残疾人权益保障法制建设的几个问题》,《中国发展观察 》2010年第7期。

  (39)联合国新闻,《人权高专:偏见是促进残疾人权益的最大障碍》,2006年1月27日,载http://www.un.org/chinese/News/story.asp?NewsID=5070,2014年3月29日访问。

  (40)参见同注(21),p.351.

  (41)Theresia Degener,“International Disability Law—A New Legal Subject on The Rise:The Interregional Experts Meeting in HongKong,December13-17,1999”,18 Berkeley J.Intl L.(2000),p.184.

  (42)参见注(35)。

  (43)参见注⑩。

  (44)参见《中华人民共和国残疾人保障法》第3条。

  (45)参见《残疾人权利公约》第8条。

  (46)《我国涉及残疾人权益保障的法律已达50多部》,载http://news.xinhuanet.com/politics/2008-09/01/content_9749926.htm,2013年3月29日访问。

  (47)参见注(13),p.1.

  (48)参见注⑧。

  (49)“没有我们的参与,不能做出与我们有关的决定”(Nothing About Us Without Us),是“残疾人国际”(Disabled Peoples International)在1981年成立时确立的口号,这一口号明确了残疾人的自主决定权和参与权,突出残疾人的权利主体地位,深得残疾人群体的共鸣和广泛拥护。2004年12月3日国际残疾人日将此作为主题。在《残疾人权利公约》制定过程中,这一理念极大推动了残疾人及其组织的积极参与。让条约保障的特定对象充分参与制定过程,《残疾人权利公约》开了历史先河。

  (50)参见注⑧。

  (51)参见王治江:《尊重残疾人,纸上权利要成现实权利》,载《法制日报》2012年12月1日。

  (52)参见《残疾人权利公约》第19条。

  (53)参见《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》,载http://www.gov.cn/jrzg/2008-04/23/content_952483.htm,2014年3月29日访问。

  (54)参见美国交通部网站,U.S.Department of Transportation,http://www.fhwa.dot.gov/environment/bicycle_pedestrian/publications/sidewalks/chap1.cfm,2014年10月1日访问。

  (55)参见《残疾人权利公约》第9条。

  (56)参见周志华:《残疾人无障碍通行权实施现状及对策研究——基于成都市的调查》,载《广西政法管理干部学院学报》2009年第6期。

  (57)参见《实施〈无障碍环境建设条例〉的重要意义》,载http://www.cdpf.org.cn/special/wzajstl/2012-07/04/content_30400944.htm,2014年6月5日访问。

  (58)See Rehabilitation Act of 1973,Pub.L.(1973)No.93-112.

  (59)参见注(30)。

  (60)参见《残疾人权利公约》第32条。

  (61)参见《走向世界不断融合——写在中国政府首次递交联合国〈残疾人权利公约〉履约报告之际》,载《中国残疾人》2010年第9期。

  (62)《APEC会议周残疾人主题活动举办》,载《中国青年报》,2014年11月10日。

  (63)参见注(38)

  (64)参见注(38)。

  (65)参见《残疾人权利公约》第13条。


  Abstract:

  With the development of the society,the medical model approach of disability was gradually replaced by social model of disability.In December 2006,United Nations General Assembly passed the Convention on the Rights of Persons with Disabilities(the CRPD),which reaffirms the notion of the social model of disability and places issues relating to the persons with disabilities within the framework of human rights.As a state party of the CRPD,China should take the right approaches in making disability legislation and relevant policy to raise social awareness and proper idea about disability by publicity.Accordingly,the mechanism of protecting rights and interests of persons with disabilities should make shift from charity to rights protection and carry out the notion of antidiscrimination,with focus on ensuring equal rights and opportunities for persons with disabilities.By taking all proper measures as required by the CRPD,we expect to make ‘rights in black and white sound in practices,to improve the general disadvantaged situation of persons with disabilities and to achieve the goal of overall social harmony for persons with disability.

  (责任编辑叶传星)

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