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顾敏康:“一国两制”对和平权的贡献
2015-09-16 22:08:00   来源:中国人权网   作者:顾敏康

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香港城市大学法学院教授、副院长顾敏康先生 摄影:焦非

“一国两制”对和平权的贡献

[中国香港]顾敏康

 

  一、导言

  近代研究人权者将人权发展分为三代:第一代人权指公民权和政治权;第二代人权指经济、社会与文化权;第三代人权指环境权、发展权与和平权。[1]其中,和平权是第三代人权中最具典型性、代表性和普遍性的权利。[2]按照学者的解读,“和平权就是人在和平环境中生存的权利”。[3] 诺贝尔和平奖得主Jody Williams 认为,和平的定义为人类(而非国家)安全,且必须透过永续发展、环境正义及满足人类基本需求来实现。[4]

  应该说,和平权是二战结束以后、世界人民渴望和推动和平的结晶。1978年联合国大会通过了《为各国社会共享和平生活做好准备的宣言》,首次规定了和平权;[5]1984 年联合国大会又专门通过了《人民享有和平权利宣言》,宣布和平权为神圣权利。[6]

  毫无疑问,中国深受战争创伤,所以对和平权的维护是不遗余力的。诚如中国代表团在人权理事会第29次会议议题五一般性辩论中的发言所述:“中方积极参与了和平权问题工作组的工作。落实和发展《人民享有和平权利宣言》、根据《联合国宪章》以和平方式解决国际争端,在应对当前国际危机中具有迫切性和重要意义。只有维护和平,防止战争,消除暴力和冲突,人权才能得到根本保障。”[7]

  而中国对世界和平权的最大贡献就是用“一国两制”的方针和平解决国际争端,使得香港和澳门成功与和平地回归祖国怀抱。根据“一国两制”的方针,中英双方自1982年起就香港问题开始进行磋商,通过17轮和平谈判最终达成《中英联合声明》。诚如有作者指出:“香港问题的和平解决,对内顺应了国情民意,避免了恢复行使主权过程中社会动荡,以较小代价实现了平稳过渡,有利于保持香港长期繁荣稳定。对外,避免了诉诸战争或武力手段,成为了国际法上成功解决国家间历史遗留问题的光辉典范,得到了国际社会的广泛赞誉,为他国解决类似争端提供了示范和借鉴”。[8]

  进而言之,香港的和平回归,也为更好地保护香港居民的其他人权奠定了扎实的基础。毫无疑问,和平与人权是互相依存的。[1]一个社会如果长期存在纷争和动乱,也就意味着和平权得不到切实的保护,人权保护更加无从谈起。

  应该看到,香港回归18 年来,香港居民充分享受《基本法》所保护的各项基本权利,尤其是公民的游行示威权利。但是,也必须看到这样一个事实:由于“一国两制”没有先例,香港市民及外界对一些人权的概念及行使很自然的存在不同看法或运用不同标准进行评判,因此不断产生一些争议,有时甚至会产生比较激烈的冲突,不利于和平秩序的维持。当然,如果争议者秉持客观、理性立场,则问题就比较容易得到解决。令人遗憾的是,现实并非总是如此。比如,近期美国政府对香港人权保护的一些言论和立场,就有失公允,也有必要澄 清之。

  美国国务院于2015年6月25日发布了2014 年度各国人权实践报告(简称“人权报告”)[2]。其中提及的香港的人权保护情况,基本属于正面描述。但是,在涉及香港政改问题上,美国政府仅仅做了表面上的描述和指责,却没有从法理上去分析为什么全国人大的框架决定是不合理的,为什么被候选人必须支持中央政府和为什么香港暂时不能取消功能组别。

  为了进一步探讨这个问题,我将几段相关原文翻译如下:

  2014 年8月31日,人大常委会批准了2017普选特首的实施框架,但是,支持民主人士批评此框架不民主。人大常委会的决定规定经50%以上提名委员会的成员批准可以提名二至三位候选人,而提名委员会的组成是根据现有1200人组成的选举委员会规模、组成和成立方法。支持民主人士和立法会议员批评框架不民主,因为它出台的目的是为了确保支持中央政府的候选人会获得主要非选举、亲北京的提名委员会的提名。[3

  ]被报道的最主要的人权问题是限制市民通过自由的投票权和公平选举参加和改变他们政府的能力,限制媒体自由和对媒体的暴力事件,立法会的权力有限,其中部分社会行业施加不相称的政治影响。[4]

  政府表示选举功能组别议员的方法不符合普选原则,但没有实际行动取消之。[5]下面,围绕这些指责,本文分成四个部分:第二部分简介一下香港的法理地位;第三部分介绍框架决定出台的背景;第四部分讨论对候选人的特别要求;第五部分讨论功能组别;最后在结论部分,作者要指出美国政府和一些国际性机构对香港的有关批评缺乏客观求证和法理分析,必须改进。

  二、香港的法理地位

  香港是国际大都市,但是,她既是中华人民共和国不可分割的一部分,[1]又是中国的一个特别行政区,即
直辖于中央人民政府的一个地方行政区域。[2]从法理上讲,香港不是一个独立的政治实体,其所享有的“高度自治”权(包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权)是全国人民代表大会授予的。[3]其“不可分割”的精髓就是香港的特首和主要官员是由中央人民政府任命的,他们有义务维护祖国的统一和香港的稳定。另一方面,《基本法》的第三章也专门规定了香港居民的基本权利,如何行使及保障,必须按照《基本法》的规定。

  三、人大常委会框架决定的出台背景

  2007年12月29日,第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》规定,2017年香港特别行政区第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法。

  《基本法》第 45条第二款规定:“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”。此条清楚列明几个重要条件:第一,行政长官的产生要根据香港的“实际情况”,提名委员会“提名”候选人,供选民普选产生。

  但是,香港有部分人不顾《基本法》的规定,指责提名委员会是小圈子筛选,鼓吹“公民提名”或“政党提名”,甚至提出“公民抗命”。这些人依据的就是《公民及政治权利国际公约》第25 条规定的“普及而平等”原则。但他们却宁愿忽略该条中的“不受不合理的限制”。作为非独立政治实体的香港在实行特首普选时就必然要考虑《基本法》第 45 条所指出的“实际情况”而对特首候选人进行品格方面的合理限制,比如要求特首候选人必须“爱国爱港”和不能对抗中央人民政府,必须能够在中央和香港之间发挥积极的“穿针引线”作用的人士。而这方面的甄选工作只有提名委员会能够胜任,只有它才能够把好三重关:政治对抗风险关、宪制危机风险关和民粹主义风险关。

  因此,为了避免歧义和争拗,2014 年8月31日,全国人民代表大会常务委员会做出“关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016 年立法会产生办法的决定”,其中第二条指出:香港特别行政区行政长官选举实行由普选产生的办法时:(一)须组成一个有广泛代表性的提名委员会。提名委员会的人数、构成和委员产生办法按照第四任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定。(二)提名委员会按民主程序提名产生二至三名行政长官候选人。每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。(三)香港特别行政区合资格选民均有行政长官选举权,依法从行政长官候选人中选出一名行政长官人选(。四)行政长官人选经普选产生后,由中央人民政府任命。

  令人遗憾的是,2015年6月18日中午,按照人大常委会的框架决定制定2017年特首普选方案在立法会被“泛
民”议员否决了。一群整天讲“民主”的“泛民”议员剥夺了香港500万选民“一人一票”普选特首的权利。“泛民”在这次政改中的表现也树立了一个极其负面的榜样:“民主派”不讲民主和不尊重主流民意;“泛民”中的法律人士肆意歪曲法律和误导民众;“泛民”议员违背议员誓言,公然不拥护《基本法》(尤其是第45条)的规定。

  当美国政府批评“被报道的最主要的人权问题是限制市民通过自由的投票权和公平选举参加和改变他们政府的能力”时,它必须公道些,至少应该分清是非。

  四、香港媒体自由

  根据我的观察,香港媒体的自由度在全世界是处于领先地位的。香港几乎人人可以通过媒体批评特首和政府。就连政府办的香港电台(公营电台)也经常可以与政府唱对台戏,其自由度就可见一斑了。自回归以来,香港媒体自由的环境并没有发生实质性的变化。一位媒体人8年前说的话,至今依然真实:“香港各种各样的媒体,包括一些言论上非常出格另类的一些媒体,现在香港特区政府都容忍他们存在。”[1]事实上,香港应该关注的是媒体如何秉持客观和专业立场,而不是从各自的倾向出发,误导市民。

  至于香港发生的几起“对媒体的暴力事件”,完全属于个别事件,根本无法说明政府对媒体的新闻自由进行打压。

  五、立法会的功能组别问题

  在香港可以普选立法会议员之前,立法会保留功能组别是有法律依据的。早在香港回归前,英国政府于1976 年加入《公民权利和政治权利国际公约》时,对其 25 条第 2 款作出保留。[2] 据此,一个比较可行的结论就是:普及而平等的选举可能是民主社会一种比较高的境界,但不能因此说保留功能组别就是违反《人权公约》。

  中英政府于1984 年签署联合声明,作为附件一的《中华人民共和国对香港的基本方针政策的具体说明》第13 条指出:“《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会与文化权利国际公约》适用于香港的规定将继续有效”。也就是说,《人权公约》被保留的部分将继续有效。这样的规定最后写入《基本法》,即第39 条之规定。

  有人认为,功能组别的存在是违反选举应当“普及而平等”原则的。对此,可以有两种回应。第一,《基本法》第45条和第68条使用的是“普选”而不是“普及而平等”,可能考虑到了对《人权公约》第25条第2款的保留。因此,普选与“普及而平等”应该属于不同的概念:普选是“人人有票”,平等是“一人一票”;两者不是相同概念。
第二,由于立法会的普选是由《基本法》主导的,只有当2020年立法会可以普选时,才有可能从“普选”过渡到“普及而平等”。

  如果说当初英国设置功能组别是为了实现港英政府拖延民主进程的目的,那么,《基本法》允许保留功能组别是考虑了香港的特殊情况。根据“一国两制”的方针,香港允许保留资本主义制度,50年不变。由于功能组别的人士对香港经济命脉有关键性的发言权,让这些功能组别人士参与立法会的活动可能会更好地起到保障资本主义经济繁荣的目的。当然,任何事物不可能一成不变,一旦立法会实行普选,功能组别就可能不复存在。

  六、结论

  香港的和平回归,并不意味着“一国两制”方针的实施会理所当然的平稳进行,许多环节需要磨合,争辩还会进行。但是,只要秉持客观理性,就会有正确判断和妥协。尤其要指出的是,香港的政改问题是中国内部事务,外国政府不应该干涉。当然,美国政府可能在这方面另有考虑,所以才会不断介入。政治上,美国政府在香港政改问题上曾给予反对派以“道义支持”。据报道,去年 4月份香港反对派大佬陈方安生、李柱铭访美期间与美国副总统拜登的“偶遇”;去年5月份美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿拉塞尔访问香港时单独与反对派会面。[1]现在,美国政府又是通过人权报告对香港政改事物发表不负责任的言论,混淆视听,必须予以纠正。

  谢谢大家!


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