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韩大元:通过法治推进食品安全国家战略

2015-12-29 11:10:43   来源:《法制日报》2015年12月23日第09版法学院栏目   作者:韩大元
  在经济社会快速发展、科学技术日新月异的今天,如果要确定一个能够跨越性别、年龄、职业、民族、国家而成为人人息息相关、国际社会共同面临的重大问题的话,或许几乎所有人都会选择食品安全。的确,“民以食为天、食以安为先”,食品安全关系人民群众生命健康、执政党执政能力、政府公信力、社会和谐、经济发展和国际形象,其重要性如何强调或许都不为过。

  在2013年12月召开的中央农村工作会议上,习近平总书记明确提出,“能不能在食品安全问题上给老百姓一个满意的交代,是对我们执政能力的重大考验。”近年来我国始终将食品安全作为国家治理和社会发展的重大问题,其战略地位和重要意义不断重申和提升。特别是,继十八大强调食品安全“关系群众的切身利益、问题较多”、“改革和完善食品安全监管体制机制”以来,三中全会将食品安全纳入“公共安全体系”并作为国家治理体系的重要组成部分,四中全会从食品安全法律法规完善、综合执法、综合治理等多角度强调食品安全治理的法治化,五中全会更是明确提出“实施食品安全战略,形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系,让人民群众吃得放心”。

  食品安全工作必须贯彻治理的基本理念

  首先,必须贯穿治理理念是由食品安全本身的特点所决定的。简要地说,食品安全问题多种多样,没有多学科的知识无法从整体上把握。同时,有的食品安全问题是通过已经发生特定的危害后果来表现,有的则是通过特定的风险可能性来表现。认识这些问题需要法学、食品科学、环境科学、农业科学、新闻传播学、管理学等文理多个学科的支撑,解决这些问题则需要法律、技术、标准、舆论等多种调控机制的综合作用。换句话说,也就是必须贯穿治理的理念,打破学科壁垒、知识界限以及理论界与实务界的隔阂,形成以问题为导向的跨学科研究机制和人才培养机制。

  其次,必须贯穿治理的理念,也是我国食品安全工作实践得出的经验教训。应当说,党和国家历来高度重视食品安全,近年来采取了一系列重大举措,但目前总体形势依然非常严峻,关键问题在于没有贯穿治理的理念,未形成各类主体、机制和环节的有效整合。

  第三,通过治理解决食品安全问题是世界各国各地区的共同选择。英、美、加、日、澳以及欧盟等国家和地区纷纷践行并完善“共同治理”、“综合治理”、“个人—公共部门—国家—超国家”多层级治理模式,取得了积极成效。

  食品安全是国家治理体系和能力现代化的关键领域

  十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,这意味着我们要经历一场从政府一元单向治理向党和政府领导下多元社会主体共同治理的结构性转变。在这场深刻变革中,食品安全应当成为改革的优先领域。

  一是因为食品安全是一种“底线安全”。食品是人类生存必需品,食品安全关乎每个人的生命健康和人格尊严。如果食品安全得不到基本保障,改革、发展与创新也就无从谈及。只有强化食品安全治理,才有可能将其他领域的改革风险最小化,实现改革绩效的最大化。

  二是因为食品安全是一种“枢纽安全”。食品安全不仅关系到公众的生命健康,在当代社会中已经广泛涉及经济建设、政治建设、文明建设、社会建设、生态建设等各领域。可以说,食品安全事关“五位一体”的社会主义现代化建设的全局,是落实全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局的关键问题。

  三是因为食品安全治理是探索国家治理体系和治理能力现代化的“最佳试验田”。这不仅因为食品安全涉及多个环节、多个社会主体、多种调整手段,这些环节、主体和方式相互关联,每个要素都对食品安全产生直接影响,必须进行宏观设计和整体布局,采用治理的视角来审视食品安全问题及其改革路径。

  法治是食品安全治理的前提和基础

  党的十八大报告明确指出,依法治国是治国理政的基本方式。十八届四中全会强调“依法治国……是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”尽管人们对于法治和治理的含义有着不同的看法,但已有的讨论和实践表明,法治与治理相互促进、互为条件。尤其是在食品安全治理中,法治的重要性至少表现在以下几个方面:

  其一,法治是凝聚食品安全治理共识的基本方式。食品安全治理始终存在着各种不同的利益及利益主体,法治的稳定性、平等性和程序性,决定了法治是各种利益冲突有效化解和凝聚不同利益主体共识的基本方式。

  其二,法治奠定了食品安全治理各要素协调运作的基本框架。法治具有可预期性、可操作性、可救济性、可持续性、正当性赋予等优势,其作用不仅在于食品安全事故处理和纠纷解决,更关键是通过法律明确设定的权利、义务、职责和责任,为不同主体、机制和环节的协同作用提供基本框架。

  其三,法治是容纳不同学科的知识、经验和技术,预防和降低治理风险的基本途径。食品安全治理还必须运用各种学科、各个领域的知识,需要将知识转化为不同的技术和制度。在这个过程中,科学技术知识着眼于风险判断、标准制定,社会科学知识服务于风险管理、制度设计等,这些复杂的知识本身具有差异性,只有统一转化为透明、明确、可操作的法律规则才能成为指引人行为的依据,才能实现对不同食品安全治理行为的理性调控。

  其四,法治是确保食品安全治理价值导向和实际效果的基本保障。食品安全治理不仅涉及各种利益的博弈,同时也牵涉各种价值观的冲突。法治崇尚正义、自由、平等、安全、秩序等基本价值,在食品安全治理中始终坚持对人的尊严的尊重、对生命健康的守护以及对社会诚信和规则意识的弘扬。法治所具有的刚性、强度与威慑力,是其他社会调整方式无法替代的,能够在最基本的意义上促进社会正义,预防和解决各种纠纷,确保食品安全治理取得实效。

  落实食品安全战略急需复合型治理人才

  十八届五中全会站在协调推进“四个全面”战略布局的高度,强调深入实施人才优先发展战略,加快建设人才强国。食品安全治理涉及众多学科知识,如何培养和造就一大批具有既懂法律又懂技术、既掌握知识又具备实践技能、既了解中国国情又具有国际视野的复合型人才,是全面落实食品安全战略的关键所在。高等院校是人才培养的主阵地,食品安全治理人才培养是高等院校的责任所在。

  第一,食品安全治理复合型人才的培养,需要强化跨学科合作,形成完整的人才培养体系和课程体系。近年来,协同创新中心通过启动人民大学与华南理工大学的本科生交换学习制度、招收全国唯一的食品安全治理方向法律硕士生、推动与荷兰瓦赫宁根大学、美国UCLA、意大利都灵大学、爱尔兰都柏林大学等的双硕士项目和博士生联合培养项目、中心单独招收和各成员单位分别招收博士生和博士后等措施,初步形成本、硕、博、博士后多层次的人才培养体系。

  第二,食品安全治理复合型人才的培养,需要强化理论界与实务界的合作,推进理论与实践的沟通、对话。中心与国家食药总局建立了全面合作关系,与最高人民法院、最高人民检察院、北京市食药局、福建省食药局、河南驻马店中级人民法院、北京市平谷区法院、北京市知识产权法院等许多实践部门达成框架合作协议,建立实践基地。

  第三,食品安全治理复合型人才的培养,需要扩展国际视野,兼收并蓄,广为吸收人类在食品安全治理上的成功经验,参与国际食品安全治理新秩序的建构。

  第四,食品安全治理复合型人才的培养,需要雄厚的学科实力和研究基础作为支撑。近年来,中心不断打破学科壁垒,逐步实现法学学科整合、人文社会学科内部各学科整合、人文社会科学与自然科学的整合,在跨学科研究方面取得了一系列重要成果。
  
   (作者简介:韩大元,中国人民大学法学院院长、食品安全治理协同创新中心常务副主任。)

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