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陆海娜:尽快建立难民保护机制,体现中国“软实力”

2015-12-24 15:45:24   来源:国际先驱导报   作者:陆海娜

  核心提示:对进入中国的难民来说,最重要的是生存权,也就是活下去,而且要有尊严的活下去。要达到这个目的有两种基本途径:一个是就业自助,一个是获得政府救助。通过这两种途径,难民及其家人得以享有其他权利和保障,包括医疗、教育、住房等。而通过就业自助无疑是更有尊严的一种方式。

  国际先驱导报9月16日报道 9月初,3岁叙利亚小难民艾兰·库尔迪,宛若熟睡的天使般静静趴在土耳其海滩上。强烈的视角冲击深深地震撼了世界各国人们的良心。人们同时在问:怎样才能避免类似的惨剧再次发生?万里之外,这样的叩问也在提醒中国:中国做好保护难民的准备了吗?

  中国是1951年《日内瓦难民地位公约》及其1967年议定书的缔约国,并且批准了包括《经济社会文化权利公约》、《儿童权利公约》和《反对酷刑公约》等在内的大部分国际人权条约,所以保护难民的基本权利是中国的国际法义务。过去几十年间,中国陆续接收了不少难民,而近年来向联合国难民署驻华办事处寻求避难的人数也在不断增加,每年约有几百人。不过问题是,中国的难民救济政策都是临时性的,时至今日尚未建立起一套完整的机制来保护难民的权利。

  在中国国内法中,关于难民的法律规定只有1982年《宪法》第32条第2款:“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人可以给予受庇护的权利。” 还有2013年《出境入境管理法》第46条的规定:“避难申请人可以凭临时身份证明在中国停留;已被认定的难民,可凭难民身份证件在中国停留居留。”

  但国务院随之出台的《外国人出境入境管理条例》第15条规定的五种居留证件类别中,并没有关于难民或避难申请人的居留证种类。那么,难民或避难申请人究竟该如何申请居留或临时身份证?其难民地位又如何识别?由什么机构根据什么标准来认定?认定后可在中国享有何种待遇和权利?这些法律都没有明确规定。

  中国还没有建立自己的难民甄别机制,也没有配套的难民法或政策。目前常规的做法是由联合国难民署(UNHCR)驻华代表处对来华寻求避难者进行难民地位甄别,而实体标准则是UNHCR的章程。至于甄别过程是否有程序可循,如果避难者被认定为不是难民是否还有救济渠道则一概没有明确规定。被确定为难民的人可以暂时留在中国,并由联合国难民署为他们寻求“持久的解决办法”。然而,联合国难民署虽然在难民事务上比较专业,但资源有限,不可能像一个主权国家那样建立一个完善的甄别体系,它也不同于一个司法机构,无法提供一个主权国家所能给予的程序公正。而对已经被认定的难民的后续保护,则更是需要依赖接收国的资源。

  对进入中国的难民来说,最重要的是生存权,也就是活下去,而且要有尊严的活下去。要达到这个目的有两种基本途径:一个是就业自助,一个是获得政府救助。通过这两种途径,难民及其家人得以享有其他权利和保障,包括医疗、教育、住房等。而通过就业自助无疑是更有尊严的一种方式。但是中国对这一系列的问题还没有相应的法律规范和政策。我国现行有效的《外国人在中国就业管理规定》是1996年颁布的,法律位阶较低,也早已不适应现实的需求。目前国家人社部和外国专家局等部门正在研究起草《外国人在中国工作管理条例》,这是通过行政法规明确难民就业权利的良好契机。但是难民其他的权利,仍然需要制定专门的法律和配套措施来明确和保障。

  各国的经验证明,难民如果能享有较好的权利保护,则更有利于其自力更生,加强其返回母国或前往第三国寻求更好生活的能力。并且,很多难民可能拥有接收国需要的劳动技能,可以为促进接收国的经济和社会发展作贡献。建立有效的难民保护机制,善待难民,保障其基本权利,符合中国“依法治国、以德治国”的基本方略和人道精神,也是中国“软实力”的体现。

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