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人权教育的法律基础及实现途径

2014-12-17 14:55:39   来源:《人权》2014年第5期   作者:朱晓青
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安徽省蚌埠市固镇县实现义务教育阶段零收费目标

  人权能否获得尊重,或说个人和由个人组成的群体能否切实享有人权,在很大程度上取决于对人权的认知。换句话说,人权知识是个人和由个人组成的群体要求对其人权予以尊重,以及充分、有效享受人权的基本前提。人权教育的目的就是让个人和群体了解什么是人权,进而能够要求尊重人权及享受人权。人权教育的实施,重要的是获得人权教育的权利,获得人权教育是个人和群体应享有的人权。

  “人权教育”是中国《国家人权行动计划(2012-2015年)》的重要组成部分。正如《国家人权行动计划(2012-2015年)》的导言所阐明的,制定该项行动计划的意义在于,落实尊重和保障人权宪法原则,进而推动科学发展,促进社会和谐,以实现全面建设小康社会的宏伟目标。①而该项行动计划又与《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的实施相结合。不言而喻,《国家人权行动计划(2012-2015年)》的制定与我国的国家治理创新紧密相连。因而,在这样的背景之下探讨具有“前提”意义的“人权教育”,以及其法律基础和实现途径,相信是有积极意义的。

  一、人权教育的国际法律依据

  人权是具有普遍性的。对于人权的这种普遍性,曾任联合国人权委员会主席的埃莉诺?罗斯福用一种朴实易懂的语言这样描述道:“归根到底,普遍的人权是从哪里开始的?是在小地方,在离家很近的地方——这些地方离家如此之近,又如此之小,以致在世界任何地图上都难以找到。然而这些地方是个人所在的世界:是其生活的街区;是其读中学或大学的地方;是其工作的工厂、农庄或办公楼。这些就是每个男人、女人和孩子不受歧视地寻求平等的司法、平等的机会、平等的尊严的地方。除非这些权利在这些地方具有实际意义,否则它们在任何地方都没有什么实际意义。有关的公民若不在自家附近维护这些权利,我们就不要想在更大范围的人世间取得进步。”②然而,认识这些权利,以使它们变得具有维护和享有它们的实际意义,所需要的基本途径或前提条件就是进行人权教育。之所以这样说,根本原因就在于“人权教育是全面的学习,它增长知识、才干,培养人权价值观,促进公正、容忍和尊严,提高尊重人权和他人尊严的意识”。③换句话说,人权教育是要通过“人权知识的传授、技能的提高和态度的转变,建立我们在保护人的尊严和人的安全方面的共识”,④从而尊重及享受人权。

  关于人权教育的规定见诸国际及区域两个层面的人权文书中,它们成为人权教育的国际法律依据。

  (一)国际人权文书中的人权教育条款

  联合国大会于1948年12月10日通过的《世界人权宣言》第26条第2款被认为是对人权教育的“经典阐述”。⑤它规定:“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。教育应促进各国、各种族或各宗教集团间的了解、容忍和友谊,并应促进联合国维护和平的各项活动。”《世界人权宣言》是第一个被国际社会普遍接受的关于人权问题的国际文件。虽然它不具有法律拘束力,但是它作为人权的共同标准已为各国所公认。同时,它已被视为权威的和最具普遍意义的国际人权文书,是众多人权文件的依据或基础,也是许多国家宪法所仿效的蓝本。无怪曾任联合国人权事务高级专员的玛莉?鲁宾逊称其为“我们人类历史上抱负最为远大的文书之一”。⑥

  联合国大会1966年12月16日通过并于1976年1月3日生效的《经济、社会及文化权利国际公约》,是将《世界人权宣言》的规定法律化的一个重要公约。作为一个有法律拘束力的国际人权法律文书,该公约在“国际人权宪章”体系中占有重要地位。《经济、社会及文化权利国际公约》第13条第1款关于人权教育的表述是以《世界人权宣言》为依据的,并且与宣言类似。该款规定,“教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展,加强对人权和基本自由的尊重,并应使所有的人能有效地参加自由社会,促进各民族之间和各种族、人种或宗教团体之间的了解、容忍和友谊,和促进联合国维护和平的各项活动”。显然,人权教育不仅是获得个性发展及要求尊重人权和基本自由的前提,也是所有人能有效参与社会,即有效享有人权和基本自由的前提。根据《经济、社会及文化权利国际公约》的规定,缔约各国应采取步骤,用一切适当方法,尤其包括立法方法,逐渐达到公约所承认的权利的充分实现。其中当然也包括人权教育权。这里需要提及的是,由于经济、社会、文化权利的实现需要一定的经济发展作后盾,因此,这类权利的实现可以是“逐渐的”,但是,“采取步骤”则应该是“即时的”。

  涉及人权教育的国际人权文书还有:1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》;1978年联合国教育、科学及文化组织的《种族和种族偏见宣言》;1989年《儿童权利公约》;1958年国际劳工组织《关于就业及职业歧视的公约》;1992年《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》等。其中,《儿童权利公约》与儿童教育、学校及与学校有关的任何人都有密切关系,而对人权教育尤为具有重要意义。该公约由联合国大会1989年11月20日通过。《儿童权利公约》全面规定了儿童应享有的公民和政治权利,以及经济、社会和文化权利,并确认了非歧视原则及儿童的最大利益原则。该公约与《世界人权宣言》均为学校人权教育的核心内容。

  在国际层面,有关人权教育的重要文件还有1993年《维也纳宣言和行动纲领》。《维也纳宣言和行动纲领》重申各国有义务确保教育的目标是加强对人权和基本自由的尊重,强调在教育方案中纳入人权主题的重要性,并要求各国都采取这样的做法——从理论和实践上开展人权教育,认为这对于促进和尊重不分种族、性别、语言或宗教的所有个人的人权,可以发挥重要作用,应成为国家和国际层面教育政策的组成部分。《维也纳宣言和行动纲领》还吁请“所有国家和机构将人权、人道主义法、民主和法治作为学科纳入所有正式和非正式教学机构的课程”。

  (二)区域性人权文书中的人权教育条款

  一系列区域性人权文书中均有关于人权教育的规定。就欧洲而言,虽然《欧洲人权公约》和《欧洲社会宪章》中没有关于人权教育的规定,但是,欧洲理事会部长委员会通过的3个宣言——1981年《关于不宽容——对民主的威胁宣言》、1982年《表达和信息自由宣言》及《关于男女平等宣言》中都载有人权教育条款。此外,1992年欧洲理事会通过的《欧洲地区或少数人群体语言宪章》第7条第3款规定,缔约国承诺促进“在教育和培训诸项目之中、在地区或少数人语言上尊重、理解和宽容”。1994年11月10日,第95届部长委员会会议通过《欧洲保护国家的少数人群体框架公约》也有类似表述。

  1981年6月17日,非洲统一组织通过的《非洲人权和民族权宪章》第25条明确规定,缔约国有“通过教学、教育和出版物促进和确保尊重本宪章所载之权利和自由受到尊重”的义务。

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  二、联合国人权教育行动计划

  在促进人权的活动中,人权教育占有举足轻重的地位。因此,人权教育一直是联合国所关注的问题。自《世界人权宣言》通过以来,联合国大会一直号召各会员国传播这一基本文件,并就宣言的内容向人民进行教育。1993年的世界人权会议也重申了人权教育的重要性。作为对这次会议呼吁的回应,联合国大会于1994年12月23日通过的第49/184号决议宣布了联合国人权教育十年活动,将1995年至2004年定为“联合国人权教育十年”。大会重申,“人权教育应不止于提供信息,而应是一个全面性的终身过程,所有发展阶段和社会所有阶层的人借此学习尊重他人的尊严,并且学习在所有社会内确保此种尊重的方式方法。”⑦

  “联合国人权教育十年”是关乎人权教育的一个重要举措。这一十年行动计划明确了人权教育的定义,即:努力开展培训、传播和信息,目的是通过传授知识及技能和塑造态度,建立普遍的人权文化,以便:加强对人权和基本自由的尊重;充分发展人的人格和人的尊严感;促进所有民族、土著人民,以及种族、民族、族裔、宗教和语言群体间的了解、容忍、男女平等和友谊。十年行动计划还提出了推进人权教育的五个战略,即:评估需求和制定有效策略;建设和加强国际、区域、国家和地方各级的方案与能力;协调教育材料的编制;加强大众传媒的作用;在全球传播《世界人权宣言》。同时,十年行动计划也阐明了人权教育的内容和方法。

  在“联合国人权教育十年”实施过程中,联合国及其有关机构通过了一系列决议或采取了一系列行动,积极推进人权教育活动的开展。而作为“联合国人权教育十年”的后续行动,2005年8月5日,联合国大会第59/113 B号决议通过了《世界人权教育方案》。该方案重申了“联合国人权教育十年”行动计划;指明2005年至2007年为《方案》的第一阶段,即在中小学进行人权教育。《方案》恳请联合国人权高级专员办事处与联合国教科文组织密切合作,促进国家实施人权教育行动计划,并提供有关的技术援助;吁请所有的国家人权机构配合人权教育行动计划,协助实施人权教育方案。⑧

  联合国的各项人权教育计划或方案无疑有利于国际人权公约有关人权教育条款的实施。这对于人权公约的缔约国履行人权教育义务具有积极意义。

  三、人权教育的内容

  推进人权教育的基本目的就是要将人权教育纳入国家教育制度当中,将其作为国家教育战略或策略的组成部分。但是,由于人权的特殊性,而人权教育本身也是一项人权;又由于人权教育不仅仅是在学校进行,因此人权教育的内容与一般教育有所不同。此外,还因各国历史、文化、传统等的不同,人权教育的内容也会不同。笔者认为,人权教育的内容主要包括以下方面:

  (一)人权史。人权史是人权教育的重要内容。通过对人权产生与发展的历史的了解,才能明了人类尊严与价值及个人权利得以承认的斗争和努力过程,以及人权保护从国内到国际的必然性和必要性及发展过程。在人权史的教育过程中,个人可获得对人权的认知,以及逐渐具备人权理念和人权价值观,并发展个性和尊严。在此基础上,才可能尊重、维护和享有人权。

  (二)人权法律框架。《世界人权宣言》通过后,随着《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》及其两个任择议定书的通过,“国际人权宪章”体系形成。它成为国际人权法的核心,也是联合国人权法律框架的基础。之后,联合国通过了数十项人权公约。其中不少公约涉及人权教育,如1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》、1989年《儿童权利公约》等。此外,第二次世界大战后,区域性人权法律框架也已形成,主要有以《欧洲人权公约》及《欧洲社会宪章》为核心的欧洲人权法律体系;以《美洲人权公约》为核心的美洲人权法律体系;以及以《非洲人权和民族权宪章》为核心的非洲人权法律体系。而在国家一级,除宪法载有人权条款外,一些国家还制定了单行法规以保护某一方面的人权。这些单行法规规定的人权涉及选举、就业、教育等等。在中国,2004年3月14日第10届全国人民代表大会第2次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》,将人权写进了宪法。《宪法》第33条明确规定:“国家尊重和保障人权。”这是中国第一次将保护人权的条款写进宪法。 毫无疑问,“人权入宪”为中国人权法律体系的建构奠定了基础。

  当今,在人权领域已形成了由国际、区域及国家组成的三级人权法律体系。虽然它们的作用因其地位会有所不同,但其促进、保护人权的目标是一致的。将人权法律框架作为人权教育的内容,有利于个人在其权利遭受侵害时寻求有效救济。换句话说,人权教育是个人获取法律及其他形式救济的重要前提。

  (三)人权教育权与其他人权的关系。对于二者的关系,可以从两方面来看。一方面,人权教育权是一项人权;另一方面,人权教育权是享有其他人权的前提。正如前所述,人权教育是认知人权的基本的和重要的途径。因此,如若人权教育权得不到享受,其他人权的真正享有就会成为一句空话。

  总之,人权教育内容的设置应考虑受教育者的具体情况,并采取适当的和行之有效的教育方法。

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  四、人权教育权的实现

  人权教育权的实现既需要国际层面的监督,也需要国家实施机制的保证。国际监督与国家实施机制对于人权教育权的实现相辅相成,缺一不可。

  (一)国际监督

  如同其他人权的实现一样,国际人权公约的监督程序也是人权教育权实现的基本手段。几乎每一项国际人权公约(包括区域性人权公约)均作出规定,并且在人权实践中常用的监督程序是国家报告程序。它同样适用于监督人权教育权的实现。

  国家报告程序是国际人权公约普遍使用的程序,也是一项强制性的程序。在国际人权法中,国家报告是一项程序或制度。这种报告程序是国际人权公约缔约国按照有关公约的规定,定期或在公约机构要求时,向公约监督机构报告其履行公约的情况的程序。报告程序是国际人权公约规定的监督缔约国履行公约义务的一项程序。国家报告作为人权的国际监督措施在国际劳工组织及联合国中已有长期的传统。《联合国宪章》第64条关于“报告”的规定可以说是《宪章》之后报告制度的基础。该条规定:“经济及社会理事会得取适当步骤,以取得专门机关之经常报告。本理事会得与联合国会员国及专门机关,商定办法俾就实施本理事会之建议及大会对于本理事会职权范围内事项之建议所采之步骤,取得报告。”但由于以该条为基础的报告制度具有一般性,因而,在实践中未能获得太大意义。因此,在《联合国宪章》之后,许多国际人权公约将国家报告规定为强制性义务,并使其发展成为国际人权监督的基本手段。

  国家报告程序同样适用于监督作为人权的人权教育权的实现。这就要求有关人权公约的缔约国按照公约规定,在向公约机构提交国家报告时,阐明其在人权教育方面采取的措施、取得的进展,以及存在的困难和影响因素等。在实践中,虽然报告程序的有效性因种种原因受到了限制,但总的来讲,报告程序的监督作用还是不可低估的。

  随着人权教育的倡导和推进,联合国人权事务高级专员办事处及其他一些组织或机构出版了一些有关人权教育的手册,阐述人权教育的方法、措施等。这对于促进人权的认知具有积极意义。但是,有针对性的监督人权教育权实现的国际程序或制度依然缺乏。这在一定程度上会抑制人权教育权的实现。

  (二)国内实施机制

  一般来讲,国际人权公约都会载有这样的条款,即:缔约国应采取立法、司法、行政或其他措施,以实施公约所承认的权利。据此,人权公约的缔约国有义务在公约对其生效后即采取为实施该公约所载权利所需的适当措施,以保障公约权利的实现。

  人权教育权作为一项人权,与其他人权一样,主要应由国家来保证其实现。这也是国家在国际人权公约下的义务。考虑到人权教育是一项长期的工程,国家应以“联合国人权教育十年”确定的行动计划为指针,并顾及这一行动计划后联合国的有关决议,履行其人权教育的义务。鉴于此,国家履行人权教育义务的形式,或说国家实施人权教育的机制大致应包括以下方面:(1)制定有关人权教育的法律、法规;(2)制定行之有效的国家人权教育战略或计划;(3)建立人权教育制度。(4)建立保障人权教育的实施机制。这种实施机制应由专门机构和相关措施构成。

  中国在人权教育上的一项重要举措就是将其纳入国家人权行动计划之中,并将其作为行动计划的目标加以实施。按照《国家人权行动计划(2012-2015年)》,“人权教育”包括“广泛开展各种形式的人权教育和培训,在全社会传播人权理念,普及人权知识。”⑨据此,中国政府将采取一系列行动,以达到人权教育的目标,主要有:将人权教育纳入公务员培训计划;加强中小学人权教育;鼓励高等院校开设人权课程;鼓励并推动企事业单位普及人权知识;鼓励新闻媒体传播人权知识;增设国家人权教育与培训基地。无疑,这些行动计划将对中国人权教育的发展起到至关重要的作用。

  (三)非政府组织的作用

  非政府组织通常是指不经由政府间协议建立,能够以其活动在国际事务中产生作用的民间组织。非政府组织与政府间组织几乎同时生成。其早期活动主要集中在人道主义和宗教方面。鉴于非政府组织的积极作用,《联合国宪章》赋予了非政府组织咨商地位。《联合国宪章》第71条规定:“经济及社会理事会得采取适当办法,俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。”非政府组织的活动现已扩展到政治、经济、科技、文化等人类活动的所有领域,并发挥着不可低估的作用。作为国际社会的两个重要角色,非政府组织与政府间组织在实践中形成了相互协商和合作的关系,并各自或联合发挥着自己的职能。

  非政府组织一直对人权体系的发展与完善有着重要的影响。它是促进人权活动的重要参与者。而通过倡导、编写教材、组织培训,以及与联合国、联合国教科文组织、区域性机构、政府间机构等的合作,非政府组织在推进和参与人权教育方面的积极作用更加显见。

  (作者系中国社会科学院国际法研究所研究员)

  注释:

  ①见中华人民共和国国务院新闻办公室于2012年6月发布的《国家人权行动计划(2012-2015年)》导言。

  ②埃莉诺?罗斯福:《权力掌握在自己手中》(1958年在纪念《世界人权宣言》十周年大会上的讲话)。引自《人权教学入门》,联合国人权事务高级专员办事处2003年出版,第11页。

  ③“人的安全网络”组织编写:《人权教育手册》,李保东译,生活?读书?新知三联书店2005年版,第19页。

  ④李保东译:《人权教育手册》,“前言”。

  ⑤G?阿尔弗雷德森:《人权教育权》,载《经济、社会和文化权利》,黄列译,中国社会科学出版社2003年版,第311页。

  ⑥玛莉?鲁宾逊1998年在纪念《世界人权宣言》五十周年时的讲话。引自《人权教学入门》,第12页。

  ⑦《人权教学入门》,第15页。

  ⑧可查阅http://daccessdds.un.org.

  ⑨见《国家人权行动计划(2012-2015年)》第四部分“人权教育”。
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