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人权、主权与“球权”:国际公共管理的权利来源及其限度

2014-06-17 13:58:45   来源:《人权》2014年第1期   作者:雷海 陈智

  在全球化时代,随着交通条件的日益便捷、贸易关系相互依赖的日益加深以及人员流动所带来的全球性公共事务日益增多,全球性的问题,诸如战争与和平、气候变化、毒品走私、跨国犯罪、国际恐怖主义等,越来越凸显。这些问题大多已经超出了单个国家所能控制和处理的范围,需要进行全球性的公共事务管理,即一般所称的“国际公共管理”或者“全球治理”。如同国内公共事务的管理需要某种程度的合法性一样,全球公共事务的管理也需要合法的权利来源。这种全球公共事务管理的权利来源,被一些学者称为 “球权”。所谓“球权”,本质上就是国际社会进行全球公共事务管理的权利。北京大学国际关系学院梁守德教授指出,“球权,指的是国际社会合理合法的正当权力与利益,即国际社会共有的权利,或称全球权利、全球利益。它具体表现为联合国宪章和国际准则所规定的国际组织的权力与利益。”

  具体说来,国际公共管理的权利——“球权”——是“由主权国家在清算战争罪行的大前提下,妥协、协调,既维护主权又对等转让主权的结果。”“球权,由主权国家共同确定,也由主权国家共同管理。” ①梁守德教授的这一段话清楚地说明了两个问题:第一,“球权”是国际社会进行全球性公共事务管理的权利,不是单个国家的权利,具体表现为联合国和国际组织的权利。“球权”的产生来源于单个国家的主权让渡。第二,“球权”不是一个国家管理世界的霸权,也不是一个世界政府所拥有的中央权利,它是一种由主权国家通过某些国际机制和制度共同管理全球公共事务的合法权利,以国际法为依据。②  国际社会的合法权利不断扩大,其目的是为了维护全世界的基本人权。那么,全球公共事务管理的权利来源具体是什么呢?如何正确认识全球公共事务管理中人权、主权和“球权”三种之间的关系?这就是本文将要集中论述的问题。

  一、国际公共管理的权利来源:两个核心的“球权”文件

  全球公共事务的管理,其迫切性首先来自于对国家间关系中战争与和平事务的管理,即尽可能维持一种和平的国家间关系、避免战争。第一次世界大战的爆发凸显了管理战争这种全球公共事务的迫切性。因此,第一次世界大战之后,国际社会就出现了通过普遍性的国际组织进行全球公共事务管理的思潮并且被广泛接受,从而订立了第一个核心的“球权”文件:《国际联盟盟约》。

  《国际联盟盟约》是一战后《凡尔赛和约》的第一部分,于1920年1月20日生效。根据盟约所建立的国际联盟,是国际关系史上第一个全球性的国际组织。之所以提出建立这样的一个国际组织,与当时批判国家主权无限扩张、主张全球公共事务治理的思潮是分不开。一些学者例如法国思想家莱翁?狄骥认为,主权国家是战争以及各种全球性矛盾冲突的根源。所以他提出用“协作国家的观念”代替“主权国家的观念”,想用消除主权的方式来消除帝国主义国家之间的战争。③当时欧洲和平主义、理想主义思潮泛滥,试图通过国际组织、国际舆论来制约国家的权力,以避免悲剧的再次发生。当时的美国总统威尔逊极为重视国际联盟的作用,把它作为美国“全部外交结构的基础”。纵观其具体内容,《国际联盟盟约》就是一部初步系统地提出全球公共事务管理和“球权”内容的重要国际文件。

  在《国际联盟盟约》中,明确规定了国际联盟的宗旨:“缔约各国,为增进国际间合作并保持其和平与安全起见,特允承受不从事战争之义务,维持各国间公开、公正、荣誉之邦交,严格遵守国际公法之规定,以为今后各国政府间行为之规范,在有组织之民族间彼此关系中维持正义并恪遵条约上这一切义务。”④也就是说,各国自愿承诺“不从事战争”。为了确保制止侵略和维护和平,盟约赋予国际联盟以集体安全机制,包括和平解决国际争端的原则和相关的制裁条款:盟约的第11条、12条、13条和15条规定了会员国在把争端提交盟约所规定的程序以前,不得诉诸战争。盟约的第16条规定了对违反盟约的会员国进行经济和军事制裁的办法。根据盟约规定,国际联盟建立了一系列的机构实体如行政院、常设秘书处、国际常设法院,从而强化了“球权”的物质存在。

  可以看出,国际联盟所拥有的“球权”主要在于维护国际和平与安全,但是其权利不是强制性的、独立性也不够(决议需全体一致通过),因此难以完成它所肩负的如此重大的任务。国联的失败和它的先天不足是紧密联系在一起的。

  第二次世界大战的爆发使人们意识到需要赋予国际社会在全球公共事务管理方面更大的权利和更高的效率。为什么被寄予厚望的国际联盟和世界舆论在军事强权面前显得如此软弱无力?如何防止国家滥用“国家利益”、“维护主权”等神圣的词汇在国内和国外进行大规模侵犯人权和侵略他国的行动?限制主权、扩大“球权”,增强集体安全机制的强制性和国际公共管理的有效性,成为了各国学者和政府的共识。例如,《奥本海国际法》则断言:“国际法的进步、 国际和平的维持、以及随之而来的独立民族国家的维持,从长远看,是以各国交出一部分主权为条件的,这样才能在有限范围内进行国际立法,并在必然无限范围内实现具有强制管辖的国际法庭所确定的法治。”  ⑤

  随之而来的,是“球权”的空前发展和对国家主权限制的空前严厉。全球公共事务的管理,不仅仅是局限于政治与安全事务,还扩展到了经济与社会事务。这些全球性权利的主张都是从基本人权出发的。在《联合国宪章》中,多次强调了基本人权的重要性,提出了维护国际和平与安全、发展国际合作等一系列具体的机制性内容。⑥宪章一开始就郑重宣告:“重申基本人权,人格尊严与价值,以及男女与大小各国平等权利之信念”,“创造适当环境,俾克维持正义,尊重由条约与国际法其他渊源而起之义务,久而弗懈。”在第一章第一条“宗旨及原则”中,又具体提出维持国际和平与安全、发展各国友好关系、促成国际经济社会合作三项任务,并把联合国定位为“协调各国行动之中心”。怎么样使联合国担负起这样的任务,不蹈国联的覆辙呢?宪章赋予了联合国一系列具体而重要的管理全球公共事务的权利,例如,它把联合国的规则应用于所有的国家,使“球权”第一次真正有了全球性的意义,并且规定了安全理事会作为维持国际和平与安全主要机构的职责。对于会员国违反《联合国宪章》,安全理事会有权停止其作为联合国会员国的权利。宪章还详细规定了联合国大会的职权,尤其是对于维护国际和平安全合作方面的职权。

  为了确保联合国作为全球公共事务管理的国际组织的公正性,在宪章第十五章“秘书处”第100条中特别对联合国秘书处工作人员的国际公务员性质做了规定:“秘书长及办事人员于执行职务时,不得请求或接受本组织以外任何政府或其他当局之训示,并应避免足以妨碍其国际官员地位之行动。秘书长及办事人员专对本组织负责。”“联合国各会员国承诺尊重秘书长及办事人员责任之专属国际性,决不设法影响其责任之履行。”这样一种规定确保了联合国本身的独立。

  综上所述,从《国际联盟盟约》到《联合国宪章》,国际社会维持国际和平与安全、促进各国经济和社会发展的权利大大增加了。全球公共事务的管理不仅有了自己的核心法律文件,也有了相应的执行机构即普遍性的国际组织。全球化背景下“球权”的不断扩大意味着主权受到越来越大的约束。从国际关系角度讲,全球化的意义在于,它是对传统的国际关系、对国家主权和其他权利、对以国界标示人群活动区别的规则的一种深入持久的挑战。 ⑦于是,出现了“主权过时论”的主张,认为国际组织的作用已经越来越重要,作为全球公共事务的管理机构,国际组织的权威应该高于国家的权威。这样一种观点大多数来自在联合国内居优势的西方国家。而发展中国家由于自身力量的不足,在联合国中居于劣势,就有一些学者提出了“主权绝对论”与之对抗。如何准确认识国际公共管理的权利限度?这一问题的核心涉及到“人权”、“主权”与“球权”的关系问题。

  二、国际公共管理的权利限度:人权、主权与“球权”的关系

  如何认识国际社会进行全球公共事务管理的权利限度?“球权”的强化是否意味着国际社会应该在全球公共事务领域具有超越于主权国家的权威?这里我们需要准确认识人权、主权与“球权”三者之间的关系。

  简而言之,主权由人权的让渡而来,而“球权”又由主权的让渡而来。没有人与人之间订立契约,建立国家,就无所谓主权;没有国家与国家之间订立契约,就无所谓“球权”。归根结底,主权和“球权”的出现和发展都是为了保障基本人权。无论是西方政治思想流派中的自由主义还是保守主义,都毫无例外地认为,个人在和政府机构的关系中享有人的尊严和自律的原则。许多西方学者认为,国家是必不可少的恶;而马克思主义同样认为国家只是阶级统治的工具,最终要实现的是人的自由而全面的解放。一位中国学者在仔细的研究了马克思主义人权与主权的关系后说,“无论国家政权对人权多么重要,都不能把人权看成是从国家权力派生出来的、完全从属于国家的。”因此,国家主权并不具有绝对性,其根本目的在于人的自由和发展,在于以生存权和发展权为核心的基本人权的实现。

  从主权的内涵来说,主权可以分为两部分:对内的最高性和对外的平等性。也就是,在国内,主权是最高的统治权力,没有任何一个其他的组织或国家可以高于主权的权力。法国政治思想家让?博丹进一步把主权定义为“不受法律约束的、对公民和臣民进行统治的最高权力”,并分析了国家主权的内在特征,即它是最高的、绝对的、永久的、不可分割的、不可让与的。但他认为,主权必须向上帝负责和受制于自然法则。也就是说,主权不能侵犯公民的某些基本权利。⑧时代发展到今天,从国际法角度来讲,国际习惯法涉及的人权问题如种族灭绝、奴隶贸易等问题上,“不干涉原则”基本上是不适用的。⑨《联合国宪章》和有关国际公约明确规定有三类情况属于人权国际保护的范围。第一,凡属帝国主义、殖民主义、霸权主义对殖民地、附属国及其他国家的民族自决权、自然资源主权、发展权以及与此相联系的个人权利的大规模公然侵犯,均应受到国际社会的谴责和反对。第二,种族歧视、种族隔离、灭绝种族、贩卖奴隶、大规模地制造和迫害难民、宣传战争、鼓吹法西斯主义等,均属于应予禁止的国际犯罪。第三,国家间有关人权的协议一致的条约、公约所规定的各项措施,各有关参加国有义务在国内立法和政策方面采用并尊重这些规范。如果签约国违反国际条约、公约的义务而侵犯人权时,国际社会有权对该国进行干预和谴责。⑩

  对外主权的涵义主要是主权之间的互相平等、互不隶属的关系。国际法的开创者格老秀斯在《战争与和平法》中指出:“所谓主权,就是说它的行为不受另外一个权力的限制,所以它的行为不是其他任何人类意志可以任意视为无效的。” (11)也就是说,主权在对外方面表现为各国间的平等,别国无权将自己的意志强加于其他国家。与对内主权相比,对外主权具有更大的局限性。因为对外主权仅仅是一种平等关系,而不是一种最高权力。换句话说,在涉及到全球性事务以及许多国家权益的全球公共事务领域,各国的主权并非是最高的、可以独断专行的。格劳秀斯把主权国家对外行使主权的行为规范到国际法的范围内。这样,一个国家在对外行使主权的时候并不是完全绝对不受限制的,为了各国的共同利益、实现所谓的全球公共事务管理或者说国际公共管理,各国主权的行使必须受到国际法的制约。(12)

  随着全球化趋势的相互发展,各国间相互利益越来越紧密和错综复杂,全球性事务的重要性、复杂性日益上升,主权国家进行协调、实行国际公共管理的必要性不断凸显,主权的行使必然受到越来越大的制约。一个国家虽然有权对其他国家做出自己的反应,但不得不考虑这种反应所带来的后果。一旦主权的行使者在国际上胡作非为、危害国际和平与安全,国际法和其他国家同样会予以制约和制裁。同样的,如果一个国家内部出现了大规模的内战、饥荒等主权机制完全失灵的状况,国际社会也有权进行干预。

  “球权”的扩大既是出于维护人权、促进主权发挥积极功能的根本需要,也是与当代全球化趋势日益发展、公共问题日益增多、国家间交流日益频繁的现实相适应的。但是,“球权”的不断扩大并不意味着它可以取代主权,正如联合国作用的扩大不能发展成世界政府一样。在全球公共事务管理领域,联合国和主权国家的关系可以从如下几个方面来看:第一,虽然是代表着“球权”的普遍性组织,联合国的建立仍然是大国利益平衡的结果,是当时国际力量对比的反映,是大国享有某种特权的组织。联合国与主权国家的关系在很大程度上取决于大国的态度。第二,联合国是主权国家建立的、以维护主权国家独立、平等、不受侵犯为基本原则的国际组织。宪章第一章第二条明确规定了“国家主权平等”、保证“国家领土完整或政治独立”、不得“干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”等原则。 第三,它是通过集体安全机制,对主权国家具有某种超国家权力的组织。联合国有采取包括军事手段在内的强制制裁行动的权力。但这种超国家权力只是在“国际和平及安全”受到威胁时,或在主权国家受到侵犯时才适用。 第四,联合国是主要以谈判、调查、斡旋等和平手段解决主权国家间争端的组织。(13)

  如果“球权”的发展成为一种世界政府性质的权力,那么所带来的并不一定是和平,反而有可能是争夺中央权力的无休止的战争。冷战结束以来,文明之间的矛盾和民族意识之间的矛盾是增多了而不是减少了,与经济全球化相并而行的是全球文明和意识形态的分裂。这样的一种情况下,国际社会进行全球公共事务管理权利的无限扩大只会带来灾难而不是幸福,违背保护基本人权的根本宗旨。与国内公共事务的管理一样,全球事务的公共管理也应该采取一种更加灵活、包容的形式。从目前国际体系的发展状况来看,建立一种超然于主权之上的“球权”也是不可能的。主权国家仍然是国际社会的基本行为体。所谓“人道主义干预”主要是大国对小国干涉的特权。发展中国家呼吁维护主权和不干涉内政的原则,因为主权是发展中国家“抵御这个不平等世界行事规则的最后一道防线”。(14)因此,不用说集中管理全球公共事务的世界政府,即便是将联合国改造成多行为体并存、相互制约的“世界议会”的设想恐怕也是难以实现的。

  小结:国际公共管理的权利及其限度

  对全球性事务的国际公共管理正在成为公共事务管理领域的一个重要课题。与传统的国际政治不同,国际公共管理着眼于全球公共问题,着力于进行综合性的国际公共管理,因此主权国家和国际社会都属于参与其中的重要行为体。国际制度和国际组织因而成为了全球公共事务管理的主要机构,而它所拥有的全球性权利本文称之为“球权”。本文首先考察了全球公共事务管理的权利来源,即历史上的两个核心文件——《国际联盟盟约》和《联合国宪章》,探讨了“球权”不断扩大的具体内容。通过比较可以得出,“球权”的具体权利在二战以来得到了急剧扩大,其依托的实体联合国等普遍性的国际组织也在发挥着越来越重要的作用。尤其在当前全球性公共问题如恐怖主义、环境公害突出的情况下,联合国和其他国际组织越来越成为国际公共管理的重要工具。本文的第二部分重点探讨了如何界定全球公共管理的权利范围,出发点是分析人权、主权与“球权”的关系。本文认为,主权来源于人权的让渡,“球权”又来源于主权的让渡,所以,主权和“球权”的根本目标都是为了基本人权——尤其是民众的生存权和发展权。可以在维护基本人权的基础上统一起来。随着时代的发展,主权受到越来越大的限制,而“球权”的重要性不断增加。但是,“球权”并不可能也不应该取代主权成为统治世界的中央权力,联合国并不可能也不应该成为管理全球公共事务世界政府。

  对国际公共管理权利来源的了解,以及人权、主权与“球权”三种关系的厘清,有助于我们为国际公共管理提供一种合法性的基础,框定全球公共事务管理的原则。我们认识到,在全球公共事务的管理中,在充分发挥主权国家作用的同时,也要尊重和利用国际组织、全球公民社会等非国家行为的独特作用,从而确保全球公共事务的管理具有更强的普遍性、公正性和合法性,从而推动国际公共管理的民主化与多元化。

  (作者雷海系北京师范大学政治学与国际关系学院2010级行政管理专业博士;作者陈智系北京师范大学政治学与国际关系学院2011级行政管理专业博士)

  注释:

  ① 梁守德:《谈“球权”》,载《国际政治研究》2001年第3期。

  ②梁守德:《试论冷战后国际政治中的主权与“球权”》,载《太平洋学报》2002年第1期。

  ③肖佳灵:《西方对主权理论三次挑战的实质》,载《复旦学报:社科版》1998年第1期。

  ④以下关于《国际联盟盟约》的内容参见《国际条约集》(1917-1923年),世界知识出版社1961年版,第266-276页。

  ⑤ 【英】劳特派特修订:《奥本海国际法》,(上卷,第1分册),商务印书馆1981年中文版,第101页

  ⑥以下有关《联合国宪章》的内容参见李铁城主编:《联合国的历程》,北京语言学院出版社1993年版,附录一:《联合国宪章》,第646-681页。

  ⑦王逸舟:《当代国际政治析论》,上海人民出版社1995年版,第5页。

  ⑧【美】乔治?霍兰?萨拜因:《政治学说史》(下册),商务印书馆1986年中文版,第462页。

  ⑨白桂梅等:《国际法上的人权》,北京大学出版社1992年版,第290页。

  ⑩吕有志:《论“人权高于主权”的本质》,载《浙江大学学报:人文社科版》2001年第2期。

  (11)叶立煊:《西方政治思想史》,福建人民出版社,1992年版,第173页。

  (12)叶立煊:《西方政治思想史》,第111页。

  (13)李东燕:《试论联合国与主权国家关系的演变》,载《世界经济与政治》2000年第5期。

  (14)顾震球:《联合国任重道远》,载《光明日报》1999年12月26日。

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