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联合国建设和平行动与人权保护

2014-06-17 13:52:57   来源:《人权》2014年第1期   作者:高心满

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联合国维和部队

  第二次世界大战结束以来,人权问题越来越受到国际社会的关注。国际社会试图通过各种途径解决因各种冲突引发的人权问题。其中,联合国主导的建设和平行动与维持和平行动一样,是联合国保护人权行动中不可分割的一部分。联合国主导的冲突后建设和平行动,着眼于从社会发展这一根源解决冲突问题,对于帮助刚摆脱冲突的国家实现持久和平具有重要意义。十几年来,联合国积极参与有关国家和地区的冲突后建设和平工作,对保护人权发挥着积极的作用。

  一、社会发展对保障人权的重要意义

  通常来说,人权保护有三个基本途径:即人权的经济保护、人权的政治保护和人权的法律保护。从人权的经济保护而言,经济发展是充分实现各项基本人权的基础和保障,是维护人的各项权益的内在动力。人们很早就意识到经济状况影响社会稳定,发达的经济是人权状况改善的基石。世界上大多数发展中国家都在强调经济发展的重要作用,在改善民生的同时,提升本国保护人权的能力。反过来说,经济得不到切实发展的国家,在保护人权方面存在着较多的缺失。

  当前国际社会爆发的武装冲突大多发生在经济落后的发展中国家,特别是经济极端落后的不发达国家。尽管这些国家爆发冲突的原因复杂多样,但最根本的原因是极端贫困。一国的社会发展停滞往往导致该国的社会不稳定,进而对该国甚至该地区的和平与安全构成威胁。和平与发展是紧密相连的,要从根本上消除引发冲突的隐患,充分保障人权,就必须提升国家的经济建设能力,帮助发展中国家,特别是最不发达国家发展经济。最大限度消除贫困、促进社会可持续发展既是预防冲突的步骤,也是促进和平建设的步骤,更是保护人权的根本途径。

  二、联合国主导的建设和平行动

  国际社会普遍认为,联合国在帮助国家与社会从战争的破坏中进行恢复的问题上负有责任。2005年世界首脑峰会召开以来,发展、和平、安全和人权理念更加深入人心,联合国维护人权的决心更加明显、措施更加得力。联合国作为世界上最大的政府间组织,通过开展各种与和平相关的活动来保护人权。在联合国维和任务区,对人权侵犯与保护的博弈始终不断。联合国维护和平力量对维持联合国建设和平任务区的安全与稳定、经济发展起到了积极作用,成为保障人权的有效途径。目前的维和行动或建设和平行动实际上包含了联合国通常所划分的“缔造和平”(peacemaking)、“维持和平”(peacekeeping)和“冲突后建设和平”(post-conflict peace-building)等维护和平的活动。联合国倡导的建设和平行动,是其开展维和行动的重要组成部分。

  (一)联合国建设和平行动内涵

  20世纪70年代,挪威社会学者约翰?哥顿首先提出了“建设和平(peacebuilding)”这个词。它的主要含义是,主权国家之外的外界力量对主权国家国内冲突进行干预,通过帮助该国建立可持续的和平环境来预防冲突的发生或反复发生。

  在冲突后国家或地区,发展重建工作应贯穿始终,政治、安全和发展等领域应齐头并进,既要重视安全部门改革、司法公正和法治等问题,更要重视发展问题。只有尽快实现经济恢复与重建,使人民早日享受到和平“红利”,才有助于推动政治和解,稳定安全局势,为和平进程提供牢固的政治基础。

  1992年,作为联合国秘书长,布特罗斯?布特罗斯?加利在其提出的《和平议程》报告中,首先提出“建设和平”一词。2005年,联合国通过其建立的建设和平委员会及其下设机构来推动建设和平的理念。这是继维持和平行动形成后,联合国集体安全体制发展史上的又一个里程碑。这意味着,国际社会认识到,冲突的结束并不意味着实现和平,冲突后建设和平对实现有关国家和地区的长治久安具有重要意义。

  国际社会对建设和平的定义多种多样,而联合国主导的建设和平行动,主要是通过推动冲突后重建工作的开展,加强国家对于各个层面的冲突管理的能力建设,减少冲突的发生或死灰复燃,为建设可持续的和平与发展环境奠定基础。建设和平行动侧重的是冲突平息后长期的社会发展过程和社会的长治久安,需兼顾政治、安全、发展等多个方面,这与社会发展过程同步。它兼顾了短期和长期双重目标。联合国所采取的建设和平行动,包含了多方面的内容,涉及解除武装、军人复原、使军人重新融入社会,安全部门的改革,加强法制,改善人权状况,为民主发展、冲突化解提供科技支持,以及重建政府、经济和社会机构等多个方面。联合国的维持和平行动与建设和平行动相互配合,建设和平行动常常发生在部署维持和平行动之后,维持和平行动则为建设和平行动的顺利开展提供基础。从一个更广泛的意义上来说,建设和平行动的开展也意味着联合国对冲突预防态度的逐渐改变。

  成功的建设和平行动,着眼于创造功能结构性条件,从根本上维护社会稳定、法治秩序、伦理道德,旨在建立包容的社会环境,创建完善的法律机构和机制,解决社会或结构性问题,为冲突的国家或社会创建一个能可持续的、长久的和平环境。

  (二)联合国建设和平行动对人权保护的意义

  联合国主导的建设和平行动被国际社会认为是一项具有开创性的举措,它给冲突后国家的长久发展,给饱受战乱蹂躏的人民带来新希望。

  研究表明,摆脱冲突的国家近半数会在冲突后五年之内再次陷入暴力与冲突之中。目前,非洲既是联合国开展维和行动的重要地区,也是联合国建设和平工作的重点关注对象。联合国正在推动的建设和平行动所涉及到的中非共和国、布隆迪、利比里亚等国,都在非洲。建设和平在非洲的成败,将是对联合国建设和平机制的考验。建设和平行动主要是加强在建设和平领域对非洲的援助,协助当事国加强能力建设,提高非洲自身实现建设和平及恢复发展的能力,帮助有关国家、地区早日摆脱冲突和动荡,实现稳定与发展,从而全面提供保护人权的环境和条件。

  联合国建设和平行动的实践,大多数情况下采取的是冲突后建设和平行动。主要是寻求建立和平的基础,着眼于从冲突根源上解决问题,旨在更好、更全面地保护人权,其终极目标是促使所有冲突方达成和解和实现可持续的和平。经验表明,短期的维持和平行动确实能够在一定程度上遏止冲突,但当维和人员撤走后,由于长期积累的社会问题以及国家能力的缺失,很容易使国家因治理不善再次陷入冲突与混乱中。冲突后国家建设和平的重点是稳定安全局势、推动政治和解、加强民主建设,同时要解决威胁和平与安全的根源性问题,特别是经济与社会发展问题。因此,要想从根本上解决冲突、保护人权,需要从诱发社会矛盾的根源上着手。联合国主导的建设和平行动着力协助当事国开展建设和平工作,努力帮助其加强国家能力建设和国家治理水平,包括提升国家的影响浸透能力、社会关系调节能力、资源汲取能力、分配使用资源的能力等。

  建设和平行动主要从三个方面实现持久和平状态,也就是从三个方面对人权提供保护。一是稳定冲突后地区局势,着力保护人的基本生存权利。工作重点在于加强冲突后地区的稳定性,防止冲突死灰复燃,这主要通过解除武装、遣散军事人员并使他们重新融入社会来实现。二是改组重建国家的各项机构,着力保护的是人的各项基本政治权利。这一方面的工作侧重帮助冲突后国家提升治理能力,促使其生成自我提供基本的公共产品的能力,提升国家的法制化水平。三是着力解决社会经济问题,着力保护的是人的基本发展权利。如青年就业、经济社会发展等领域。

  (三)联合国建设和平行动成功的基本条件

  根据推动建设和平行动行为体的目标与现实行动的不同,建设和平的内容和行动方式也有很大不同。联合国主导的建设和平工作涵盖诸多方面,需要当事国、联合国各机构、联合国所有会员国以及国际社会大量无政府组织的协助和共同参与。

  第一,加强与相关各方的密切合作。首先是与当事国深入合作。冲突后国家对本国建设和平负有首要责任,是建设和平工作的核心,应当发挥主导作用。联合国与国际社会开展的建设和平行动,作为外部的促进因素,应努力加强与当事国的合作关系,尊重当事国自主确定的优先发展领域,根据其具体国情协助其制定建设和平综合发展战略,努力提高国家治理水平。其次是充分发挥联合国建设和平委员会的作用。联合国建设和平委员会作为联合国系统内首个协调冲突后重建的机构,经过整个国际社会的通力合作和努力,在帮助冲突后国家建设和平方面发挥了重要作用,取得了显著成绩。再次是加强与国际社会的合作。联合国建设和平委员会努力加强其同联合国主要机构、国际金融机构、区域组织以及众多国际非政府组织的协调与合作,努力探索协助冲突后国家建设和平多样化的有效途径。

  第二,保障国际社会对建设和平行动充足的资金投入。联合国建设和平基金以及其它多边和双边捐助方为冲突后国家建设和平提供了大量资源投入,发挥了积极作用。保障充足的资金投入并加快资金投放速度,有助于建设和平行动的成功。

  三、小结

  迄今为止,联合国主导的建设和平行动在减少冲突、保护人权方面已经起到了积极的作用。建设和平工作是一项长期的、艰巨的工作,覆盖面广、任务繁重、机遇与挑战并存。中国一贯支持联合国主导的建设和平行动,积极参与建设和平委员会的工作,为冲突后国家实现持久和平、可持续发展和保护人权做出了应有的贡献。

  (作者系中国维和警察培训中心主任)

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