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浅议监视居住制度与人权司法保障

2014-06-17 13:50:37   来源:《人权》2014年第1期   作者:徐爽 李超燕

  监视居住是指人民法院、人民检察院、公安机关在刑事诉讼中限令犯罪嫌疑人、被告人在规定的期限内不得离开住处或者指定的居所,并对其行为加以监视的强制措施。作为我国刑事司法制度中独创的一项强制措施,监视居住有助于保障刑事诉讼活动的有效进行,及时追究和惩罚犯罪,但也直接影响到刑事诉讼当事人的人身自由权的维护。司法实践中,由于监视居住措施的适用常存在变相羁押嫌疑人、被告人,侵害刑事诉讼当事人的人身自由权等弊端,这一强制措施自1979年刑事诉讼法规定以来,屡加修改。最新一次刑诉法修改对监视居住的使用条件、适用范围、使用方式等作出了详细规定和补充,并首次提出了指定居所监视居住的概念。

  中共十八届三中全会决定指出,要建设法治中国,维护宪法法律权威,就必须健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。在深化司法体制改革这一时代背景下,侦查机关在运用指定居所监视居住强制措施时如何做到惩罚犯罪和保障人权的有机统一?如何做到既有效地防止不收监的犯罪嫌疑人不致发生社会危害性,同时又不对其人身自由、人格尊严造成非法侵害?本文将从人权保障的角度结合相关国际人权标准,对这些问题加以探讨,并对完善指定居所监视居住制度提出几点意见和建议。

  一、新刑事诉讼法下的监视居住制度

  (一)监视居住的具体规定

  现行刑诉法修改后,明确了监视居住的场所;明确监视居住的期限可以折抵刑期;明确监视居住的执行方式以及通知家属、委托辩护人、检查监督等事项。修改后的刑诉法在一定程度上提高了对刑事诉讼当事人人权的尊重与保障。

  1、监视居住的对象

  根据《刑事诉讼法》第72条规定,监视居住的对象为犯罪嫌疑人、被告人。

  2、监视居住的适用条件

  (1)一般监视居住适用条件。根据《刑事诉讼法》第72条规定,符合逮捕条件,有下列情形之一的可以监视居住:①患有严重疾病、生活不能自理的;②怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女;③系生活不能自理的人的唯一扶养人;④因案件的特殊情况或者办理案件的需要,采取监视居住措施更为适宜的;⑤羁押期限届满,案件尚未办结,需要采取监视居住措施的。

  (2)例外监视居住适用条件。第一种情形,对符合取保候审条件,但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保证人,也不交纳保证金的,可以监视居住。第二种情形,在适用取保候审过程中不足以防止危害性或者脱保的,违反取保候审的法定义务适用监视居住。

  (3)指定居所监视居住适用条件。指定居所监视居住作为变通措施首次出现于1996年《刑事诉讼法》,但没有沿着既定的轨道发展,而是逐渐演变成一种变相羁押,而且大有取代住所监视居住的趋势。①因而,新刑诉法对指定居所监视居住作了一定限制。根据新刑诉法第73条规定,犯罪嫌疑人、被告人无固定住处的,可以在指定的居所执行。对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪,在住处执行可能有碍侦查的,经上一级人民检察院或者公安机关批准,也可以在指定的居所执行。但是,不得在羁押场所、专门的办案场所执行。

  3、监视居住的决定与执行主体

  根据《刑事诉讼法》第72条规定,人民法院、人民检察院和公安机关都有权作出监视居住的决定,但由公安机关执行监视居住。对于特殊犯罪的指定居所监视居住则需经上一级人民检察院或者公安机关批准。

  4、监视居住的场所

  刑诉法在第73条规定中进一步明确监视居住场所,“监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行;无固定住处的,可以在指定的居所执行。”基于此,监视居住原则上应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处,只有犯罪嫌疑人、被告人无固定住处时才可指定居所。

  5、指定居所监视居住的期限可以折抵刑期

  修改后《刑事诉讼法》第74条规定,指定居所监视居住的期限应当折抵刑期。被判处管制的,监视居住一日折抵刑期一日;被判处拘役、有期徒刑的,监视居住二日折抵刑期一日。这虽然存在争议,但一定程度上给予了被指定居所监视居住人人身自由受限制后的补偿。

  (二)监视居住与取保候审、逮捕的关系

  刑诉法修改之前监视居住作为取保候审的补充措施,修改后监视居住作为逮捕的补充。将符合逮捕条件作为采取一般监视居住措施的前置条件,相当于将监视居住措施作为逮捕措施的一种后备措施,在犯罪嫌疑人符合逮捕条件而因特殊原因不适合逮捕的时候,保证刑事诉讼的正常进行,同时也体现了对犯罪嫌疑人权利的保护。

  二、监视居住措施的法定标准及司法实践中存在的问题

  (一)监视居住法律规定的立法争议

  就目前刑诉法修改后确立的监视居住法定标准,理论界和实务界展开了热议;其中,批评性意见主要集中在以下方面:

  1、监视居住性质不明,容易招致滥用

  1990年《非拘禁措施最低限度标准规则》 (东京规则)第 2.3条规定:“为了配合犯法行为的性质和严重程度、罪犯的个性和背景以及保护社会的需要,并避免不必要地使用监禁办法,刑事司法制度应规定出一套从审前至判决后处置的范围广泛的非拘禁措施。应决定可用的非拘禁措施的数目和种类以便保持始终一贯的判刑。”

  监视居住应该是针对犯罪嫌疑人或被告人的非监禁刑事强制措施,然而法律未予明确,导致实践中一些机关把监视居住作为其他手段进行滥用。具体表现为:

  第一,监视居住成为一些公安、检察办案单位催逼罚没款和收取费用的手段,交警部门处理交通案件,有的也将肇事司机进行监视居住,以此催逼事故预付款。在办理经济案件尤其是涉税案件中,有的办案单位采用监视居住措施也同样是为了逼使当事人补交税款或退回违法所得,一旦目的达到,就撤案改作行政处理,导致一些犯罪嫌疑人逃避了刑罚打击。第二,检察机关以不构成犯罪而不予批捕应作撤案处理的案件转为了监视居住,有的还“以监代侦”,对不应当采取强制措施的人监视居住,也有的把监视居住作为处理因民事纠纷导致轻伤害案件的手段,在某些特殊案件中,由于法外权力的干预,过多地适用监视居住措施。

  此外,对于指定居所监视居住,虽然法律不认为其是拘禁,但指定居所监视居住某种程度上和拘禁相似,正如有学者所言:“指定监视居住与现行的监视居住无论是在适用条件,还是在法律后果上都不相同。指定监视居住在法律性质上不同于通常所谓的监视居住,已成为现有五种强制措施都不能涵括的第六种强制措施。 ”② 为了保障《宪法》第37条规定的公民人身自由权,对指定居所监视居住的性质进行明确和限定很有必要。

  2、被监视居住人的人身自由空间仍不明确

  新刑诉法只是从反面规定“不得在羁押场所、专门的办案场所执行”,却没有从正面规定对指定居所的保障措施。《公安机关办理刑事案件程序规定》(2012修订)第108条规定:“指定的居所应当符合下列条件:(一)具备正常的生活、休息条件;(二)便于监视、管理;(三)保证安全。公安机关不得在羁押场所、专门的办案场所或者办公场所执行监视居住。”但是,这个解释仍然不大明确。

  如被监视居住犯罪嫌疑人在某小区有一套住房,其活动是限制在住房内,还是包括小区在内范围。给犯罪嫌疑人指定居所,也存在同样的问题。这里,对住处和居所不能作狭隘理解。让监视居住人长期呆在屋子里不走出房门是不人道的,这等于完全剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由。监视居住最长期限是6个月,在这么长的期限内,不让被监视居住人走出房门,严厉程度不亚于把人送进看守所羁押。监视居住的立法本意,是部分限制犯罪嫌疑人(被告人)人身自由的强制措施,而不同于完全限制人身自由的拘留、逮捕强制措施。

  因此有学者认为,“住处”在农村可理解为被监视居住人居住的村庄,在城市可界定为被监视居住人居住的小区。“居所”则为个人居住的房屋及庭院。

  3、指定居所监视居住缺乏程序保障

  按照新《刑事诉讼法》第73条的规定,指定居所监视居住需要上一级检察院或者公安机关的批准,而且在批准后还需要接受检察院的法律监督。不过,笔者以为上述程序控制并不足以有效地控制指定居所监视居住。指定居所监视居住的审批主体为侦查办案机关的上一级检察院或者公安机关。尽管这样的规定体现了侦查机关系统内部上下级之间的科层控制,具有一定的合理性,但将这种意味着被适用者人身自由会受到较高强度、长期性限制的强制措施,交由与侦查利益具有直接关系的侦查机关一体行使决定权和执行权,权力是否会被滥用,不能不令人怀疑。③

  指定居所监视居住与逮捕在人身自由的侵犯强度不相上下,在期限上一般又长于逮捕;批捕的程序严格,体现检察院的制约与监督,辅之必要性羁押审查制度。而指定居所监视居住制度由侦查机关自我批准体现了程序保障的薄弱。

  4、监视居住规定忽略了对第三者权利的保护

  在现实生活中,犯罪嫌疑人、被告人往往与家庭成员生活在一起,这些家庭成员并不涉嫌犯罪,其合法权益理应受到保护,但监视居住“住所”含义包括对犯罪嫌疑人、被告人住所的监视,这就导致了共同生活的其他家庭成员的日常起居处于监视之下,其生活隐私、通信自由也受到了一定程度的侵犯。我国立法一直没有解决这个问题。

  5、指定居所监视居住有可能沦为期限最长的羁押措施

  与拘留和逮捕的期限相比,指定居所监视居所的适用时间远长于前两者。拘留的期限一般最长为14天,特殊情况下可以达到37天;逮捕后的审前羁押期间一般最长为2个月,监视居住期间最长可以达到6个月。对于非羁押性的住所监视居住而言,6个月期限也许并不足惧,但是对于羁押性的指定居所监视居住而言,6个月的期限则足以让人担忧。④

  6、国家赔偿范围过窄

  指定居所监视与拘留、逮捕相比,首先,从限制人身自由方面,指定居所监视居住要求犯罪嫌疑人在侦查机关指定的场所居住,不得离开居住的场所,人身自由得到极大限制,这同拘留、逮捕并无二致。其次,从折抵刑期方面比较,指定居所监视居住同拘留、逮捕一样,可以折抵刑期,这一规定从侧面反映出二者都是承担了刑罚执行的方式。⑤

  根据现行《国家赔偿法》第17条规定,对拘留、逮捕错案,受害人有取得刑事赔偿的权利,却没有规定错误指定监视居住的国家赔偿制度。

  7、检察院的角色混同

  检察院虽然是法律监督机关,但同时也是公诉机关,在追究嫌疑人责任方面与侦查机关站在一起,而与嫌疑人对立,这种角色的混同使得其监督职能大打折扣。指定居所监视居住如果是由检察院本身作出的,无论批准决定还是监督决定都由该检察院的上级机关作出,这显然不利于纠正违法的批准决定。

  (二)监视居住在司法实践中可能出现的人权侵害问题

  1、执法主体不合法

  (1)按照法律规定,监视居住主体为公安机关。但是犯罪嫌疑人、被告人所在地的公安机关,在具体执行监视居住过程中,由于警力紧张等原因,往往把监视居住交给一些协警员、联防队员执行。还有委托村委会监视的,使监视居住徒有形式。由于前述人员在法律上没有取得执法主体资格,没有执法权,其活动非但不合法,而且因为缺乏约束更易侵害犯罪嫌疑人的人权。

  (2)检察机关越位执行监视居住。检察院具有侦查职务犯罪的权力,但在指定监视居住地点的选择问题上,检察机关有时不论犯罪嫌疑人、被告人在本地有无住所,将大多数监视放在招待所、宾馆等地点执行,并将招待所、宾馆等地解释为检察机关的“办案点”,而不交由公安机关去执行。

  2、监视居住场地不合法

  承上所述,监视居住措施本应是限制犯罪嫌疑人的自由,但实践中有的执行机关会把监视居住场所设在“宾馆”、“酒店”、“招待所”、“地下室”、“保安公司”等地,有的侦查机关对犯罪嫌疑人、被告人无固定住处的或者虽有住处、但住处离办案机关较远的,一般都将其送到“监视居住点”执行。这些做法实际上是一种变相拘禁,剥夺了人身自由。监视居住场所不合法,导致羁押或变相羁押犯罪嫌疑人,严重侵犯犯罪嫌疑人的人身权利。

  3、监视居住超期现象比较严重

  刑诉法规定,监视居住期限最长不能超过6个月。但检查发现,各地均较为普遍地存在监视居住超期的现象。由于实际上监视居住已经被异化为一种限制人身自由的强制措施,因此这种形式的“监视居住”对犯罪嫌疑人、被告人合法权益的损害,无异于人们常说的“超期羁押”。

  4、监视居住的监督制约机制薄弱

  检察机关对指定居所监视居住的监督,主要是通过审查侦查机关提请逮捕的犯罪嫌疑人及同案人采取的指定居所监视居住措施是否恰当、合法来实现,对于侦查机关没有移送检察机关审查的案件难以监督。

  此外,在具体实践中,检察机关如何及时获取批准指定居所监视居住信息、获取信息后由什么部门监督、通过什么途径监督等问题法律并未明确。⑥

  三、完善监视居住之人权司法保障的建议

  (一)完善监视居住法律制度

  1、合理设计指定居所监视决定权制度

  指定居所监视制度模式的适用条件、适用内容及法律后果乃至立法意旨都与取保候审相去甚远,而与逮捕十分接近,完全算得上是一种羁押性措施。在此种定位的前提下,我们就不能参照取保候审、住所监视居住这类非羁押措施的人权保障模式,而是要比照逮捕这类羁押措施的人权保障要求。可以借鉴逮捕程序,取消公安机关对指定居所监视居住的决定权,交给检察院行使。从长远来看,无论是指定居所监视居住,还是逮捕,作为羁押性强制措施,都应当交由独立的法院来决定,这也是国际通例。⑦

  2、指定居所监视中监视场所和讯问场所分离

  考虑到指定居所有可能成为侦查人员非法获取口供的场所,故该居所不能成为讯问场所,而只能作为监视场所。如果侦查人员有讯问要求的,而且嫌疑人没有行动不便的情况,应当将嫌疑人传唤到办案场所,并且贯彻所有关于传唤的程序要求。

  3、缩短监视居住的时间,尤其是指定居所监视居住的时间

  监视居住最长期限不得超过6个月,尤其在指定居所监视居住中,犯罪嫌疑人、被告人处于高度监视中,期限却不如逮捕要求得严格,无论对其沉默权亦或合理时间内接受审批权都是一种侵害。既然程序上不足有效保障犯罪嫌疑人在指定居所监视居住中的人身自由权,那么尽可能减少被监视居住的时间是必要的。

  4、加强对监视居住的监督

  检察院作为法律监督机关,首先应该以身作则,把监视居住交由公安机关执行。在对公安机关执行的监督中,应严格要求由两名以上侦查人员进行相关监视活动,可以要求在监视过程中运用一些技术上的手段,比如全程录像。此外,检察机关、法院应严格适用非法证据排除规则。

  (二)把指定居所监视居住错案纳入到国家赔偿范围

  在审判实践中,已有法院对不当监视居住作出国家赔偿的判决,比如河南省平顶山市中级人民法院决定将张留军被监视居住期间计算在赔偿范围之内,但是河南省高级人民法院赔偿委员会根据新《国家赔偿法》增加了精神损害赔偿金,却认为中院把监视居住期间计算在赔偿范围内有误、应予纠正。⑧《宪法》第41条规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”宪法早已确定了国家侵权赔偿的原则,与宪法不统一的法律就应该得到修正。

  因此,检察机关或者公安机关违反刑事诉讼法的规定对公民采取指定居所监视居住的,或者依法采取指定居所监视居住后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的,犯罪嫌疑人应该有申请国家赔偿的权利,应当将其纳入国家刑事赔偿范围。

  (三)增加对侦查人员素质的培训

  实践中,在追求破案率的思想指导下,一些司法机关往往为了刑事侦查的便利,直接把犯罪嫌疑人放在拘留所、看守所执行监视居住,使得监视居住变异为了“以拘代监”,直接导致对嫌疑人人权的侵犯。监视居住措施规定在在刑诉法中,有其存在的实践价值。它可以防止错捕、滥捕,以免给公安司法机关工作造成被动;可以使部分犯罪嫌疑人、被告人维持正常的工作和生活,在整个强制措施体系中起着承上启下的作用,不能简单取消。但监视居住措施的适用,必须严格按照法律规定的程序。务使公安侦办人员明确监视居住的存在不仅仅是为了便于公检法办案、取得证据,同时也应该注重监视居住中的人权司法保障。特别是指定居所监视居住制度,犯罪嫌疑人、被告人在监视中的人身自由可能严重至被剥夺,人格尊严无法得到保障,以人权司法保障为主题对侦查人员进行相应培训愈发必要,同时还须对执行人员加强监督,以防止监视居住措施被滥用。

  (作者徐爽系中国政法大学人权研究院副教授;作者李超燕系中国政法大学人权研究院硕士研究生)

  注释:

  ①孙煜华,《指定居所监视居住的合宪性审视》,载《法学》2013年第6期。

  ②左卫民,《指定监视居住的制度性思考》,载《法商研究》2012年第3期。

  ③同注释②

  ④同注释①

  ⑤海南省东方市检察院,符海、王万全:《指定居所监视居住若干问题的法律适用思考》,载《检察日报》2013年9月12日。

  ⑥同注释⑤

  ⑦同注释①

  ⑧河南省高级人民法院赔偿委员会[2011]豫法委赔字第6号国家赔偿决定书:张留军申请河南省平顶山市中级人民法院重审无罪国家赔偿案。

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