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消除对妇女歧视委员会审议中国根据《消除对妇女一切形式歧视公约》提交的第三和第四次报告的结论意见(1999.1)

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  251. 委员会在1999年2月1日和2日第419次至第421次会议上审议了中国提交的合并的第三和第四次定期报告(CEDAW/C/CHN/3-4和Add.1和2)(见CEDAW/C/SR.419-421)。第三和第四次定期报告的《补充材料二》涉及香港特别行政区政府实施《公约》的情况。中国政府于1997年7月1日恢复对香港行使主权。

  缔约国的介绍

  252. 中国代表在介绍报告时指出,中国政府一贯非常重视《公约》的实施。本报告所涉时期为1989年至1995年,它是在中国国务院下属的全国妇女儿童工作委员会的领导下编写而成。该委员会由23个政府各部委以及5个非政府组织构成。

  253. 该代表概述了报告所述期间妇女在政治参与、教育、卫生保健和就业等方面状况的逐渐改善。他同时指出,还未充分实现妇女的平等权利。正通过发展国家经济和加强法律制度来消除对妇女的歧视。

  254. 1992年通过的《中华人民共和国妇女权益保障法》(《妇女法》)是中国第一部全面系统地保护妇女权益的基本法。它确定了四项原则,并明确了妇女在政治、文化、教育、劳动和经济领域以及婚姻、家庭和人身等方面的权利。

  255. 1995年根据《北京行动纲要》制定的《中国妇女发展纲要》是第一个关于妇女发展整体行动计划的全面纲要。该纲要旨在鼓励各级政府在妇女的政治参与、就业、教育和卫生保健方面采取切实措施,从而在实际行动中进一步落实法律规定的两性平等这一概念。为确保《妇女法》的实施所采取的主要措施包括设立专门机构,各级行政部门根据当地情况制定实施措施,在全国范围内进行提高法律意识宣传,以及对实施情况进行审查和监督。

  256. 该代表指出,报告还讨论了中国政府为实施《北京宣言和行动纲要》所采取的措施还向委员会提交了关于1996年至1998年中所采取的措施的补充资料,这些措施包括修订法律,加强行动以打击针对妇女儿童的刑事犯罪的活动,以及针对在经济结构调整中下岗工人的再就业措施。报告还涉及有关政府机构实施《北京宣言和行动纲要》的后续行动。报告并包括了非政府组织在保护妇女权利和利益方面的活动。

  257. 该代表最后指出,虽说为促进妇女充分参与发展作了大量工作,但在农村地区仍有不少妇女生活在贫困中,有1亿多妇女仍是文盲,而且在从计划经济向市场经济过渡的时期和改革进程中,大量女工下岗,并难以找到新工作。妇女参与政治生活的程度仍然很低,继续出现侵犯妇女权利的事例,并且仍然存在某些社会弊病。但是,他强调指出,中国政府决心继续作出努力,并欢迎国际社会在此方面给予支持。

  258. 香港特别行政区代表在介绍香港特别行政区初次报告(CEDAW/C/CHN/3-4/Add.2)时指出,中国政府按照“一国两制”的方针于1997年7月1日对香港恢复行使主权。《公约》于1996年10月14日引入香港,并自1997年7月1日统一以来一直生效。

  259. 该代表指出,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》这一特区的宪法文件,列出了特区居民和其他人的基本权利和自由,同时适用于妇女和男子。《基本法》还规定,《公民及政治权利国际盟约》、《经济、社会、文化权利国际盟约》和《香港人权法案条例》继续适用。

  260. 该代表解释说,在1996年至1998年期间,进行了一次法律审查,因而颁布了若干消除对妇女歧视或不公正待遇的修正法案和条例。妇女权利也受到法律保护,这些法律包括《性别歧视条例》(1995年)和《家庭岗位歧视条例》(1997年)。于1996年设立的平等机会委员会这一独立法定机构负责消除性别歧视,促进男女之间的平等,实施反性别歧视条例,并处理投诉。

  261. 由政务司司长领导并由政策部门高级代表参加的特区政府政策小组确保不同部门在关于妇女事宜方面的协调。

  262. 香港妇女在不同领域的地位和状况均有明显改善。1997年,妇女就业人口占就业总人口的39%,妇女公务员比例占33%。三个最高级别的政府职位中有两个由妇女担任。行政会议成员中有近三分之一是妇女。妇女在法律、会计和医疗专业的比例在21%至36%之间。

  263. 香港特别行政区政府致力于在教育方面提供平等机会,包括9年免费及普及基本教育。1997年一半以上的大学毕业生是妇女。

  264. 妇女保健仍是政府优先关注领域。为妇女提供了一系列卫生保健服务,包括有关生育方面的保健。香港的婴儿死亡率属世界最低之一,而妇女的预期寿命则达82.2岁。

  265. 该代表指出,关于《公约》适用于香港,中国提出了七项保留和声明。将对这些保留和声明进行审查。

  266. 该代表最后欢迎委员会为支持《公约》的充分实施提出意见和建议。

  委员会的结论意见: 中国

  导言

  267. 委员会表示赞赏中国政府提交了其合并的第三和第四次定期报告。但是,委员会注意到,该报告并未充分遵循委员会关于编写定期报告的准则。尤其是,该报告没有载列足够的按性别分列的统计数据,没有对目前状况和前一报告所述期间的情况作一比较。

  268. 委员会称赞中国政府对报告进行口头介绍,对委员会所提出的问题作出详细的口头和书面答复,包括提供统计资料。

  269. 委员会称赞中国政府派遣了一个由中国常驻联合国代表为团长、包括来自中央政府不同部门和香港特别行政区的专家组成的大型高级别代表团。

  270. 委员会注意到,中国妇女占世界妇女的五分之一以上。

  积极方面

  271. 委员会赞赏地确认中国政府自委员会1992年审议其第二次定期报告以来为执行《公约》所作的全面努力。这些努力显示出政府要消除歧视和加强男女平等的政治意愿。委员会重申,《公约》承认,妇女权利包括公民、政治、经济、社会和文化权利,它们是普遍人权中不可剥夺、不可或缺和不可分割的部分。

  272. 委员会称赞中国政府进一步加强立法结构以确保男女平等。它尤其注意到1992年《妇女权益保障法》(《妇女法》)、1995年《母婴保健法》、1996年和1997年对刑法中有关拐卖妇女条文的修正、1996年关于为老年人提供社会保障的《老年人权益保障法》以及最近对收养法所作的修订。

  273. 委员会称赞中国政府详细说明了确保执行这些法律的各项方案,尤其是《中国妇女发展纲要》(1995-2000年)。它注意到中国政府在确保数亿人民的社会与经济权利方面所取得的成就。它还注意到,近年来的经济改革已使经济出现强劲而稳定的增长。委员会称赞中国政府努力把经济改革与中国公民社会福利问题结合起来。它尤其称赞中国政府努力减轻贫困,解决妇女失业问题,改变包括传播媒介在内对性别的歧视和偏见,开展法制宣传教育,并减少农村地区的妇女文盲。委员会还称赞中华全国妇女联合会在执行政府男女平等政策方面所开展的工作。

  274. 委员会欢迎产妇保健设施与人员的全面增加,以及计划生育服务及初级保健服务的更广泛提供。它称赞政府与人口基金开展协作,本着自愿参加、信息交流和自由选择的原则,实施了一项计划生育试点方案。委员会尤其欢迎中国政府坚决而明确地反对以胁迫措施执行其人口政策。

  275. 委员会称赞中国政府于1995年9月主办了第四次妇女问题世界会议,并于其后努力执行《北京宣言和行动纲要》。委员会强调,《公约》是执行《行动纲要》的法律基础和框架。

  影响《公约》执行的因素和困难

  276. 委员会注意到,中国幅员辽阔、情况各异,对实现男女平等构成特别的挑战。

  277. 委员会注意到,由重男轻女观念产生的对妇女和男子在家庭和社会中角色的偏见和传统歧视是对充分执行《公约》的严重阻碍。

  278. 委员会认为,城市妇女状况与农村和偏远地区妇女状况之间的差距是充分执行《公约》的一大障碍。

  279. 委员会关切地注意到在计划经济向市场经济转化过程中经济改革对妇女的不利影响,尤其是在性别上对妇女就业和再就业的后果。

  主要关切领域及建议

  280. 委员会感到关切的是,中国政府执行《公约》的方式明显偏向保护妇女而不是增强妇女能力。因而,负责政府政策的中央机构称为全国妇女儿童工作委员会,继续把妇女同儿童连在一起。同样,在妇女保健领域,工作的重点是妇幼保健,仅局限于妇女的生育功能方面。而且,劳动就业方面的法律和条例也过分强调保护妇女。

  281. 委员会建议中国政府重新审查其实现男女平等的方式,注重《公约》的人权框架以及妇女能力的增强。政府应鼓励开展全国性社会对话,以倡导妇女与男子之间的平等,并鼓励开展综合性宣传活动以改变传统观念。

  282. 委员会建议中国政府审查并加强提高妇女地位问题国家机构的结构、权威和资源状况。

  283. 虽然《公约》是中国法律不可或缺的一部分,但委员会关切《妇女法》没有确定“歧视妇女”的定义。它还关切《妇女法》没有针对违反该法的案件规定有效的补救措施。目前尚不清楚可否或者是否已在法院中援引《公约》,以及此类案件的结局如何。

  284. 委员会建议中国政府依照《公约》第1条的定义,通过立法,明令禁止性别歧视,包括无意和间接的歧视。它还建议政府增加根据《妇女法》提供的纠正手段,包括法律补救措施。政府应向遭受各种形式歧视的妇女提供法律协助,帮助她们实现权利。它还应广泛宣传所有这些措施,以确保该法得到充分执行。委员会还建议政府在中央和省两级颁布措施并划拨资源,以监测各项男女平等法律的执行情况。

  285. 委员会对中国妇女遭受的不同形式的暴力行为感到关注,包括对被监禁妇女施暴、性虐待、家庭暴力、性暴力和在工作单位受到性搔扰。委员会还很关切经济状况可能助长对妇女的暴力行为。

  286. 委员会建议,中国政府根据委员会一般性建议19审查和订正其关于对妇女的暴力行为的法律和政策,这应包括通过家庭暴力问题特别法;向受害人提供服务,如住房和热线。在培训执法人员和保健人员时应有系统地纳入处理家庭暴力事件的内容。委员会促请中国政府治理性搔扰问题,向在工作单位遭受性搔扰的妇女提供法律补救措施。委员会请中国政府在下次报告中提供资料,说明确保被监禁妇女有权受到保护而不遭受性虐待的程序,以及惩处需对这种性虐待承担责任的监狱官员的程序。

  287. 委员会建议中国政府考虑能否邀请对妇女的暴力行为及其因果问题特别报告员访问中国及其所有各省。

  288. 委员会关切卖淫在中国为非法,而卖淫往往是贫穷和经济拮据造成的。

  289. 委员会建议使卖淫非刑罪化。鉴于艾滋病毒/艾滋病普遍流行,委员会还建议适当重视向卖淫妇女提供保健服务的问题。还促请中国政府采取措施,重新安置妓女并使之重新融入社会。

  290. 尽管中国政府认真努力打击贩卖妇女行为,但委员会感到关切的是,据报道某些地方腐败官员参与贩卖妇女或是成为同谋,包括向妓女收费。

  291. 委员会促请中国政府对地方官员参与贩卖妇女和剥削妓女的报道进行调查,起诉所有从事此类活动的人。

  292. 委员会感到关切的是,自审议中国第二次报告以来,在公共生活的所有领域、特别在较高决策层担任公职的妇女只略有增加。

  293. 委员会促请中国政府采取《公约》第4条第1款意义上的临时性特别措施,增加妇女在政府部门较高级别任职的人数。此外,应广泛利用中华全国妇女联合会的妇女人才库,以增加妇女在所有公共机构中任职的比例。中国政府还应鼓励各村委员会成员的男女平衡。

  294. 尽管中国政府在减少文盲方面作出积极努力并取得成就,但委员会非常关切在妇女中,特别是在农村和边远地区以及少数民族和信奉宗教的妇女中,文盲比例持续过高。委员会还指出,有关科技界妇女状况的资料不足。

  295. 委员会建议中国政府确定具体的时间框架并拨出预算和资源,以进行大规模扫盲教育和初等教育。还应取消学校的正式和非正式收费,因为收费的结果通常是女童被剥夺受教育的权利,特别是在贫穷的农村地区。应采取特别措施和鼓励办法,确保女童能够有充分的机会获得初等教育,并有机会接受中等和高等教育及职业培训。同样,委员会促请中国政府订正学校课本和课程以消除性别陈规定型观念,并把实现两性平等作为其教育政策的一个社会目标。

  296. 委员会关切从中央计划经济向市场经济过渡期间妇女的经济状况,尤感关切的是妇女失业率上升、很难找到新工作、未充分实施劳工法以保护女工利益以及继续将某些工作划分为“不适于”妇女。委员会担心,对失业妇女进行服务部门工作再培训会加重劳动力市场两性隔离的情况,使妇女局限在低薪部门。委员会关切地注意到,妇女在重新寻找工作时面临年龄歧视。它还担心过分强调保护而不是在劳动力市场给予妇女平等机会,会使性别陈规定型观念长期持续下去,给妇女在市场经济中竞争制造更多障碍。委员会注意到,经济特区女工的状况也令人关切。

  297. 委员会关切妇女失业或中断就业对其住房、保健和社会保障权利造成的后果。

  298. 委员会促请中国政府从性别角度分析其经济政策的影响,并采取措施减轻和抵消其对妇女的消极影响。除实施现行劳动法以外,委员会请中国政府加强妇女纠正工作上的歧视和不平等现象的手段,包括促进承认妇女加入劳工组织和举行罢工的权利。

  299. 委员会承认,人口增长的确是一个严重问题,并承认在提供计划生育服务方面已取得重大进展,但对中国人口政策执行的各方面问题表示关注,包括以下方面:

  (a) 委员会关切地注意到,仅有14%的男子使用避孕用具,从而使避孕和计划生育的责任几乎完全由妇女承担。鉴于输精管结扎术远比输卵管结扎术简单,且费用低廉,主要让妇女绝育也许是一种歧视;

  (b) 尽管政府明确不允许采取胁迫手段,但不断有报告说,地方计划生育官员经常滥用权利,采取暴力手段。这包括强迫绝育和堕胎、任意拘留、拆毁房屋等等,在农村地区以及在少数民族地区尤其如此;

  (c) 委员会感到关注的是,由于重男轻女的歧视传统,男女婴儿出生比例的悬殊与日俱增。这是人口政策所带来的一个意外后果。缺少女性还可能会产生长期影响,助长贩卖妇女活动;

  (d) 委员会对性选择堕胎的非法做法、杀害女婴以及不登记和遗弃女童的做法表示关注。委员会对“计划外”无户口儿童的状况尤其表示关注。这些儿童中许多是女孩,她们也许没有正式户口,因而无权接受教育、保健服务或其他社会福利。

  300. 委员会促请中国政府审查地方一级执行人口政策的方式,并就此展开公开的公众辩论。委员会敦促政府提倡生育选择、信息、教育和辅导的原则,以着重让男子在这方面承担更多的责任。政府应该明确禁止使用胁迫和暴力措施,并通过公平的法律程序执行这种禁令,对滥用职权的官员进行处罚。委员会促请政府对计划生育官员进行敏感认识性别问题的培训。

  301. 考虑到特别在农村和边远地区,抚养老人要靠儿子,政府应明确处理老年经济保障与计划生育政策之间的联系。政府应采取一切适当措施,包括扩大农村地区妇女受教育和就业的机会等等,改变和消除重男轻女观念。政府应执法惩治性选择堕胎、杀害女婴和遗弃儿童的做法,并取消对“计划外”无户口儿童的一切法律限制。

  302. 在农村地区,歧视妇女的传统观念和成见仍然根深蒂固,委员会对此表示关注。委员会尤其注意到,农村妇女没有机会充分受益于中国的经济进步,同时农村妇女因婚姻状况变化会丧失财产权。在这方面,委员会注意到,约70%的农民是妇女,这一点需要得到特别注意。委员会还对农村妇女自杀率高表示关注。

  303. 委员会建议政府在为农村地区制定政策和规划时,包括拟订微额贷款、小型企业发展和其他创收项目时,均让农村妇女全面积极参与。应采取各种措施,例如提供精神保健服务,更好地理解妇女自杀原因等等,紧急重视处理妇女自杀率高的问题。可鼓励各妇女研究中心进行必要的研究。委员会促请政府确保妇女享有平等的土地权,不论其婚姻状况如何。

  304. 委员会注意到,报告中没有提及妇女参与非正式经济部门的情况。委员会请中国政府在下次报告中论及这个问题。

  305. 委员会促请中国政府在下次报告中按《公约》每一条列出统计资料,对一段时间来的妇女情况进行分析,并同男子的情况加以比较,以便对执行《公约》的实际进展作出评估。

  306. 考虑到中国及其人口的多样性,委员会重申其在有关中国第二次定期报告的结论意见中提出的要求,希望政府在报告中按省份和自治区分别开列资料,并列入有关少数民族、特别是维吾尔族和藏族的资料。

  307. 委员会促请中国政府将《消除对妇女一切形式歧视公约》译成地方语文。它建议开展全面的公众宣传运动,增进在法律上对《公约》的理解,提高对作为社会目标的两性平等和作为人权的妇女权利的认识。委员会还建议根据《公约》对所有政府官员和干部进行敏感认识性别问题的培训。委员会促请政府在根据《公约》第18条编写其第五次定期报告时在各省和各自治区开展广泛的公众讨论。

  委员会的结论意见:香港特别行政区

  导言

  308. 委员会对中国香港特别行政区政府及时提交了一份结构严谨内容充实的初次报告表示赞赏。委员会称赞政府对该报告进行口头介绍,对委员会提出的问题作出详细的口头和书面答复,包括提供统计资料。

  309. 委员会注意到,有许多非政府组织为充分执行《公约》正在香港积极开展工作。

  积极方面

  310. 委员会赞扬中国政府在根据“一国两制”的原则于1997年7月1日恢复对香港行使主权后在香港特别行政区继续适用《公约》。委员会注意到政府已散发了《公约》,包括通过因特网散发。

  311. 委员会欢迎《香港基本法》和《人权法案条例》所载对男女人权和基本自由的保障。委员会还注意到,最近通过和修订了一些法律,以消除对妇女的歧视。委员会特别赞扬通过了1995年《性别歧视条例》并根据该法设立平等机会委员会。该委员会作为独立的法定机关,掌握适当资源,负责处理有关歧视的投诉并通过公共教育和其他手段促进男女平等。

  312. 委员会欢迎最近作出的司法判决,承认非婚生儿童可依母亲或父亲的居留权要求在香港特别行政区居留,从而实现了不受歧视的权利。

  313. 委员会对香港识字率高及普及免费教育制度表示满意。

  影响《公约》执行的因素和困难

  314. 委员会关切地注意到,中国对《公约》条款适用于香港提出了七项保留和声明。特别令人关切的是把“宗教派别会社事务”排除在《公约》范围之外的保留。

  主要关切领域及建议

  315. 委员会对《基本法》未包含禁止歧视妇女的内容表示关切。

  316. 委员会建议通过直接和间接的有宪法权力的歧视定义,补充根据《性别歧视条例》在民法中禁止歧视的规定。

  317. 尽管平等机会委员会承担了重要任务并开展了有价值的工作,但是委员会十分关切在香港没有设立提高妇女地位的政府机构,负责预先拟订男女平等的政策和长期战略。

  318. 委员会建议香港特别行政区政府设立一个高级别中央机构,拥有适当权力和资源,拟订、协调以妇女为重点的政策和长期战略,以确保《公约》的有效执行。

  319. 委员会十分关切特区的选举制度中包含阻碍妇女平等参与政治的结构性障碍,这是对妇女的间接歧视,特别是对起作用的选民。

  320. 委员会促请政府采取一切必要措施,确保根据委员会一般性建议23,在普遍和平等投票权的原则基础上,使妇女在所有选民中有平等的代表权,包括在农村委员会。

  321. 委员会注意到,妇女在政府咨询团体和法定委员会以及公务员制度和司法部门中任职人数少。

  322. 委员会建议政府根据《公约》第4条第1款采取平权行动和临时特别措施,以实现妇女参与公共生活各个领域的权利,特别是在高级决策层。委员会还建议政府研究其他国家在使用定额、实现具体目标时间表和建立妇女候选人数据库方面的经验,以期在香港应用。

  323. 委员会感到关切的是,《家庭暴力条例》只适用于婚姻关系中的身体虐待,并没有对违者的咨询指导和治疗作出规定。委员会还关切地注意到,报告内没有关于强奸罪的资料,在香港特别行政区,配偶强奸不是刑事罪。

  324. 委员会建议政府加强为家庭暴力的幸存者、包括帮佣工人提供的服务,以便通过心理咨询、法律援助、临时住房、适当的保健服务等方式,增进他们的能力,帮助他们康复。委员会还促请修订现有法律,将配偶强奸列为刑事罪。委员会要求政府在根据《公约》第18条提出的下一报告中提供有关性犯罪、包括强奸和配偶强奸的资料。

  325. 委员会注意到,虽然卖淫本身并非不合法,但保障色情业者健康和安全的规定不明确,在对有关犯罪执法方面可能会歧视妇女。

  326. 委员会建议制订和实施保护妇女色情业者的适当规定。委员会还建议政府监测移徙妇女的存在、管制卖淫办法与贩卖妇女之间的联系。

  327. 委员会称赞为移徙工人拟订带有最低工资规定的标准劳务合同,但关切这些工人可能会遭到虐待和在拘押时遭到暴力行为。

  328. 委员会建议政府进行监测并采取行动,以保护移徙女工不受虐待和暴力行为,并防止这种暴力行为。

  329. 委员会注意到近期50%以上的大学毕业生是妇女,不过委员会很关切妇女与男子专业分离的程度以及妇女在高级教学专业和学术界所占百分比很低的情况。

  330. 委员会建议采取临时性特别措施,以提高在《公约》第4条第1款的意义上的男女事实上的平等,增加妇女在非传统教育领域中的人数,特别是科学、技术和工程领域,并且把在教学和学术界担任初级和辅助职位的妇女提升到高级职位。委员会促请政府处理对性别的定型观念长期不变的问题,调拨适当资源开展性别研究方案。

  331. 委员会注意到参与正规经济的妇女越来越多,而且妇女失业率很低,但是委员会十分关切男女工资的巨大差距。委员会还很关切特别是由于没有最低工资法,低工资妇女人数高得不成比例。委员会还很关切制造业部门的收缩对低技能妇女产生了特别影响。

  332. 委员会建议在有关立法中列入同值工作同等报酬的原则,并制订标准,在大体上性别隔离的劳动力市场确定同值措施。

  333. 委员会鼓励政府定期审查对《公约》提出的保留。委员会促请政府修正所有不符合《公约》的法律,包括有关移徙和养老金制度的法律,以期撤销有关保留。委员会尤其鼓励政府在审查其“小型屋宇政策”后消除对女性原居民的歧视。委员会还鼓励政府重新审查对劳工法保护孕产妇、优待妇女以及有关宗教派别作出的保留。前者完全符合《公约》第4条第1款和第11条第2款。

  334. 委员会请政府在执行《公约》过程中以及在编写第二次定期报告时,与非政府组织举行公开磋商。

  335. 委员会要求中国政府和香港特别行政区政府在根据《公约》第18条提出的下一次定期报告中针对本结论意见内提出的问题提供资料。

  336. 委员会要求在中国和香港特别行政区广泛散发本结论意见,以便使中国人民和特区人民,特别是政府行政人员、政界人士和高级干部意识到为确保法律上和事实上的男女平等业已采取的步骤,以及这方面还须采取的进一步步骤。委员会还要求政府继续广泛散发,尤其是向妇女和人权组织广泛散发《公约》、委员会的一般性建议以及《北京宣言和行动纲要》。

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