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中国基层“权力依赖症”:不少官员习惯用权力摆平

2014-12-15 09:10:23   来源:半月谈   作者:

  基层“权力依赖症”:都按法律来干不成事?

  编者按:随着依法治国方略的全面推进,县乡基层政府正面临严峻考验。以往,不管是推进经济建设、维护社会稳定,还是应对群众诉求,不少政府官员都习惯靠行政干预、用权力摆平,甚至违法违规。这种现象,越到基层表现越明显。这一方面是由于各种压力,包括发展的压力、维稳的压力等,最终责任都压在基层政府身上;另一方面,基层政府直接与群众打交道,也容易成为各种矛盾的聚焦点。可以说,当前在征地拆迁、土地流转、环境污染、移民安置等问题众多、群众反应强烈的领域,依然可见政府违法行政的身影。这不符合依法行政、依法治国的要求,将越来越受到规范,政府也不得不转变推进工作的方式。这是中国政治文明向前迈进的必然,但对政府尤其是基层政府而言,考验才刚刚开始。

  基层治理的“权力依赖症”

  “上面千条线,下面一根针。”基层要做的工作很多,要完成的任务很杂,怎样才能尽快见到成效?不少基层干部往往选择以行政权力强推的办法,至于法律,能守的守,不能守的绕着走,甚至不惜违法行政。久而久之,有的地方患上了“权力依赖症”,不管是推进经济建设,还是化解社会矛盾,都是行政主导,权力开路。

  “领导的意思,就是法律的意思”

  当上级的要求违背法律规定时,是按领导要求办,还是按法律规定办?对许多基层干部来说,这是一个很现实的问题。中部地区多名乡镇干部告诉记者,在“血吸虫”病的疫区里,上级部门强力推行“以机代牛”政策,即杀掉农户的耕牛,实行机械化耕作,以避免疫情传播。

  政策的初衷虽好,但也带来了明显的问题。一是耕牛是农户的私产,强制杀牛,于法无据;二是就实际情况而言,村民的很多承包田地块细碎,有些是山区,根本不适宜推广机械,机耕道路的配套也没有落实,这就导致“机械下不了田,下了田也不方便耕作”的问题。

  农户的耕牛被强制宰杀后,耕作不便,怨声载道。“有一次下乡调研,一位村民直接说,你们镇干部只想着按上面的要求办事情,自己升官,不管老百姓死活。”一位镇干部略带委屈地告诉记者:“我们夹在中间,又有什么办法呢?”

  西部某县司法局一位负责人告诉记者,一些县领导表面上喊依法行政,实际上还是按照老一套的方法办事,惯性思维导致他们走不出人治的怪圈。县委书记、县长也会让司法局为县域经济发展提供法律服务,有时候为住建、国土等部门当法律顾问,但多是走过场而已,最终怎么干还是领导说了算。

  这名司法局的负责人向记者透露,很多时候县里的发展“顾不了那么多”,“领导一句话的事,先上车后补票,土地还没批下来,先把项目上来再说”。这些领导并不是头脑里没有法律意识,但为了政绩,以权代法的事自然就干出来了。

  记者采访一些县国土资源局、环境保护局等部门的时候,不少负责人都表示要“按领导的意思来”。当记者问“为什么不按法律的程序和规定来”时,一位负责人竟然说:“领导的意思,就是法律的意思。”

  “没有超常规手段,不可能完成任务”

  在基层,政府违法行政主要集中在土地征占、拆迁、环境保护、移民、惠农政策落实等领域。

  西部某县2010年时以开发特色工业园区为名,在未取得足额用地指标的情况下,通过“少批多占”“以租代征”的方式,违法占用耕地近200亩。与此同时,对群众的补偿也落实不到位,拆迁过程中有的政府工作人员还粗暴蛮横,与群众发生冲突,引发群众聚集。

  负责征地拆迁的一名乡镇干部说:“园区建设是县里的‘一号工程’,县委常委、常务副县长亲自挂帅工程指挥部指挥长,上级政府要求高、进度快、任务重,没有超常规的手段根本不可能完成征地任务。”这里所谓“超常规”的手段,除了违法违规,难道还有别的意思吗?

  “部分地方政府回避依法行政,大多基于一种心态,就是认为解决基层纷繁复杂的社会、经济问题,用一些违法的手段,付出的成本较低、工作简便、易操作。而依法行政耗时长、程序多,往往‘事倍功半’‘得不偿失’。”重庆升明律师事务所律师张明前说。

  张明前认为,地方官员产生这样的想法,一个重要原因在于政府违法成本低,违法行政的制约、监督、惩处机制不全乃至缺失,“抡起的是大棒,砸下来的是鸡毛掸子”。有基层干部告诉记者:“自己是遵照上级指示干事的,即便有违法违规行为,出了问题也有上面顶着。”

  实际上,基层政府许多违法行为根本没人追究。渝东南一位乡镇干部老周从事征地拆迁工作近8年,他说,征地拆迁难免遇到各种问题,“小错不断”,但只要保证“大错不犯”,就不会“栽跟头”,而且在领导眼里还是“能干事、会干事”的干部。

  “不管用什么方式,摆平就是水平”

  一些乡镇干部向记者反映,导致基层政府违法行政的一个重要因素是“上级倒逼”,上级政府用行政命令的方式,迫使基层政府限期完成某项任务,如果到期完不成任务,基层干部在考核、提拔任用上会受到影响。

  “上面压得紧,基层干部被逼得没有办法,有时征地拆迁的措施就显得有些粗糙、草率,甚至违法违规的行为也比较多见,由此确实引发不少干群矛盾,甚至群体性事件。”西部一个国家扶贫开发重点县的乡镇干部说。

  采访中,不少基层干部向记者诉苦:征地拆迁、项目建设、移民安置等工作,往往以“下指标、压任务”的方式推进,“领导行政命令是工作的动力,而法律法规却成了干事的阻力”。遇到这种情况,要么“遇到法律绕着走”,要么直接“从法律上趟过去”。

  记者曾参与过一次对东中西部乡镇百余名乡镇书记的问卷调查,调查显示,不管是东部、中部还是西部,“上级考核”都是最大的压力。

  在“感到压力最大”的问题中,东部位列前三的是上级考核(43.2%)、社会评价(27.4%)、官场潜规则(16.4%);中部位列前三的是上级考核(60.2%)、社会评价(19.4%)、舆论监督(11.2%);西部位列前三的是上级考核(52.3%)、社会评价(25%)、舆论监督(11.4%)。

  在考核的巨大压力之下,法律的约束被忽略了,基层干部选择违法行政的冲动很强烈。不少接受采访的基层干部这样说:现实的环境告诉我们,“不管用什么方式,摆平就是水平”,打擦边球、踩红线、甚至铤而走险都属无奈之举。

  有干部甚至认为,在法律范围内做事,十分困难。在基层干事,“没有几分匪气,难以承担重任”!

  县乡干部困惑多

  基层政府行政惯性和权力依赖等问题长期存在,有其深厚的土壤。记者在多地县乡采访了解到,基层的复杂情况客观上确实对政府依法行政带来困难,有基层干部向记者直言他的困惑:“都按法律来,哪能干成事?”

  “依法行政有时真的很难”

  今年5月,湖北省当阳市卫生和计划生育局接到信息,当地一些“失独”家庭准备到北京上访,希望获得国家补偿。为阻止这一情况发生,卫计局紧急排查相关人员,对“失独”家庭及其亲属做工作,并密切监视“失独”家庭的外出情况,不仅投入了大量人力、物力、财力,而且涉嫌违宪。

  对“失独”家庭的帮扶,已成为一道亟待破解的难题。当阳市现有426个失独对象,涉及200多个家庭。作为一个日益庞大的特殊群体,他们面临着养老、医疗、心理救助等难题。目前,国家已逐步提高计划生育特殊困难家庭的经济补偿标准,但失独老人们的权利和尊严依然没有得到很好保障。基层政府应该如何处理他们的问题?法律至今没有明确说法。

  在社会发展转型期,类似的问题很多。一方面,法律空白增加了基层依法解决实际问题的难度;另一方面,一些法规落后于现实需要,也让基层政府很为难。有干部直言:“法律不适用,又该怎么办?”

  采访中,西部地区某县的一位水利局副局长告诉记者,以民生水利设施建设为例,目前国家规定的大中型水库征地补偿标准,要明显低于高速公路、铁路、机场等其他基础设施的标准,不少群众就认为:同样是征用农地,为啥不同的建设项目,补偿标准就不一致?群众的想法可以理解,但现在的法规就是这么规定的。

  因此,有的地方政府为了完成水利设施建设任务,要么通过增加地方补偿的方式,满足被占地群众的利益诉求;要么通过强制征占的方式,搞成“既成事实”,让群众被迫接受补偿方案。法律法规与现实诉求的差距,让一些基层干部感到,“依法行政有时真的很难”。

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