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李成:“完善人权司法保障制度”的路径与方法

2014-11-25 13:33:50   来源:中国人权网   作者:李成
“完善人权司法保障制度”的路径与方法

李  成 四川大学法学院

  中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称“《决定》”)将“完善人权司法保障制度”作为推进法治中国建设的重要组成部分。如果说1991年《中国的人权状况》白皮书的发布标志着我国在人权问题上的态度由抵触向接纳的深刻转型,那么在党的重要文献中提及“人权司法保障”的概念,则意味着人权保障已经成为民间和官方、党内和党外共同认可并追求的目标。“完善人权司法保障制度”在保障人权的社会共识基础上进一步确定了新时期我国人权事业的努力方向。

  一、完善人权司法保障制度的必要性

  完善人权司法保障制度是人权保障在司法领域中的具象化。《一九九六年中国人权事业的进展》白皮书首次就司法领域中我国人权事业取得的成就做出阐述。至此以后,司法领域中的人权保障成为中国人权事业的基本面向之一。随着我国政治、经济和文化事业的全面进步,国家对人权保障的重视程度与日俱增。1997年,中共十五大报告提出“尊重和保障人权”;2004年,“国家尊重和保障人权”被正式写入宪法;2007年中共十七大通过《中国共产党章程(修正案)》,增写“尊重和保障人权”,人权在国家政治生活中的地位获得极大提升。如何将“尊重和保障人权”从纸面落到实处成为党和国家长期以来孜孜以求的目标。2012年《国家人权行动计划(2012-2015)》提出“加强人权的司法保障”行动目标,勾勒出新时期我国人权司法保障工作的雏形。《决定》顺应时代发展潮流,把尊重和保障人权升华为“完善人权司法保障制度”,设定了新时期我国人权保障工作在司法领域的具体目标。从《决定》有关完善人权司法保障的具体内容来看,新时期司法领域人权保障工作的重心将会从制度构建转向制度修补,这种转型背后有其深刻的历史背景。

  (一)人权司法保障的立法基础已经基本具备

  自改革开放以来,我国人权保障工作一直侧重于建立健全人权保障法律体系,确保人权保障有法可依。这项工作到2011年基本完成。截至2011年8月底,我国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8,600多部, 形成了以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。 除此以外,我国还加入了包括《经济、社会、文化权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《残疾人权利公约》等在内的26项国际人权公约,奠定了人权司法保障工作的国内法和国际法基础。

  当然,“仅仅被法律条文所确认的权利还只是纸上的权利,要使纸上的权利变成现实的权利,完善的司法保障制度是必不可少的重要条件之一。” 法律对权利的承认是人权保障的前提,而将司法作为人权保障的根本归宿既是实现社会公平正义的必然要求,也是对司法定纷止争基本规律的尊重。作为社会公正的最后一道防线,司法是将国家做出的人权承诺从纸面落到实际的天然载体和最后环节。“司法是从应然人权向实然人权转化的最重要方式和最根本保障”, 如果不能在司法实践中得到切实尊重和维护,法律对人权做出的种种美好描述和承诺无异于一张不能兑现的空头支票。

  (二)我国经济社会发展水平要求人权保障从立法向司法的转型

  进入21世纪以来,我国经济社会发展取得显著成就。世界银行的数据显示,2013年我国国内生产总值达到9.24万亿美元,高居世界第二。 社会大众对人权的认知水平和对人权保障层次的要求伴随着物质财富的积累呈现出水涨船高的趋势。经济水平的提升从根本上缓和了生存和发展压力,公众对人权的需求从过去最基本的生存权逐步向诸如环境权、平等权、隐私权、人格尊严、社会保障权等其他种类的人权拓展。其次,公民权利意识的觉醒凝聚起人权司法保障的民意动力。公民开始以更为积极主动的姿态参与到人权司法保障当中。越来越多涉嫌损害人权的行为被诉诸于司法,反映出社会公众要求兑现国家“尊重和保障人权”这一书面承诺的迫切愿望。再次,新媒体的广泛应用塑造了人权保障从立法向司法转型的舆论导向。截至2014年6月,我国网民规模达到6.32亿,互联网普及率达到46.9%。包括即时通信、博客、微博、社交网站等在内的网络应用用户规模均超过2.5亿。  新媒体“促成分散的个人在网上形成有共同追求和相互联系的意见群体,形成社会舆论乃至集体行动,促使形成中国社会民众由下而上影响政治的渠道。” 公民通过新媒体检举、控告侵犯人权行为,推动司法机关的介入。最后,人权国际交流对话的深入开展形成人权保障转型的压力与动力。人权保障在司法制度方面的进展业已成为向国际社会展示我国人权保障的重要窗口。 在我国2008年和2012年两次向联合国人权理事会递交的国别人权报告中,人权司法体制方面的内容均占据较大比重,从一个侧面反映出司法体制在人权保障方面日益增加的重要性。可以说,人权司法保障已经和立法保障等共同成为国际社会评判一国人权保障水平高低的重要指标。

  (三)司法保障是人权实现的关键环节

  首先,经由司法落实人权保障已经成为国际社会的通行做法。世界范围内,人权保障司法制度备受重视。在国际法层面,区域性国际组织在建立健全人权保障国际法体系的同时,也着力强化国际人权法律规范的实践,成立了超国家的专门人权法院作为处理人权案件的审判机构。以欧洲人权法院(European court of human rights)、美洲国家间人权法院(Inter-American Court of Human Rights)以及非洲人权与民族权利法院(African Court on Human and People's Rights)等为代表的司法机构根据《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》、《非洲人权与民族权利宪章》等人权法律的规定,就免于酷刑与不人道待遇、隐私权、性少数人群、宗教表达自由等人权案件做出裁判,在维护地区人权中扮演了关键角色。在国家层面上,以各国最高法院为代表的司法机关通过个案确立人权保障司法规则,维护基本人权的历史源远流长。事实上,二战之前人权标准主要是在各国国内宪法的框架内发展成熟的; 而二战后,各国司法机关依然是人权保障的主要力量。其在个案中发展出来的一系列基本权利案件司法审查规则对国际人权立法和司法产生了深远影响。

  其次,司法人权保障具有立法保障不可替代的优点。立法机关作为凝聚社会共识的平台讲究自身的代表性,不仅人数众多且其运作有赖于反复辩论、协商、平衡,过程冗长复杂。立法机关的运作方式决定其只能在宏观层面上制定行为准则,无法在个案中具体适用准则,实现公民所能切身感受的正义。此外,通过司法保障人权能够兼顾法的安定性和灵活性。一方面,人权司法保障只能依据法律规定,在现行法律框架下展开,从而尊重和维护法的安定性;另一方面,一旦出现立法滞后于人权保障实际需要的情况,法院也可以通过判决在一定范围内发展现行法律,修补人权立法保障漏洞。在我国,诸如“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”、“黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案”等均对现行法律做出发展,就公民的受教育权、财产权等提供了司法救济。最后,人权司法保障影响到国际国内人权立法。各国人权保障的经验表明,只有通过司法实践才能积累人权保障经验,发现人权立法中存在的问题,促成人权保障标准的修订完善。谁能在国内司法实践中创造出更为完备的规则提升本国人权保障立法质量,谁就更有可能掌握制定国际人权标准的话语权和制高点。我国作为具有世界影响力的大国,本国人权司法保障制度的完善必将为其他国家的人权司法制度建设提供有益经验。尤其是在高票当选联合国人权理事会成员后,完善人权司法保障制度成为中国应当承担的国际责任。

  二、人权司法保障面临的主要障碍和问题

  在新的历史时期,社会公众对自身权利的重视程度显著上升,保障人权的诉求日益强烈。尤其是当改革进入攻坚阶段,社会矛盾呈现多发易发态势。提高人权司法保障水平旨在让公众切身感受到改革实际效果,是争取公众理解、支持、参与改革的有效手段。在回顾20余年来我国人权事业取得成绩的同时,也应当清醒地认识到现阶段人权司法保障整体水平仍然与社会期待间形成较为明显的落差。

  (一)观念误区妨碍人权司法保障制度真正落到实处

  传统观念和现代人权司法保障理念之间的张力妨碍人权保障内化为国家机关的行动自觉反而被视为达成目的的掣肘之物、绊脚之石。围绕保障人权而设计的司法制度在实践中面临被架空、被虚置的尴尬境地。首先,司法机关选择性受案,人权司法救济渠道不畅。这突出表现为司法机关对“敏感”案件自我设限,某些法律规定的权利被排除在司法保障范围外。以“中国就业性别歧视第一案”的曹菊诉巨人环球教育科技有限公司案为例,《妇女权益保障法》和《就业促进法》等法律均明文授权女性得在遭受就业歧视时得向人民法院提起诉讼, 但该案却在前后长达一年的时间中无法立案。 在另一起涉及艾滋病携带者就业歧视的诉讼中,法院则直接以口头通知的方式拒绝立案。 如果司法机关动辄回避人权司法保障,势必导致人权司法保障制度被束之高阁,无法实现制度设计的初衷。其次,司法程序,尤其是刑事司法程序中侵犯人权的现象仍未绝迹。2012年修订后的《刑事诉讼法》加入了不得强迫自证其罪、非法证据排除、讯问过程录音录像以及律师会见权等规定,显著强化对犯罪嫌疑人的人权保障力度。但刑讯逼供(包括变相的刑讯逼供)乃至由此导致的未决羁押人员非正常死亡以及冤假错案等现象并未就此偃旗息鼓;在实践中,律师会见犯罪嫌疑人依然面临阻力。在“命案必破”、“限期破案”等压力之下,侦查机关以侵害人权为代价获取破案线索的原始冲动未能从根本上得到遏制。再次,司法判决执行阻力大,损害人权的侵权行为难以得到及时纠正。在行政诉讼中,行政机关无视司法权威,拖延、扭曲执行司法判决的情况屡有发生。在“黄友元诉天津市公安局塘沽分局赔偿案”中,公安机关因越权处置原告财产被判决赔偿500万元。该判决前后历经12年方才执行完毕; 而在“樊占飞等诉陕西省国土资源厅案”中,败诉行政机关通过“协调会”否定法院生效判决。 诸如此类行政机关拒不执行法院判决的行为,造成司法白条频繁出现,公民的财产、人身等权利无从获得真实有效的司法救济。

  (二)司法机关能力欠缺制约人权司法保障水平的提升

  人权司法保障制度需要司法机关具体落实,而司法机关落实人权保障制度的能力又取决于司法队伍的整体水平。从司法队伍的选拔情况来看,现行选拔机制既不特别强调候选人的法学教育背景也未足够重视是否具备必要的法律实践经历,而是将法官和检察官视同为公务员进行遴选。其后果是司法队伍法律素养参差不齐,人员成长周期长,专业化程度滞后于人权司法保障的需要。在美国、德国等国家,法官不仅要接受相当的法律教育,还需具备丰富的法律职业经验。 由此可见,完善人权司法保障制度必须加强司法队伍的专业化程度,全面提升人员法律素养。

  从司法队伍的构成情况来看,司法机关一线办案人员与其他人员间比例失衡以及具备特殊专业技能的办案人员稀缺等问题同样对人权司法保障制度的落实和完善构成挑战。我国法官人数在2011年已经达到31.8万余人, 法官人均年度审判案件数量约39件,远远小于美国、英国、德国、日本等西方国家法官1997年的年均判案水平。 但司法队伍结构失衡导致真正在一线实际承担审判任务的法官比例严重偏低。以辽宁省为例,该省基层法院一线审判人员(含书记员、法警等)仅占人员总数的56%左右,办案法官则不足40%。 一线审判人员与审判辅助及司法行政人员比例的结构性失调与近年来我国诉讼案件数量快速攀升一道显著拉高了法官审判负荷。基层法院每年人均办案数量普遍超过200件,经济发达地方基层法院法官的年均审案量可达400件左右, 不仅对审判质量带来极大挑战,而且,因为审判负荷过重,导致审判骨干大量流失,部分法院甚至出现人才断档等窘境。

  事实上,除审判人员与其他人员比例失衡外,司法机关落实人权保障制度的能力还面临着审判人员本身结构不合理的制约。在少数民族流动人口较多的内地城市,通晓汉语和少数民族语言的双语司法人员严重不足已经妨碍到涉少数民族公民案件刑事侦查权、检察权和审判权的正常行使。 内地司法机关被迫采取异地借调双语法官、检察官或者临时聘请翻译等应急措施。但这些措施在实践中又存在着因案等人,导致审判周期延长以及翻译质量不稳定,影响案件事实查明等固有缺陷,造成特殊人群法定权利难以充分实现。

  (三)司法审查技术缺失降低人权司法保障效能

  现阶段由于立法本身的模糊和司法审查技术的不完善,事实上赋予了法官较大的自由裁量权。“同案不同判”现象成为人权司法保障中挥之难去的阴影。不仅各地法院之间在相同问题上的裁决结果大相径庭,甚至同一法院内部的不同合议庭之间也在相同问题上做出相互对立的裁决。“如果有一组案件所涉及的要点相同,那么各方当事人就会期望有同样的决定。如果依据相互对立的原则交替决定这些案件,那么这就是一种很大的不公。” 矛盾裁决背后是人权司法保障效能的低下。因为在法制统一的国家中,相同情况应当推导出相同或者差距较小的结论。对立本身暗示着至少其中一个决定可能存在事实认定、法律适用等方面的错误乃至司法腐败等违法违规行为;即使两者都是在形式法治的限度内,也喻示着法律留白赋予的自由裁量权滥用到了令人难以忍受的程度,因为其中一案当事人的权利受到了更多的限制、克减——这与作为基本人权的平等权所要求的相同情况相同对待显然是背道而驰的。

  事实上,最高人民法院一直尝试通过制定司法解释等措施压缩自由裁量权的空间,规范自由裁量权的行使。但司法解释本身个案针对性不足并且其供给速度无法满足瞬息万变司法实践的需要, 因此司法解释的制定和实施无法根除自由裁量权滥用对公民权利造成威胁的问题。当然,法律规定的原则性和法官自由裁量权之间存在着无法弥合的矛盾,完全消除法官的自由裁量权在司法实践中既不可能也不现实,但法官裁量权的滥用导致裁判结果差异显著化,直接损害到了个人享有的权利。

  (四)司法制度落差降低人权司法保障的社会信心

  社会公众对人权司法保障制度的信任是通过司法保障人权的前提。公众对人权司法保障制度的信任既表现为对司法权威的尊重,即制度化的司法纠纷解决机制事实上成为公众维护权利的首要选择,也表现为对司法终局地位的认可,即争议各方当事人对司法处理结果的认同和服从。但从实际情况来看,社会公众对人权司法保障的信心堪忧,其后果是公众有意识地避开司法渠道而求助于其他非制度化的救济方式,导致为数众多的权利纠纷游离于司法保障的范围之外。以环境权为例,“十一•五”期间,我国共有30多万件环境信访,行政复议2,614件,但行政诉讼只有980件,刑事诉讼只有30件,真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。 信访与诉讼的比例失衡凸显出公众对司法维护权利的信心缺乏。

  公众对人权司法保障不信任的根源在于司法独立的制度落差。我国的司法独立是司法机关作为一个整体的独立,而非法官个人的独立。在实践中,对法律的服从异化为案件承办法官对庭长、院长、审判委员会的服从以及受案下级法院对上级法院的服从。其次,法律规定司法独立的对象仅限于行政机关、社会团体以及个人等。在我国宪法框架下,司法机关由权力机关产生并对产生其的权力机关负责,接受权力机关监督是司法机关的宪法义务。但问题在于,权力机关对司法机关的监督应有其必要限度。权力机关僭越宪法预设的国家机关职能划分,在具体个案中扮演审判机关的角色,对司法机关的权威造成冲击。再次,人事权、财政权隶属于地方管辖导致司法独立缺乏必要基础。一方面,法院的人事权由地方掌控。法官任免取决于地方权力机关,同时受到地方党委和政府的掣肘;另一方面,法院的财政仰赖于地方,其经费收入主要来自同级地方财政拨款。《人民法院财务管理暂行办法》规定法院的收入包括财政预算拨款收入、预算外资金收入以及其他合法收入,其中,财政预算拨款收入应当是法院收入的主要来源。在实践中,财政拨款在法院经费收入中所占比例很高。以南充市中院为例,2008年到2011年,地方财政拨款在该院年度收入中所占比例分别达到80.75%、69.26%、75.02%、71.57%。 这使得司法机关难以抗拒地方政府的干预,助长审判和执行中的地方保护主义。最后,涉诉涉法信访的泛滥极大侵蚀了公众对司法的忠诚。信访制度在司法程序终结之后提供了一条挑战司法终局地位的途径,无异于鼓励公众退出司法转而以更具社会影响的信访方式寻求解决问题,在客观上产生了消解司法权威、削弱公众之于司法信心的消极作用。

  三、完善人权司法保障制度的进路

  《若干重大问题的决定》提出“完善人权司法保障制度”是将司法保障制度建设作为推动和促进人权司法保障的突破口,在指明现阶段制约我国人权保障水平提升的主要障碍是制度问题的同时,也明确了下一阶段我国人权事业的工作重点是制度建设。

  (一)提高司法队伍人权保障意识

  尊重和保障人权的主体是司法队伍,司法队伍人权意识直接关系到人权司法保障制度是否能够落到实处。《若干重大问题的决定》再次强调“国家尊重和保障人权”旨在从思想上统一司法队伍的认识。“要尊重人权就必须坚决摒弃怀疑、抵触、反对人权的形形色色的错误观念”, 现阶段,应当着重在法官、检察官、警察,尤其是基层一线办案人员中加强人权保障的培训,促使司法工作人员端正人权观念、树立以司法公正促人权保障的理念,自觉维护犯罪嫌疑人、被告人以及当事人的合法权益,尊重律师依法开展辩护工作,将人权保障意识嵌入到案件办理各个环节,在思想上建立起保障人权的第一道防线。

  此外,在制度上要辅之以权力制约权力,通过完善司法程序规则、内部监督机制以及错案追究制度等,约束侦查权、审判权滥用。以司法程序控制司法强制措施、严格贯彻非法证据排除规则、严禁刑讯逼供、体罚虐待。督促审判机关认真贯彻“以事实为依据,以法律为准绳”的法律原则,鞭策审判人员积极提高业务水平,牢固树立审判责任意识,排除审判过程中滥用裁量权、故意枉法裁判等人为侵害公民人权的情况出现,最大限度地遏制冤假错案。同时,要努力完善国家司法救助机制和法律援助制度,充分发挥律师在人权保障中的积极作用,确保任何权利受到侵犯的公民,无论其经济状况,都能获得司法的平等保护,守住社会公平正义的底线。

  (二)加强人权司法保障能力建设

  首先,建立以法官为中心,以服务审判工作为重心的法院人员管理制度。其核心在于合理确定一线办案人员与审判辅助人员和司法行政人员的比例,切实提高一线办案人员在司法机关工作人员中所占份额。将业务能力突出,政治素质过硬的审判人员集中到审判一线,辅助人员和行政人员围绕审判人员提供服务。其次,全面改革法官、检察官选拔机制。除在省一级建立遴选委员会选拔法官和检察官外,还应当适时修改《法官法》、《检察官法》等法律中有关法官、检察官任职资格的要求,对法官、检察官的法学教育背景、司法实务经验等设置最低要求,提升司法队伍专业化程度,以期符合完善人权司法保障制度的实际需要。此外,还应当积极探索从律师队伍中遴选基层法院法官,从下级法院中遴选上级法院法官,塑造包括法官、检察官在内的法律职业共同体的职业荣誉感和认同感。再次,要大力培养兼通汉语和少数民族语言的双语法官、检察官,努力完善少数民族语言法律翻译服务机制。在少数民族聚居地区和少数民族流动人口较多的内地大中城市的公安机关、检察院及法院应当配备双语干警、双语检察官和双语法官;同时,大力推动少数民族语言法律翻译工作的标准化建设,提升和改善少数民族语言法律翻译服务水平,切实保障少数民族公民在司法程序中依法享有的各项权利。

  (三)完善人权司法保障技术规范

  人权保障司法技术的完善有赖于建立健全符合我国国情的指导性案例制度。2010年最高法院公布的《关于案例指导工作的规定》已经描绘出我国指导性案例制度的蓝图并且先后公布了七批共计31个指导性案例。在下一阶段,应当从四个方面继续完善指导性案例制度:首先,明确指导性案例的参照标准。《规定》第7条要求“最高人民法院发布的指导性案例,各级人民法院审判类似案例时应当参照。”但对于何为“类似案例”则语焉不详。《规定》所指的“类似”的判断标准是行为、诉因抑或争讼对象?指导性案例制度的落地生根必须首先明确“类似案例”的判断标准;其次,要提高指导性案例的发布数量。从《规定》2010年出台至今,最高法院仅公布31个指导性案例,平均每年不过6件左右。并且,其中有不少是过去已经裁判并在事实上已经为各级各地法院所沿用的判例。最高法院在试验阶段的谨慎可以理解,但指导性案例数量过少,内容鲜有创新,则有落后于人权司法保障实际需要之虞;再次,要增强指导性案例的拘束效力。《规定》虽强调要“参照执行”指导性案例,但并未就拒不参照执行应当承担何种法律后果做出规定,因而在实践中无法避免出现下级法院拒绝参照指导性案例做出判决的情况,导致指导性案例制度在司法实践中被架空;最后,要在全国范围内开展适用指导性案例的培训工作。法院系统应当组织适用指导性案例的专门培训,强调指导性案例的拘束效力,解读指导性案例的裁判要点和精神,督促法官在审判实践中主动运用指导性案例保障人权。

  (四)改进人权司法制度供给

  改进人权司法制度供给的核心是增强司法的独立性,进而恢复和重塑社会对人权司法保障的信心。首先,在人事权、财政权等方面要积极探索有利于强化司法机关独立地位的制度创新,实现司法机关去地方化、去行政化工作,探索建立与行政区划脱钩的司法地域管辖制度,确保人民法院、人民检察院独立行使审判权、检察权,避免地方干涉导致枉法裁判。其次,要明确权力机关监督司法的限度、方式和程序,理顺权力机关与司法机关的相互关系。杜绝权力机关滥用个案监督权,代行审判职能等现象。再次,要增强法官的独立地位。要使法官在审判中独立于庭长、院长、审判委员会;下级法院独立于上级法院,着力排除司法程序中对法官的不恰当的干扰因素。
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