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王立峰:论公民自愿守法的条件

2014-11-21 16:51:41   来源:中国人权网   作者:王立峰
论公民自愿守法的条件
 
王立峰 中共中央党校政法部

  守法是当今世界各国面临的一个共同问题。不论是在新兴国家,还是在处于社会转型期的国家,新法的创制、旧法的修改,都会使守法成为令政府颇为头疼的难题。即使在像欧美这样的法治发达国家,守法也依然存在问题——看看这些国家发达的警察、司法机构,我们就会知道,国家依然需要对潜在的违法行为保有足够的警惕,保有一种长期的威慑力量。可见,任何一个社会都需要促进公民守法。从行为动机看,公民守法分为强制守法与自愿守法。强制守法就是依靠强力促使公民守法。强制守法问题多多。强制守法缺乏道德正当性。强制守法的逻辑如同强盗对银行职员说:“把钱交出来,要不就开枪啦!” 不仅如此,强力是一种稀缺资源,任何一个政府的执法资源都是有限的。没有一个统治者拥有足够的强力资源,通过强制力量同时向所有的社会成员贯彻自己的意志。因此,即使最强大的统治者也需要把强力(might)转换为正当(right),因为它所拥有的强大只是暂时的,不是永恒的,而且相对于社会,任何统治者的强力也不足以强大。强制性的权力必须辅以其他的权力资源。所以,一旦有可能,统治者应该选择让人民自愿守法。这也是为什么现代政治都是法治政治,不论是民主政体还是专制政体,都愿意在行使权力时遵循一定的规则,使权力的行使有一定程度的可预测性。由此,公民自愿守法是必要的。公民是否自愿守法是测试一个国家治理能力的石蕊试纸。没有公民的自愿守法,哪怕法律设计的再完美,也不会有法治,就不会实现国家治理能力的现代化。如果一个国家违法犯罪行为流行,公民偷税漏税,公民不愿意为国而战,那么,这个国家的人民就缺乏自愿守法的意愿,这个国家就不会有法治,这个国家就不会长久存活下去,甚至面临覆亡的危险。本文认为,欲实现公民自愿守法,需要具备四个条件,即国家认同、程序正义、立法良好、公民美德。本文将围绕这些要素为什么构成公民自愿守法的必要条件、如何实现这些条件等问题展开探讨。

  一、国家认同

  国家认同是公民自愿守法的必要条件。这是因为:

  第一,国家建构不仅是主权建构的过程,也是法律建构的过程。所谓国家建构,有两层含义:首先,指把不同的社会、经济、宗教、种族和地理因素融合在一起,从而形成一个独立的民族国家。由此,国家建构意味着一个政权控制其管辖范围内的领土的能力,还意味着社会大众对国家所持有的忠诚态度和把国家利益置于地方利益之上的态度。由此,国家建构意味着反对领土分裂,反对地方主义和部门主义。其次,国家建构也指国家结构和程序的规范化,即把一个国家既定疆域内分离和相异的诸因素予以整合,以共享一个政治法律制度。后者意义上的国家建构是一种法律建构,即程序规范化,并且,程序的参与者认同该程序。国家进行程序建构的结果就是建立现代法律制度,实现“立法的普遍性理想和适用法律的一致性理想”。

  在西方社会,法律建构与主权建构是紧密联系在一起的。在从15世纪到19世纪五百年间,国家法律逐步确立了在社会控制中的首要地位。 在此之前,中世纪欧洲社会的法律体系纷繁多样,包括各地的习惯法、日耳曼习惯法、封建法、商法、各个行会的法律、教会法和罗马法。 欧洲各国国家建构的历史证明,国家建构的过程就是法律统一的过程,国家建构与国家实证法律的兴起是同步的。这绝非偶然。欧洲的国家建构都采取了以下几个关键举措:一是在既定疆域内设立至高的王权;二是区分公与私; 三是建立了政府官僚体制,其中包括王室法院和税收机关。在上述国家建构过程中,国家法律的统合功能至关重要。各种形式的法律,如教会法和习惯法,逐渐失去了原来的“法律”地位。它们或者被吸收进了国家法律,如教会法中属于家庭法和商法的部分,或者在划分公与私的过程中被归入“私”领域的规则体系,彻底失去了原先的法律地位。经过这个缓慢而漫长的过程,国家法律才最终处于社会控制的中心地位。最终,如人们所见,国家法律获得了权威,国家得到了社会成员的认同。所以,法律实证主义认为,现代国家本身就是一个法律概念,是一种法律的存在,是一个法律共同体。 因此,由此,法律的正当性(legitimacy)在于国家,国家本身的正当性则存在于法律之中。

  第二,国家认同有助于法律认同。作为一种行为,守法的动机是多元化的,除了理性选择之外,还有基于情感的考虑。 人的生活中有很多情感,如对家庭的情感、对朋友的情感、对同一宗教成员的情感、对同一族群成员的情感等等。这些情感会成为行为的动机。同样,人们对自己的国家也保有情感,这是一种集体情感。 在现代世界,这种对国家的情感往往被描述为民族主义。虽然有的理论家把民族主义视为一种出于本能的人类情感, 有的理论家持相反的态度,认为民族主义是对环境作出的理性反应, 但一般认为,民族主义是人们建构认同感的一种手段。 在现代国家,对国家的忠诚有助于公民自愿守法,有助于引导人们遵守政府的命令。这种对国家的认同足以引导人们在一定程度上遵守国家法律,甚至在一些极端情形下,对国家的认同会导致人们无条件的遵守国家法律。 当然,就像爱情的炽热程度不是稳定、永恒的,人们对国家的认同也不是稳定、永恒的。在战争时期,特别是当一个国家面对外敌入侵的时候,对国家的认同可以引导人们为自己的祖国而战,甚至不惜献出自己的生命;在和平时期,在每天的日常生活中,人们对国家的炽热情感会大大降低甚至消失。就像其他动机一样,基于国家认同的守法动机的程度和效果是不稳定的,是变化的。但毋庸置疑的是,国家认同是社会成员联结在一起的纽带。有了国家认同的共同情感,即使社会成员们相互之间对法律的价值取向有不同判断,也不至于因此而发生社会分裂,更不会因此而背叛国家。至少从“理论上来说,公民的法律地位与其民族-文化的认同感和归属感的契合,必将有助于形成公民大众与民族国家的亲和与整合,从而形成由对于该种法律体系保护下的自身公民权益的意识和关切,发展至对于其所属民族国家的政治忠诚与法律忠诚。” 古希腊的苏格拉底之死告诉世人,一个人一生侍奉国家,不能因为国家做了一点对不起你的事情,就违背国家的法律。苏格拉底对雅典城邦的忠诚是他服从法律的真正动机。

  第三,作为国家治理者,政府的正当性有助于公民自愿守法。正当性源自公民对政府结构、官员和执法过程的恰当的信念。如果社会成员认为政府具有正当性,则他们就会认为有义务遵守政府制定的法律或者政策,而不考虑他们是否会从中获得好处还是受到伤害。所以,政府的正当性是影响公民自愿守法的一个重要因素。一个政府越具有正当性,人们越愿意遵守法律。从立法的角度看,人们遵守法律,是看这个法律是谁制定的或者是怎样制定的。如果社会成员认为立法者具有正当性,就会遵守立法者创制的法律。从执法角度看,人们服从执法行为,是看谁在执法或者如何执法。如果社会成员认为执法者具有正当性,就会普遍接受政府官员的执法行为,承认其执法权。因此,一个政府越具有正当性,人们就越可能遵守其法律和规则,如自愿服兵役、纳税;一个政府越具有正当性,人们就越愿意服从警察执法和法院裁决;一个政府越具有正当性,公民就越可能为国而战,越可能服从政府的管制,如流行病期间的卫生强制管制;一个政府越具有正当性,公民就越可能通过合作而非对抗的方式来解决问题。一个政府可以通过强制性手段来实现统治,但一个具有正当性的政府将会使治理变得更加容易,更有效率。如果失去了正当性,政府将不得不花更多的财力和人力用于制裁和威慑,强迫人们守法;反之,如果有了正当性,人们就会自愿守法,政府就会减少治理的成本。况且,从心理学角度看,通过奖励或者威慑而得来的人民的忠诚是短暂易逝的。如马基雅维利所说:“不是基于内在的伟大或高贵,而是通过花钱买来的友谊,可以得到,但不能持久,也靠不住。”政府有了正当性,公民就会觉得有义务配合政府,积极主动支持政府,协助政府解决问题,处理困难。政府有了正当性,公民就会与政府同舟共济,在一条船上共度难关,共同致力于发现问题,解决问题。如果政府丧失了正当性,公民就会和政府分道扬镳,看着政府驾驶的船漏水而沉,公民则站在岸上,事不关己,甚至冷言热语。因此,如果一个政府具有正当性,这个政府就必然从中受益,能够动员人民,促成与人民的合作,特别是公民自愿守法。

  既然国家认同是公民自愿守法的条件,国家认同的养成有三个途径。

  第一,强化政治认同。理性的国家认同是以公民的政治认同为基本条件的。“当国家合理的体制结构能够确保公民的权利和福利时,理性的公民必认可其国家尊严。这是公民对国家产生的根本政治认同。” 国家合理的体制结构即国家宪法制度的正当性。公民对宪法制度的普遍认同,是公民自愿守法的基本条件。一个国家欲获得公民的政治认同,必须厉行民主和法治。一个民主与法治国家拥有较高的正当性,其人民自愿守法的程度也较高。因为民主国家是人民当家做主,国家属于人民、为了人民、依靠人民,满足了每个公民的自主性的需求;因为法治国家发布的法律是一般性的规则,事先发布,向社会公开,可以看得懂,规则的内容相互一致,不冲突,具有稳定性,不溯及既往,而且通过独立公正的司法机构来实施。一个国家欲获得公民的政治认同,政府必须带头守法,自愿接受法治的规训。如果政府自觉遵守自己颁布的法律,例如,政府官员照章纳税、违法必被捉,公众也就愿意遵守法律。如果政府及其官员不遵守法律,却要求人民遵守法律,人民是不会自愿守法的。需要注意的是,国家纵使为了一时之需,也不应该违反自己制定的法律。

  第二,强化经济认同。理性的国家认同是以公民的经济认同为基本条件的。公民认同一个国家,有经济理性的考虑。如果一个国家向民众提供有效的社会服务和福利保障,则民众就会认同这个国家。十九世纪欧洲的无产阶级革命曾经给西方国家及其整个体制带来了巨大挑战。在巨大危机面前,西方国家并没有诉诸于政府的道德权威,而是向公众提供满足其需要的稳定的服务,努力满足公民的自利需要,所以,西方国家并没有发生马克思所设想的社会主义革命。可见,如果一个国家能够而且切实有效地向其社会成员提供服务,国家就是稳定的。相比于“国家可以为你做什么”,人们更关心的是“国家为你做了什么”。所以一个政府不要问应该为人民做什么,而要自问为人民做了什么。二战以来的现代资本主义社会,国家为民众特别是弱势群体提供福利保障,采取既“按劳付酬”,又实施福利保障的政策,不仅确保经济增长,而且吸引群众对制度与国家的忠诚。 一个国家通过向民众提供福利,赢得了民众的忠诚,从而获得国家认同。

  第三,强化情感认同。任何社会都要求其成员对共同体保有某种程度的忠诚。爱国主义情感是公民对国家的深厚而持久的忠诚,是公民自愿守法的重要因素。按照托克维尔的分析,有两类爱国主义,一类是基于本能的爱国主义,一类是基于理性的爱国主义。基于本能的爱国主义乃产生于人类内心的本能,即对自己出生地的爱恋,不论出生地受何种政体管辖。基于理性的爱国主义“可能不如前者那样大方,那样热情,但更丰富、更持久。它来自认识;它是由法律哺育的;它在人权的行使中滋长,而且它最后与公民的个人利益相结合。一个人懂得国家的幸福对他自己的幸福的影响,它意识到是那些法律允许他为国家的繁荣而努力,同时他辛勤劳动以促进其繁荣,首先,因为这对他有利;其次,因为在某种程度上这就是他自己的工作。” 可见,理性的爱国主义离不开法律的哺育。同样,对法律的爱也离不开爱国主义的滋养。在一个民主国家,人民创制法律,是用来促进社会秩序与繁荣的,人民对法律的忠诚与爱国主义是合为一体的。如孟德斯鸠所认为,共和国公民的基本政治品德,就是热爱法律与祖国。 欲激发公民对法律的爱,就要激发对国家的爱。因此,国家要主动培养与公民的感情。除了前述通过民主政治、公民参与的政治方式,通过从摇篮到坟墓全程提供有效福利服务的经济方式外,还需要国家主导的公民教育。这些都是有效培养感情的手段。只要公民与政府有合作的机会,公民就会对国家有感情。这种感情就是爱国主义。因此,要加强爱国主义教育,教育人民热爱祖国与法律。

  二、程序正义

  程序正义有助于公民自愿守法。如韦伯所言,现代社会是高度形式理性化的社会。现代政治是程序政治,即通过程序保证人们的行为预期,实现政治正当性。在社会价值体系日益多元化的今天,离开程序正义,法律难言正当性,政治也难言正当性。在现实生活中,离开了法律程序,就不可能有安定的秩序,更不会出现法治,甚至连任何形态的真正的民主也无从谈起。在一定意义上,人们对规则的信任来自公正的程序。 例如,一些司法审判的社会效果虽然令人满意,但如果违背了程序规则,则这样的司法就不具有正当性。反之,如果一个遵守程序却不能获得社会满意效果的司法裁决虽不是有效的,却具有正当性。正当性的基础是民众对司法程序的主观评价。当社会公众对司法行为作出正当性评价的时候,他们关注的是司法程序是否公正。至于法律适用的结果,并不是正当性评价的心理基础。

  人们普遍喜欢公正的程序而非不公正的程序。自我利益理论认为,程序公正的作用是形成人们对在长期过程中得到的结果的期望。当程序公正程度高时,人们往往考虑他们得到想要的结果中自己的份额,感受消除了对长期结果的疑虑,他们可能较少注意眼前结果的分配公正。相反,不公正的程序可能导致人们相信他们的长期前景是消极的,远期的结果是不可预期的。群体价值模式认为,程序是把自我相关的信息给予群体成员的一个主要途径。群体成员的自尊部分地依赖于他们认为群体怎样评价自己。群体成员从公正的程序中会感受到尊严和认同。当程序公正程度高时,个体对自尊和认同的即刻需要已经被满足,程序公正意味着个体与集体的关系是良好的。反之,不公正程序只是刺激了个体对自尊和认同的需要,认识到自我需要不能得到满足,他们就可能重新定义与集体关系的本质,不公正程序的接受者可能产生自己与集体的心理距离。如此一来,他们会把自己与集体的关系看作是暂时的,甚至退出集体。 汤姆•泰勒(Tom R. Tyler) 教授对程序正义的社会心理学调查和实验的数据表明,对程序是否公正的主观体验是决定对结果是否满意的态度的最主要因素。 在这个意义上,程序正义事关正当性,事关人们是否自愿守法。只有在公平的程序中,法律的奖惩机制才会对个人是否遵守法律发挥作用。也就是说,只有当人们相信某个法律程序或规则是正义的或正当的时候,才会对按照这一程序可能产生的结果形成稳定的预期,并按照这种预期来选择自己的行为方式。否则,行动者会对法律规则产生机会主义的预期,并可能做出机会主义的选择。

  虽然关于程序正义的内涵,人们的解释莫衷一是, 但从正当性的角度看,判断程序是否公正的标准主要有四条:

  第一,程序可靠。可靠的程序,即公众乃基于个人与国家打交道的经验,才信任某个程序。也就是说,信任乃是建立在经验的基础上,基于经验的信任是可靠的。在立法程序中,立法者遵循严格的规则审议法案,其间通过某个法案的理由是什么,还有什么不同意见,大家是如何论证的,最后如何表决通过的,这些环节都有法可依,但是,公众却不一定信任这个法案。如果公众有参与旁听立法的经验,亲眼目睹了法案的提出、讨论、表决、通过等运作程序,则自然会对立法机关产生信任。在司法审判中,虽然法官是法律专家,法律文书的写作和论证是严谨的,但是,如果让公众参与旁听,向社会公开司法文书,则法院的判决和论证就自然会给民众以可靠和信任感。研究表明,人们相信法院,不是因为法院作出一个严谨、公正的判决,而是法官让人们感到仁慈,感到公正。人们关注的重点,不在于法官、律师对于法律的忠诚与尊重,而在于法官、律师对当事人及其问题的关心,在于找到一个对他们更合适的处理办法。所以,诉讼调解也是一种个人与司法打交道的经验,调解有助于建构信任关系。因此,在司法中应该建立起公众与司法机关的联系机制,把司法专门化与司法民主化结合起来。同样道理,在警察执法过程中,警察的执法工作不是越职业、越技术化、越规范化就越好,警察需要与片区、社区居民建立联系。公民自愿守法仰赖于人们对法律程序的可靠信任经验。人们的个人经验是一种记忆,记忆是稳固的、持久的,进而会对人的心理乃至人的行动产生直接影响。由此,在公民与立法者、执法者、司法者之间建立某种联系机制,会有助于增进人们对法律的信任。

  第二,人性尊严。程序正义意味着程序的参与者被予以人性对待,其权利受到尊重,进而促进参与者的公正感。程序正义要求在警察执法或者司法审判过程中,执法者或司法者尊重当事人的诉讼权利,尊重犯罪嫌疑人的人权,认真对待当事人的诉求,并及时作出反馈,甚至说,在执法过程中的任何一个环节,哪怕在安检时采取人性化措施,都会增进法律的正当性,促进国民自愿守法。

  第三,程序中立。程序正义内含中立性的要求。程序中立意味着法律适用者诚实、公正、客观地运用事实,避免个人偏见。在执法或司法过程中,当执法或司法结果不明了的时候,人们会尤其关注程序,也会关注程序的中立性。中立的程序要求执法或司法公开——执法或司法的程序性规则是公开的,执法或司法过程是透明的,执法或司法的结果及时公开。在执法或司法过程中,弱势群体不仅享有利益表达的机会,而且所表达的意见或者利益应该受到尊重。法律适用者对弱者意见的采纳或者拒绝必须给出充分的理由。如此一来,即使所表达的利益或者意见没有被采纳,但是由于受到足够的尊重,弱者也会心服口服。

  第四,公共参与。程序正义意味着给当事人参与的机会。正义的立法过程必须给利益相关方表达意愿的机会,所以,立法听证制度是必要的。对司法过程的参与有助于人们增进对司法的认同。在诉讼过程中,如果当事人想倾诉自己的“故事”(案件事实和观点),那就给他说话的机会,而不是生硬打断。只有在法庭上,一方当事人才有法律赋予的机会,把自己的故事说给对方当事人听,说给法官听,他很珍视这种机会。所以,司法调解非常流行,英美的辩诉交易也显得更加公正。调解之所以是一个让当事人满意的程序,是因为当事人参与其中。 程序正义必须能保证所有的社会成员参与到立法或司法过程中来,其间能够受到同等的对待。不论是强势群体还是弱势群体,在立法过程、执法或司法过程中,都有平等的利益表达的机会。

  三、立法良好

  亚里士多德在定义法治的时候,特别指出“大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。” 立法良好与法的实施关系重大,是影响公民自愿守法的重要因素。立法良好并无统一的标准。 但一般而言,立法良好意味着立法过程体现民主精神,立法内容符合道德要求,立法技术科学合理。

  第一,立法过程民主化。

  政府经常倡导或要求国民守法,于是人们就经常问一个问题,公民为什么自愿遵守法律?答案很简单,立法民主。民主立法的好处在于,通过参与,不论是直接参与还是间接参与,人们都会了解立法说了什么;通过参与,人们会更容易接受或者理解立法背后的说明解释。这些都会促进公民守法的自觉性。最后,立法参与会让人们明白,即使现在这个立法忽略他的利益,但是他有机会在未来通过立法予以修改。今天通过这个立法,如果这个立法有问题,明天就可能修改它。 当然,民主立法的成本是很高的,甚至可能因此牺牲立法专家或者精英们的深思熟虑,但是,毋庸置疑的是,立法民主会增强立法者的正当性,会增强法律的权威,会使公民自愿守法。 

  从人性的角度看,立法民主体现了人的意志自主这一崇高道德原则。意志自主是康德哲学中的最高道德原则。民主的内在价值就在于意志自主。只有通过民主这种形式,才能充分体现意志自主。 只有出于意志自主,公民才是立法的主人。所以,康德说:“由于一个有理性东西的尊严观念,这种有理性的东西除了自己的立法之外,不服从任何其他东西。” 在康德看来,人类服从自己的立法乃是因为人类是理性的,有尊严的。只有通过民主的形式立法,才能体现人民意志,人民也才服从自己的法律。所以,立法权应该是人民的权力, 法律的源泉在于公民。要“使接受者每时每刻都能出于对法律的尊重而遵守它”, 法律的接受者应当把自己看作是“法律的主人”,“作为法律的主人,也仅仅意味着他们可以自由地参与立法过程中去。立法过程是有所规定的,并体现为这样一种交往形式,即所有人都可以假定,这样制定的规则得到了普遍和合理的承认。” 没有立法的民主,就没有人民的意志自主,就没有公民的自愿守法,也不存在法治国家。

  从心理学的角度看,通过民主过程创制的立法容易为公民自愿遵守,因为“唯有服从人们自己为自己规定的法律,才是自由。” 按照人类心理来讲,自己制定的游戏规则,就会愿意遵守。 因循这种心理学的解释,托克维尔也发现,美国人民自愿守法有一些微妙的心理学的理由——“不管一项法律如何叫人恼火,美国的居民都容易服从,这不仅因为这项立法是大多数人的作品,而且因为这项立法也是本人的作品。他们把这项立法看成是一份契约,认为自己也是契约的参加者。” 的确,如果一个人拥有私有财产,他就不会攻击私有财产制度;一个政治体制的受益者或参与者就不会攻击该政治体制;一个人在某项立法的过程中有发声的机会,他就一般不会攻击这项立法。立法参与是一个让人信服立法的理由。如果统治者与被统治者之间缺乏立法过程中的合作,而是一部分人垄断立法,这样的立法在现实生活中就会处处碰壁。即使一些立法伤害了一些私人利益,如果通过投票过程,给予利益受害方在立法机关说话的机会,就会获得人们对立法的一定程度的服从。这就是托克维尔所说的民主的好处——民主让人们自愿守法。

  立法民主首先要求代表在立法过程中尽职,把立法良好作为自己的职责。这就要求立法代表不仅要拥有专业的立法能力,对立法问题有专门的研究,同时要恪守职业伦理,向选民负责。只有“当代表们因此而只能经由为他们的被代表人谋利而为他们自己谋利的时候;当代表们所能够制定的只是他们本人及其后代也必须同样遵守的法律的时候;当代表们所能提供的只是他们本人也必须承担各自份额金钱的时候;当代表们施以损害他人的行为与众人同罪的时候,被代表人才可能指望得到善法(good law),才可能指望蒙受较少的侵害,才可能指望保有必要的节俭。” 

  立法民主要求公众合理参与到立法过程中来。立法的民众参与机制可以在相当程度上赋予法律正当性,使所立之法易于被公众接受和服从。 但是,并不是任何一个立法都要求公众参与。在一个实行代议立法的国家里,哪些立法由公民直接参与来决定,哪些立法由代表来决定呢?首先,在大多数问题上,代表的意愿与选民的意愿是一致的或者接近一致的。如果社会成员同心同德,这个时候,谁来代表都不是问题,也不需要公众参与;其次,如果代表与选民的意见不一致,这种情况可能比较少见,这就需要区分两类问题:由公众意志决定的政策性问题,由代表专业能力决定的技术性问题。如果是前者,就需要公众参与,例如立法听证;如果是后者,就可以由代表直接来解决,事后向公民作出解释。第三,在有的情况下,代表无须考虑选民的偏好,无须公众参与。麦迪逊就曾经指出:“政府的事务,大致可以分为两大类别:一类取决于合理实施而马上见效的单项措施;另一类则取决于慎加选择而密切联系的一系列措施,其实施过程是逐步的,甚或是难以监察的。后一类事务,对于任一国家的集体持久福利之重要性,是无需说明的。” 因此,一些事关子孙后代和社会长远发展的立法,如果公众不具备在未来偏好与眼下偏好之间作出决定的理性能力,这时立法就要基于代表的意志,而不需要考虑公民偏好。

  第二,立法内容道德化。

  立法一定符合道德要求。符合道德要求的立法,容易为公民自愿遵守。根据泰勒的研究,很多人并不关心行为的结果,而是关心在道德上是否对错。因此,有良好的立法,一定是符合道德的立法。“法律只要不以民情为基础,就总要处于不稳定的状态。民情是一个民族的唯一的坚强耐久的力量。” 民情就是一个社会的道德精神。只有符合社会道德,法律才能成为“内在的观点”,人们才会发自内心的认同和信仰法律。进而,法律才能成为人的行为的有力调整者。如果违反法律的人深感内疚并且其行为遭到社会谴责,而那些遵守社会规范的人则体会到善德并赢得他人的赞扬,人们就会有遵从社会规范的动机。也就是说,当法律与道德一致时,不仅法律的外在强制机制起作用,发自良心的内在奖惩机制也起作用。这些内在机制通过社会认可或不认可的方式,引导个人的行为,引导人们守法。 由此,一个社会要营造守法的道德氛围,如反对“守法无用论”和“违法能人论”。善行得到奖励,恶行遭受惩罚,促进法律的权威性。相反,如果个人不受法律的约束,他们的自私倾向就会导致人们进行机会主义行为。当一个人可以通过撒谎获利时,他就会撒谎;当一个人只图自己的方便就会乱扔垃圾。如果一个人坚信撑死胆大的、饿死胆小的,就会眼中无有规则。

  立法内容的道德化要求立法内容体现正义原则,符合人们的正义感。设定权利与义务的时候,社会成员之间是平等的,权利与义务的分配是相当的、公正的。另外,立法内容应该充分体现对人权的尊重与保障。虽然关于人权的范围是个有争议的问题,但是立法应该尊重公民权利与政治权利,如生存权、人身自由、受教育、私人财产、宗教信仰、言论自由、出版等等。如果人的基本权利得不到保障的话,那立法就是不道德的,那就不是法治,人们当然不愿意守法。当然,也有很多学者主张立法应该基于功利原则。 但显然,权利原则比功利原则更能说服人们自愿守法。

  当然,在当代社会,日益增加的价值多元化以及文化复杂性,都增加了立法内容道德化的压力。对于这些持续增加的复杂性,立法的反应并不总是充分的,结果是,一方面主张法律的正义和平等理念,另一方面,法律不得不处理文化或者价值多样性问题。一直以来,法律的主要功能是整合。在日渐增加的多样性条件下,法律的整合功能显得更有必要,也更难实现。在一些重要的道德问题上,立法不仅不会有助于达成社会共识,甚至会激发更大社会道德争论和冲突。例如,荷兰关于安乐死的立法,美国关于同性婚姻和堕胎合法化的立法,都是证明。在一个组织良好的社会,社会公众的基本道德观一致,同心同德,享有共同的正义感,则通过代议民主形式,立法内容就可以反映社会道德要求;在一个价值多元化的社会,若社会公众的基本道德观不一致,人们具有不同的正义感,则只能通过立法听证、协商民主与代议民主结合的方式,来解决价值冲突,努力实现立法内容的道德化。

  第三,立法技术科学化。

  立法技术的科学化也是影响公民自愿守法的一个因素。如果法律之间相互冲突,法律语言晦涩难懂,或者国家立法随意替代原来行之有效的社会规范,或者立法体制混乱,代议立法与授权立法、中央立法与地方立法权限不明,也会影响到公民自愿守法的信心和可能性。

  欲实现立法技术科学化,首先需要立法体系完整严谨。现代立法是成文形式,立法体制也是多元立法,包括中央与地方立法、代议机关立法与行政授权立法、代议立法与司法解释,甚至代议立法包括法律制定、修改与解释的不同程序。因此,不同立法主体、不同法律文本之间可能会冲突。如何保持立法体系的整体性、内在一致性就至关重要。为此,一方面,加强立法审查特别是违宪审查就是必要的。另一方面,立法必须符合前述道德要求,根据道德要求来建构立法体系的完整性。追求不同立法的道德一致而不是法律条文的一致,也就是说,立法遵循整体性原则,即制定法律的人在原则上保持法律的一致性。

  其次,立法语言明晰易懂。法律表达的规范化要求准确运用法律语言,最大限度地减少歧义的产生。霍布斯认为,“良法就是为人民利益所需而又清晰明确的法律”。 法律语言表达清晰明确,语言简单易懂,而不是晦涩、模棱两可。特别是专家立法参与时,防止专业术语过多、语句冗长的现象,以至于专家之间对一个术语、一个句子的理解都是不同的,更遑论执法人员和公众理解了。另外,立法要精确。“一般说来,法律制度越是精确,个体遵守法律规则的程度也就越高。” 只有那些产生精确结果的立法才会对人的行为发生作用。例如,如果一个人遵守法律,他就支付损害赔偿金;如果他不遵守法律,也要支付损害赔偿金,反正终归要支付损害赔偿金,那么这样的法律就对人的行为没有指导作用。

  再次,立法分权科学。现代立法是多元主体立法,科学合理划分立法权限,对于立法的正当性至关重要,进而也会影响到公民自愿守法。如果代议立法机关把立法权拱手相让,交给行政机关,那么社会公众就会认为代议立法机关失职,并且行政授权立法则显然缺乏正当性。如果中央立法机关过于集权,代替地方立法,甚至地方立法权限很小,那么,就会形成中央立法专制的局面,立法就会不接地气,就会远离人民群众,进而影响到法律的实施。特别是在地区之间文化、经济发展不平衡的大国,中央立法如何兼顾地方实际,颇值考量。按照康德的逻辑,法律越是远离人民,就越是失去效力,故大国立法的悲剧在所难免。 事实上,康德当初担心的情形在今天的世界里依然不断上演着——中央立法远离人民,脱离各地人民的意志,难以落地生根,发挥作用。不仅如此,立法脱离人民,却要求各地人民遵守法律,这种情形持续下去,久而久之,渐渐地,一个立法专制政体形成了。

  最后,立法不能被有效替代。现代社会是法律多元的社会。除了国家创制的实证法律体系以外,还有大量民间法、社会规范。立法良好意味着,与民间法与社会规范相比,国家立法应该更有效的促进社会正义、秩序与繁荣。否则,国家立法应该给民间法留出一定的空间,而不是包办一切。如果国家法律不能有效代替一切民间法律,其结果必然是,国家法律遭遇民间法,处处碰壁,而且法的实施成本很高,不仅影响执法效率,也影响公民自愿守法。

  四、公民美德

  “徒法不足以自行”。即使倡导法治,我们也必须注意到,法治离不开人治,其实法治就是依循法律而为的人治。所以,欲把法治落到实处,离不开公民美德。因为每个人的“理想、对美好事物的信任、充实生活的乐趣、希望、温柔、慈爱、自我克制以及一切‘好’的东西仍然是驱使人在内心做到公正守法的最有力的、最本能的感情因素”。 梁启超先生曾就公德与私德作了划分。 不论公德与私德,对人类社会都至为重要。正义是重要的人类公共道德。私德也很重要。如勇敢、谦虚、谨慎、信任、正直等性格品德,无论在中国儒家看来,还是在古希腊亚里士多德的眼里,都是重要的人类美德。乃至于当代学者麦金泰尔(Alasdair C. MacIntyre)把它当作救治西方现代性之病的良方。

  正义感是公民的首要美德。因为“只有那些具有正义德性的人才有可能知道怎样运用法律”。 正义感是公民在正义原则的指引下所形成的对均衡的公民权利与义务的意识和情感。正义感使公民能够理解、运用并在行动上遵循理性的正义原则。  之所以将正义视为公民的首要美德,因为它是一种具有普遍公共性的底线美德。斯密通过对正义与仁慈的比较,揭示了正义对社会存在的根本性。  正义是社会存在的根基,因而它是公民必须遵守的强制性美德。所以休谟干脆把正义建立在人的自私这种原始动机之上。 在休谟眼里,正义是一种警戒性和防备性的美德,是社会生活的一种基础性的美德。作为个人美德,正义属于人类道德情感的基本层次,如若不具备正义美德,也就没有正义感。社会制度的正义固然重要,但离开个人美德的正义,制度正义就不可想象。换言之,对于缺乏正义美德的人而言,正义制度无从实现。不仅正义的法律制度的制定、修改、解释离不开心存正义的立法者,而且正义的法律制度的适用也离不开心存正义的执法者和司法者,正义的法律制度的遵守更有赖于公民的正义美德。因为只有心存正义之人才能设计出正义的制度,才能按照正义的原则来实施正义制度,才会遵守正义的制度。所以,正义制度只有对那些拥有正义美德的人来说才是充分有效的。身为一国之公民,作为一个普通人,虽然不是牧师,不是什么宗教论者,但都应以道义法则来约束自己的行为。正义应该是每个人的信仰。

  需要注意的是,在一个组织良好的社会里,社会成员拥有共同的正义感。但是,当一个社会处在转型时期,或者共同体内部利益对立,社会成员们难以获得普遍、共同的正义感。 在一个正义感撕裂的社会,社会成员不可能自愿守法。“当亚里士多德把正义誉为政治生活的首要德性时,他这样说就是指出,一个对正义概念没有实际一致看法的共同体,必将缺乏作为政治共同体的必要基础。” 在一个对正义感没有一致看法的社会,法律的有效实施是艰难的,法治精神也难以培育,甚至这种基础的缺乏也必将危机我们的社会秩序。所以,任何时候,一个社会都要将正义作为法律制度的首要价值,将正义感作为公民的首要美德。

  义务感也是一项重要的公民美德。当今时代是一个强调权利的时代,或者走向权利的时代,很少有人顾及义务。许多人认为他们应该享有政府所保障的种种权利,却没有认识到,他们还要对国家、对社会尽义务。 事实上,我们的社会中存在着“贪婪的公民”,只向国家和社会伸手索要种种权利,却拒绝承担责任,一听到承担义务的事项,就指责国家。遵守义务、承担责任,是公民的美德。著名学者罗尔斯直截了当地指出:“我将理所当然地假设,至少在一个像我们这样的社会中,有一种服从法律的道德义务”。罗尔斯将这种义务分为两个方面:首先,有时候我们有义务服从我们认为——甚至正确地认为——是不正义的法律;其次,有时候,即便我们不服从法律会导致更多的好处(指社会利益的总和),我们也有义务服从法律。 第二种义务形式当然较好理解,例如偷税会给纳税人带来收益,但为什么人们还应当遵守自己所认为的不正义的法律?罗尔斯的解释是,只要法律制度符合了正义的基本原则,那么根据这种制度所制定的法律,人们自然就有遵守的义务。所以,公民遵守法律的义务包括三个方面:(1)尊重他人自由权、言论自由、信仰自由和财产权;尊重合同法、结社法和平等对待法;(2)促进普遍福利;尊重个人权利;尊重政府合法制定的法律;(3)为法律系统出力;协助确保国内治安;尊重并配合警察确保法律权利。

  培育公民美德,建立道德的社会,前提是立法良好,也就是建立道德的制度,制定道德的法律。如前所述,追求道德的法律,需要民主立法,同时立法内容是保障公民权利,追求正义。

  培育公民美德,政府必须严格执法。从人性的角度看,人具有两面性:一面是人性善,一面是人性恶。因此,倡导公民美德,颂扬人性高尚的一面是必要的;与此同时,严格执法,让人们不能为所欲为,限制人性恶的一面也是极为必要的。因为只有法律能培育公民的“公共理性”和“正义感”,从而保证人遵循纯洁的心灵法则;只有法律才能确保人“达到纯粹理性的状态”,通过规范人们的行为以及形成一系列的决策制定的秩序和规则,让人们直接面对公共善。

  培育公民美德,政府必须加强公民教育。引导民众向善,国家应该有所作为,甚至成为建立社会道德秩序的领导力量。道德建设是一个渐进过程,是慢慢养成过程。在这个过程中,国家不是无所作为,而是积极有为。国家应该致力于“诱导公民的实际社会机制;对国家的信任”。 诱导公民的社会机制包括学校的公民课教育,如背誓词、唱国歌、听英雄故事、志愿活动等。大学教育和服兵役也是养成公民美德的关键平台。当然,政府一方面要倡导社会的核心价值,另一方面应该鼓励各种道德与公共问题的讨论。借助公开讨论,可以达成道德共识,形成人心所向的道德力量。

  培育公民美德,应该培养公民的权利意识和义务意识。这种义务意识就是尊重他人的权利的义务。在权利意识与义务意识之间,其实,“人们最需要提醒的事情是他们的义务;因为对于他们的权利,不论是是什么权利,他们总会自觉注意到的。” 知法守法是公民的基本义务。“每一个人都有义务尽最大努力了解可能与自己未来的行为有关的一切成文法。” 许多国家同时将了解法律作为公民的一项基本义务。如在法国,“每一位公民必须时刻阅读政府正式‘公报’,密切注意‘公报’的法律告示,因为任何法律的有效性都是以‘公报’告示的时间作为正式起点的。任何人不能以‘不知道’为理由,为自己的违法行为辩解”。
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