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第35号一般性建议:打击种族主义仇恨言论

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第35号一般性建议:打击种族主义仇恨言论*

(2013年)

  一. 导言

  1.  消除种族歧视委员会(下称委员会)第八十届会议,决定在其第81次会议上举行一次关于种族主义仇恨言论的专题讨论。讨论发生在2012年8月28日,侧重于了解种族主义仇恨言论的起因和后果,以及如何调动《消除一切形式种族歧视国际公约》(下称《公约》)的资源,来打击这种言论。除委员会成员之外,参加讨论的有各国常驻联合国日内瓦办事处代表团、国家人权机构、非政府组织的代表、学术界人士和感兴趣的个人。

  2.  经讨论后,委员会表示,它打算起草一项一般性建议,对《公约》在种族主义仇恨言论方面的要求提供指导,以协助各缔约国履行它们的义务,包括报告义务。本一般性建议对所有利益攸关者反对种族歧视的斗争、力求有助于促进各社区、各国人民和各国之间的理解、持久和平与安全具有现实意义。

  采用的方法

  3.  在起草这项建议时,委员会已考虑到其在打击种族主义仇恨言论方面的广泛实践,这方面的关切已占用了《公约》下的所有程序。委员会还强调种族主义仇恨言论在导致大规模侵犯人权和种族灭绝罪的过程中和在冲突情况中的作用。委员会针对仇恨言论的关键一般性建议包括:关于执行《公约》第四条的第7号(1985年)一般性建议;  关于执行《公约》第四条的第15号(1993年)一般性建议,其中强调第四条和言论自由之间的兼容性;  关于与性别有关的种族歧视的第25号(2000年)一般性建议;  关于歧视罗姆人的第27号(2000年)一般性建议;  关于世系问题的第29号(2002年)一般性建议;  关于对非公民的歧视的第30号(2004年)一般性建议;  关于在刑事司法系统的执法和行使职能中防止种族歧视的第31(2005)号一般性建议   和关于对非洲人后裔种族歧视问题的第34号(2011年)一般性建议。  委员会通过的许多一般性建议直接或间接涉及仇恨言论问题,铭记有效地打击种族主义仇恨言论涉及全面调动《公约》的规范和程序方面的资源。

  4.  由于其工作是将《公约》作为一个活生生的文书实施,委员会从事的人权环境更为广泛,这种意识弥漫于整个《公约》。在衡量言论自由的范围时,应该回顾权利已被纳入《公约》,而不是简单地在它之外阐明:《公约》的原则有助于更充分地了解这种权利在当代国际人权法中的限制因素。委员会已将这一言论自由的权利纳入其打击仇恨言论的工作,在适当情况下对其缺乏有效执行之处加以评论,并在必要时借鉴其姐妹人权机构的阐述。

  二. 种族主义仇恨言论

  5.  《公约》的起草者敏锐地意识到言论在创造种族仇恨和歧视环境方面的助长作用,并用很长的篇幅反映其所构成的危险。《公约》仅在序言部分所述“种族主义学说和实践”中提到种族主义,与第4条中谴责传播种族优越论思想的短语密切相关。虽然《公约》中没有明确使用“仇恨言论”一词,但并不妨碍委员会识别和确定仇恨言论的现象,探讨言论实践和《公约》的标准之间的关系。本建议的重点放在《公约》各项规定整体上,其累计效果使识别构成仇恨言论的表达方式成为可能。

  6.  在委员会实践中解决的种族主义仇恨言论包括《公约》第四条提到的所有具体言论形式,而这些言论是针对第一条――其中禁止基于种族、肤色、世系或民族或人种的歧视――所确认的群体,如土著人民、基于血统群体和移民或非公民,包括移徙家庭佣工、难民和寻求庇护者,以及针对这些和其他弱势群体妇女成员的言论。根据交叉性原则,并铭记着“批评宗教领袖或评论宗教教义和信仰原则的行为”不应禁止或惩罚的原则,  委员会也一直在关注针对信奉或实行不同于大多数宗教的某些族裔群体的仇恨言论,包括伊斯兰恐惧症和反犹太主义的表达及其他仇恨民族宗教群体的类似表现,以及煽动种族灭绝和恐怖主义等极端仇恨表现。陈规定型观念和侮辱受保护群体成员也一直是委员会关注并通过建议的问题。

  7.  种族主义仇恨言论可以采取多种形式,并不局限于明显的种族歧视言论。与第一条所列的歧视情况一样,言论攻击特定种族或族裔群体可以采用间接的语言,以掩饰其目标和目的。缔约国应根据《公约》规定的义务,适当注意所有形式的种族主义仇恨言论,采取有效措施予以打击。本建议中所阐述的原则适用于种族主义仇恨言论,无论来自个人或群体,无论以何种形式体现,即:口头或印刷品、或通过电子媒介,包括互联网和社交网站,以及在公众场合――包括体育赛事中――显示种族主义符号、图像和行为等非语言形式的表达方式。

  三. 《公约》的资源

  8.  识别和打击仇恨言论做法,是实现《公约》致力于消除一切形式种族歧视的目标所不可或缺的。虽然《公约》第四条一直充当打击仇恨言论的主要工具,《公约》的其他条款也为实现其目标作出独特的贡献。第四条的“充分顾及”条款明确地将该条与第五条链接在一起,后者保证在法律面前人人平等的权利,保证没有种族歧视享有的权利,包括意见和言论自由的权利。第七条突出了“教学、教育、文化和信息”在促进族裔间的理解和宽容中的作用。第二条纳入了缔约各国消除种族歧视的承诺,这些义务在第二条第一款(卯)项得到最广泛的表达。第六条重点放在确保向种族歧视受害者提供有效保护和补救,以及为遭受的损害寻求“公正和充分的赔偿或补偿”的权利。本建议主要侧重于《公约》第四、第五和第七条。

  9.  作为最低要求,并且不损害采取进一步的措施,全面立法――包括民法、行政法和刑法――禁止种族歧视,是有效打击种族主义仇恨言论不可缺少的。

  第四条

  10.  第四条的开头语纳入了“立即采取积极措施”根除煽动和歧视行为的义务,这项规定补充和加强了根据《公约》其他条款,把尽可能广泛的资源用于消除仇恨言论的义务。委员会在关于《公约》特别措施的含义和范围的第32号(2009年)一般性建议中,将“措施”归纳为包括“立法、执法、行政、预算和监管的文书……以及计划、政策、方案和制度”。  委员会回顾第四条的强制性,并指出在《公约》通过时,它“被认为是反对种族歧视斗争的一项关键条文”,  在委员会实践中一直保持这一评价。第四条包括与言论有关的因素以及制作言论的组织背景,提供预防和威慑功能,并在威慑失败时提供制裁。这一条还有一个传达功能,即强调国际社会对种族主义仇恨言论深恶痛绝,将其理解为一种他人导向的言论,它否认人的尊严和平等的核心人权原则,力求降低社会对个人和团体的评价。

  11.  在分别涉及“具有优越性的思想或理论”和“种族优越论或仇恨”的开头语和(子)项中,“以……为根据”一词是用以描述《公约》质疑的言论。委员会在第一条中将这一词理解为等同“基于”,  原则上对第四条具有相同的含义。关于传播种族优越论思想的各项规定是《公约》预防职能的直率表达,对煽动行为的各项规定则是重要的补充。

  12.  委员会建议,对各种形式的种族主义言论的定罪,应保留给证明确凿无疑的严重情况,不太严重的情况,应通过刑法以外的手段处理,除其他外,应考虑到对所针对的个人和群体的影响的性质和程度。刑事制裁应在符合合法性、相称性和必要性的原则的情况下应用。

  13.  由于第四条不能自动执行,缔约国必须根据其条款,通过立法来打击属于其范围内的种族主义仇恨言论。根据《公约》的规定和第15号一般性建议和本建议制定的原则,委员会建议缔约国宣布下述行为为可依法惩处的罪行,并有效予以制裁:

  (a) 所有不择手段传播基于种族或民族优越论或仇恨思想的行为;

  (b) 基于其种族、肤色、世系、或民族或族裔血统,煽动对一个群体的成员的仇恨、蔑视或歧视;

  (c) 基于上文(b)项的理由,威胁或煽动暴力侵害个人或群体的行为;

  (d) 侮辱、嘲笑或诽谤个人或群体,或将其作为基于上文(b)项的理由的仇恨、蔑视或歧视的行为,而这显然相当于煽动仇恨或歧视;

  (e) 参与提倡和煽动种族歧视的组织和活动。

  14.  委员会建议,公开否认或企图证明国际法所定义的灭绝种族罪和危害人类罪有理,应宣布为可依法惩处的罪行,但它们必须显然构成煽动种族暴力或仇恨。委员会还强调,“表达对历史事实的意见”不应禁止或惩罚。

  15.  虽然第四条要求宣布某些形式的行为为可依法惩处的罪行,但它未提供详细的指导意见说明可构成刑事罪行的行为形式。关于传播和煽动构成可依法惩处的罪行,委员会认为应考虑下列情境因素:

  • 言论的内容和形式:言论是否具挑衅性和直接、以何种形式构成和传播、以何种方式发表。

  • 在言论发表和传播时普遍存在的经济、社会和政治气候,包括存在的对少数民族和其他群体――包括土著居民――的歧视模式。在一种背景下是无害或中性的话语,可能在另一种背景下具有危险的意义:委员会在其关于种族灭绝的指标中强调现场对评价种族主义仇恨言论的含义和潜在影响的相关性。

  • 发言者在社会的地位或身份以及讲话所针对的听众。委员会一贯提请注意政界人士和其他公共舆论界发挥了助长对《公约》所保护的群体形成消极气氛的作用,并鼓励这类人士和团体采取积极的方法,促进不同文化间的理解与和谐。委员会意识到政治事项上言论自由的特别重要性,也意识到行使这种自由负有的特殊义务和责任。

  • 演讲的覆盖范围,包括听众的性质和传输手段:讲话是否通过主流媒体或互联网传播,沟通的频率和程度,特别是当重复表明存在一种蓄意的战略,以引起对少数民族和种族群体的敌视。

  • 讲话的目标:保护或维护个人和团体人权的言论,不应受到刑事或其他制裁。

  16.  煽动典型地力图通过宣传或威胁,影响他人从事某种形式的行为,包括犯罪。煽动可能是明示或暗示,通过诸如显示种族主义符号或分发材料以及语言等行动。煽动行为作为一种初始罪的概念并没有要求,煽动从事的行为已经付诸行动,但在规管第四条中提到的煽动形式方面,缔约国应考虑到,除了上文第14段所述的考虑,作为煽动罪的一个重要元素,就是发言者的意图,以及发言者的有关言论将产生其所期望或意图的行为的迫切危险或可能性,这种考虑对第13段中所列的其他罪行也适用。

  17.  委员会重申,声明第四条规定的行为形式为犯罪是不够的;该条的规定也必须得到有效的实施。有效实施通常是通过调查《公约》所规定的罪行,并在必要时检控违例者。委员会认识到起诉嫌疑犯的权宜原则,并注意到在每个案件中,这一原则必须根据《公约》和国际法的其他文书中规定的保障予以适用。在这方面和《公约》所涉的其他方面,委员会指出,审查对事实和国内当局所制定的国家法律的解释,并不是它的工作,除非所作决定显然是荒谬或不合理。

  18.  独立、公正和知情的司法机构,对确保个别案件的事实和法律资格的评估与国际人权标准一致,至关重要。在这方面,司法基础设施应按照与增进和保护人权的国家机构地位有关的原则(《巴黎原则》),由国家人权机构辅助。

  19.  第四条要求,为消除煽动和歧视而采取的措施,必须适当考虑到《世界人权宣言》的原则和《公约》第五条中明确规定的权利。“适当考虑到”这个短语意味着,在确立和适用罪行以及履行第四条的其他要求方面,《世界人权宣言》的原则和《公约》第五条中规定的权利,在决策过程中必须给予适当的重视。委员会将“适当考虑到”这个从句解释为适用于人权和自由整体,而不仅仅是见解和言论自由,  然而应该铭记,这是测量言论限制合法性最为相关的参考原则。

  20.  委员会关切地注意到,对言论自由的泛泛或含糊不清的限制已被用来损害本公约所保护的群体。缔约国应按照本建议中所阐述的《公约》的标准,制定有足够精度的言论限制。委员会强调,监测和打击种族主义言论的措施,不应该被用来作为借口,以遏制对不公正的抗议、社会不满情绪的表达或反对派的抗议。

  21.  委员会强调,第四条(丑)项要求宣布提倡和煽动种族歧视的种族主义组织为非法并应加以禁止。委员会理解,“组织……宣传活动”的提法意指简易的组织或网络形式,而“所有其他宣传活动”则可视为是指无组织或自发的提倡和煽动种族歧视行为。

  22.  根据关于公共当局或公共机构的第四条(寅)项的规定,委员会特别关注这种有关当局或机构发表的种族主义言论,尤其是高级官员的发言。在不妨碍适用第四条(子)和(丑)项――对公职人员以及所有其他人适用――的罪行的情况下,开头语所指“立即采取……的积极措施”可能另外包括在适当情况下免职一类的纪律性措施,以及为受害人提供有效补救措施。

  23.  作为其标准做法的一部分,委员会建议对《公约》提出保留的缔约国撤回其保留。在对《公约》有关种族主义言论的规定继续作保留的情况下,请缔约国提供资料,说明为什么这种保留被认为有必要,保留的性质和范围,其对国家法律和政策的确切影响,以及任何在具体时限内限制或撤销保留的计划。

  第五条

  24.  《公约》第五条规定缔约国有义务禁止和消除种族歧视,保证人人有不分种族、肤色、或民族或族裔血统在法律面前一律平等的权利,尤其是享受公民、政治、经济、社会和文化的权利,包括思想、良心和宗教自由、见解和言论自由、和平集会和结社自由的权利。

  25.  委员会认为,表达思想和意见的学术辩论,政治参与或类似的活动,只要没有煽动仇恨、蔑视、暴力或歧视,应视为合法行使言论自由的权利,即使这种想法是有争议的。

  26.  除第五条中将其列入,见解和言论自由在许多国际文书中被公认为一项基本权利。《世界人权宣言》便是一例,其中申明人人有权持有主张和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递各种消息和思想的自由。  言论自由的权利不是无限的,它负有特殊的义务和责任。因此,可能需要受到一定的限制,但这些限制只应由法律规定,并为保护他人的权利或名誉和为保障国家安全或公共秩序,或公共卫生或道德所必需。  言论自由不应旨在破坏他人的权利和自由,包括平等和不受歧视的权利。

  27.  《德班宣言和行动纲领》和德班审查会议结果文件确认见解和言论自由权利在打击种族仇恨方面的积极作用。

  28.  除了支撑和保障其他权利和自由的行使,见解和言论自由在《公约》中具有特别显著之处。保护人们不受种族主义仇恨言论侵害,不是简单的一个言论自由权利相对于为受保护群体的利益予以限制的问题;有权得到《公约》保护的个人和群体也享有见解和言论自由权利,以及在行使这种权利时免受种族歧视的自由权利。种族主义仇恨言论可能让它的受害者无法行使其言论自由权利。

  29.  言论自由,是人权衔接有关公民、政治、经济、社会和文化权利享受情况方面的知识传播所不可或缺,它帮助弱势群体纠正社会组成部分之间的权力平衡、促进不同文化间的理解和宽容、协助解构种族成见、促进自由交流思想,并提供另类看法和对位法。缔约国应采取政策,赋予《公约》管辖范围内的所有群体行使其言论自由权的权力。

  第七条

  30.  第四条关于传播思想的规定试图抑制种族主义思想的上游流动,而关于煽动的规定则要解决其下游影响,第七条解决仇恨言论的根本原因,是按照第二条第一款(卯)项所设想以“适当方法”消除种族歧视的进一步说明。第七条的重要性没有随着时间的推移而减弱:对消除种族歧视采取广泛的教育方法是打击种族歧视的其他方法不可或缺的补充。因为除其他外,种族主义可以是灌输式教育或教育不足的产品,包括宽容的教育和反言论,是对抗种族主义仇恨言论尤其有效的手段。

  31.  根据第七条,缔约国承诺立即采取有效措施,特别是在教学、教育、文化和信息等领域,以打击导致种族歧视的偏见,增进民族和种族或族裔群体之间的理解、容忍和友谊,并宣扬普遍人权原则,包括本《公约》的人权原则。第七条与《公约》的其他条款用相同的强制性语言措辞,所列活动领域――“教学、教育、文化和信息”――未以所需承诺详尽无遗的方式表示。

  32.  缔约国的学校系统是传播人权信息和观点的一个重要焦点。学校课程、教科书和教学材料应了解和讨论人权主题,并寻求增进民族和种族和族裔群体之间的相互尊重和容忍。

  33.  符合第七条的要求的适当教育策略包括跨文化的教育,其中包括跨文化双语教育,这种教育以尊重和自尊及真正的相互平等为基础,有充足的人力和财力资源支持。跨文化的教育计划应该代表真正的利益平衡,不应该在意图上或效果上成为文化同化的手段。

  34.  在教育领域应采取措施,鼓励缔约国境内的“种族或族裔”  群体,包括土著人民和非洲裔人士了解其历史、文化和传统。为促进相互尊重和理解,教育材料应努力突出显示所有群体对社会、经济和文化丰富的民族身份和对国家、经济和社会进步的贡献。

  35.  为了促进民族间的理解,平衡和客观地陈述历史是必不可少的,而且,在对人口群体犯下暴行的情况下,应指定纪念日并举办其他公共活动,在适当情况下,要回顾这种人类悲剧,并为成功地解决冲突举办庆祝活动。真相与和解委员会也可以起到至关重要的作用,打击持续存在的种族仇恨和促进发展族裔间宽容的气氛。

  36.  呼吁关注种族仇恨言论所产生的危害的信息宣传和教育政策,应该动员以下各界人员参与:广大公众;民间社会,包括宗教和社区团体;议员和其他政治人物;教育专业人员;公共行政人员;警察和其他处理公共秩序的机构;以及法律人员,包括司法机构。委员会提请缔约国注意关于培训执法人员保护人权的第13号(1993年)一般性建议,  和关于在刑事司法系统的司法和运作中预防种族歧视的第31号(2005年)一般性建议。在这些以及其他情况下,熟悉保护见解和言论自由的国际规范以及防止种族主义仇恨言论的规范是必不可少的。

  37.  高层次的政府官员正式驳斥仇恨言论和谴责表达的仇恨思想,对促进宽容和尊重的文化发挥了重要作用。通过公共话语和对话体制工具的文化促进不同文化间的对话,以及促进社会各方面的平等机会,是具有同等价值的教育方法,应大力鼓励。

  38.  委员会建议,用以打击种族主义仇恨言论的教育、文化和信息战略,应立足于系统的数据收集和分析,以评估仇恨言论涌现的场合,接触到或作为目标的听众,他们是通过何种渠道接触到的,以及媒体对仇恨信息的反应。在这一领域的国际合作不仅有助于提高数据的可比性,而且可增加打击超越国界的仇恨言论的知识和手段。

  39.  知情的、道德的和客观的媒体,包括社交媒体和互联网,在促进传播思想和意见的责任方面可发挥重要作用。除了为媒体制订符合国际标准的适当立法,缔约国应鼓励公共和私营媒体采用已纳入尊重《公约》原则和其他基本人权标准的职业道德和新闻守则。

  40.  媒体在《公约》第一条范围内对族裔、土著人民和其他群体的描述应基于尊重、公平和避免定型观念的原则。媒体应避免不必要地以可助长不容忍行为的方式提到种族、族裔、宗教和其他群体的特征。

  41.  鼓励媒体多元化,包括促进少数民族、土著和其他群体在《公约》的范围内利用和拥有媒体,包括他们自己语言的媒体,有利于《公约》原则的实施。通过媒体多元化赋予地方权力,有利于涌现能够打击种族主义仇恨言论的言论。

  42.  正如《德班宣言和行动纲领》所强调,委员会鼓励互联网服务提供商实行自律和遵守道德准则。

  43.  委员会鼓励缔约国在与有关体育协会合作,根除所有体育活动中的种族主义。

  44.  关于本《公约》,缔约国应传播知识及其标准和程序,并提供相关的培训,特别是对那些与其实施有关的人员,包括公务员、司法和执法人员。在缔约国的报告审查结束后,委员会的结论性意见应以官方和其他常用的语言广泛提供;委员会根据第十四条中来文程序提出的意见,同样应广泛提供。

  四. 结论

  45.  取缔种族主义仇恨言论和言论自由蓬勃发展之间的关系,应视为是相辅相成,而不是一个厚此薄彼的零和游戏。平等和免受歧视的权利以及言论自由的权利,应该作为相辅相成的人权充分体现在法律、政策和实践中。

  46.  在世界所有地区普遍出现的种族主义仇恨言论依然是当代人权面临的重大挑战。忠实地将《公约》作为一个整体执行,融入更广泛的全球努力打击仇恨言论的现象,是将一个没有不容忍和仇恨的社会远景变成活生生的现实和促进普遍人权尊重的文化,最有希望的一个方法。

  47.  委员会认为,缔约国制定目标和监控程序,以支持打击种族主义仇恨言论的法律和政策,是极为重要的。委员会敦促缔约国将反对种族主义仇恨言论的措施,纳入国家反对种族主义行动计划、一体化战略和国家人权计划和方案。

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