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罗豪才 宋功德:科学发展的公法回应—通过公法均衡化推动中国社会发展科学化

2014-06-11 14:11:26   来源:《中国人权年鉴》   作者:罗豪才 宋功德

  由此可见,平衡公法与科学发展是相契合的,二者都崇尚以人为本,强调社会实践的道德性与人文关怀,旨在最大限度改善人的自由状况,谋求人的全面发展;二者都重视通盘考虑,强调在统筹兼顾基础上区分轻重缓急;二者都追求和谐,强调寻求一致或者共识;二者都注重动态回应,强调通过与时俱进的公法变革回应可持续发展的需要;二者都主张兼顾,强调辩证对待效率与公平,追求社会资源的最优配置和社会财富的公平分配,以实现社会福利的最大化。平衡公法与科学发展的这种契合,不仅意味着公法若要回应发展的科学化就必须均衡化,而且也意味着社会发展的科学化对平衡公法的倚重。

  三、公法均衡化推动社会发展科学化

  平衡公法与社会科学发展之间呈现为良性互动的关系,前者以后者为基础,后者主要依靠前者来推动和保障。中国当前的发展不科学问题,在相当程度上归过于公法的失衡。因此,走科学发展之路,就应当以公法的均衡化来为全面贯彻落实科学发展观提供制度保障,通过公法的均衡化推动社会发展的科学化。

  (一)公法失衡导致发展不科学

  中国当前的发展实践一定程度地存在着发展不科学问题。例如,有些地方或部门没有树立正确的政绩观,不是一心一意谋发展,而是三心二意搞政绩,甚至将发展异化为搞劳民伤财的形象工程;没有抓住发展的本质和核心,为发展而发展,公共决策缺乏科学性与民主性,没有做到“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”,偏离了以人为本的要求;在发展过程中顾此失彼,未能做到统筹兼顾城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展与对外开放,尤其是片面追求经济发展、忽视社会管理与公共服务,片面追求经济发展速度、忽视经济发展质量与效益,片面追求局部短期发展、忽视谋求整体长期效益等。发展的不科学严重地制约着发展绩效的提高,制约着社会资源的最优配置和社会财富的公平分配,制约着社会福利最大化与“人的全面发展”目标的实现。

  应当承认,中国当前发展的不科学问题,是由诸多因素共同造成的。例如,不科学发展积重难返、运作惯性大;要解决历史形成的区域、城乡发展不平衡问题,不可能毕其功于一役;科技进步程度不能适应社会迅速发展的现实需要;市场机制不太完善,还不能在配置社会资源方面发挥基础性作用;公共服务体系不健全,公共服务水平不能满足发展需要;发展绩效考评机制不全面,经济与社会等要素的权重分配不合理;等等。尽管如此,对发展模式选择和发展绩效产生决定性影响的公法,其权威不足与明显失衡无疑是阻碍科学发展观全面贯彻落实的一个最重要原因,这主要体现在以下几个方面:

  一则,在部分发展领域,法律至上的法治权威仍未全面确立起来,公法尚未在公域之治中发挥主导作用,有些人、特别是领导干部法律意识淡漠、法律素养不高,仍然习惯于长官意志、拍脑袋决策,不太习惯依法办事,在一定程度上也缺乏依法发现、分析和解决发展问题的能力,难免造成发展实践失之偶然和任意,偏离科学发展轨道。

  二则,现行公法的正义之质尚未完全形成,无法为发展的以人为本提供充分保障。不少公法制度安排,特别是有些软法规范和行政规章往往舍本求末,偏离现代公法重在治权、治官而非治人、治事的本质,缺乏道德感、责任感和使命感,缺失人文关怀,不能适应科学发展的以人为本要求,不符合法律精神。

  三则,现行公法尚非和谐之体,无法为社会科学发展提供可靠的基础和前提,难以实现发展关系的理性化与发展行为的法定化。由于中国公法建设起步较晚、观念更新不够快、视野不够开阔等原因,造成现有公法明显存在规范不全、体系结构不和谐的问题。例如,有些发展领域仍无法可依,或者存在许多法律漏洞;硬法刚性不足,软法游离于法治精神之外;实体法未能实现对权力的理性分配和对权限的清晰规定,程序法发展更是严重滞后,尚未制定行政程序法典;中央立法与地方立法关系不够和谐,前者的失之抽象与后者的缺乏个性经常并存;等等。公法的和谐之体是推动和保障社会科学发展的制度基础,是全方位构建和谐发展关系的必要条件,不和谐的公法难免会导致社会发展的不科学。

  四则,现行公法没有实现回应之用,无法为社会发展提供有效的公共管理与公共服务。面对全方位回应主体、行为和结果三位一体地规范公共权力、建构理性发展关系的现实需要,现行公法往往顾此失彼,不少制度安排片面追求体系配套、制度创新、满足于公法制度的自治和自足;或者一味迎合管理的需要,自动降格为管理工具,容易造成公法规定与发展实践、公法制度供给与科学发展需求之间的“两张皮”问题。

  五则,公法尚不具有效益之实,容易与科学发展南辕北辙。公法制度安排、公共权力运行都具有明显的外部性。现有的失衡公法,不少制度安排未经过成本——收益分析,明显违背比例原则,制度变革利大于弊,昂贵的执法和守法成本与收益不成比例、入不敷出,导致社会发展经常为制度枷锁所困,严重制约着发展绩效的提高。

  公法的失衡,其实质是既得利益者利用非理性的公法制度维持不正当的利益分配格局或者谋求更多的不正当利益。在发展绩效既定的情形下,失衡公法无疑会抑制科学发展的潜在受益者改善其福利状况,容易造成那些边际效用空间很大、更需要得到照顾的弱势群体的雪上加霜,助长以牺牲多数人的正当利益诉求为代价满足少数人不正当私益欲求的非理性膨胀,其实质是强者对弱者、有权者对无权者、少数人对多数人、今人对后人,利用失衡公法实现利益剥夺。就此而言,只有当法律至上的权威真正得到确立,公法才能在社会资源配置和社会财富分配中发挥主导作用;只有有效解决公法失衡问题,才能真正贯彻落实科学发展观,全面推进社会发展的科学化。

  (二)公法均衡化是社会发展科学化的必要前提和重要方式

  平衡公法尽管不可能为科学发展的实现直接提供全部条件,但它却是科学发展的必要条件,能够从四个方面为推动和保障科学发展作出直接贡献:一是确认以人为本的发展理念,二是建构理性的发展关系,三是设定发展行为模式,四是设立理性的发展机制。此外,平衡公法还能够在更加广泛的范围内发挥其规范和调整社会关系的作用,从而间接地为推动和保障科学发展作出以下两种意义上的贡献:

  一则,为社会发展营造良好环境。发展行为只是社会行动的一部分,只能发生于特定社会结构当中,其发展绩效受制于整个社会环境的刚性限制。具有正义之质、和谐之体、回应之用和效益之实的平衡公法,通过对各类权力行为的规范和对各类公私关系的调整,以实现公域之治为目标,这就为发展的科学化提供了一个有利的法治化、理性化、互动化社会环境。平衡公法通过其对政治、经济、文化、社会等各方面的社会实践行为的有力规范和广泛调整,能够产生激励技术创新、盘活存量自然资源、培育发展人才等显著作用,以不同方式为社会发展提供积极元素、创造有利条件,间接但却在更大范围内为推动和保障科学发展作出贡献。

  二则,为社会发展提供规范的公共管理与必要的公共服务。在现代社会,离开公共管理与公共服务的发展显然寸步难行。平衡公法以维护公民合法权益、保障公民自由为己任,旨在通过规范和制约公共权力来维护和拓展公民权利,体现出社会主义公法的本质特征 。虽然公法所要调整的社会关系不限于发展关系,公法所要规范的公共行为也不限于发展领域,但针对整个社会的公共管理的规范程度与公共服务水平的提高,以及发展行为与其他社会行为之间的关系得到理顺,无疑为推动和保障社会科学发展提供了前提条件。

  由此可见,公法均衡化是社会发展科学化的必要前提和重要方式,如果法治与发展是一种水乳交融关系,那么公法的均衡化与发展的科学化就应是合二为一的。

  不难想象,优化或者重构发展模式,推动社会发展的科学化,这项事关全社会的艰巨事业,是一项不易把握、难以控制的系统工程,采取简单直接“硬碰硬”的解决方式,未必就能奏效。这就迫使我们转换思路,借助公法均衡化来循序渐进地推动社会发展的科学化。事实上,公法均衡化这种策略的确有助于“曲径通幽”地解决发展不科学问题。例如,它能够将难以把握的抽象的科学发展问题,转化为具体的、容易理解的、具有可操作性的平衡公法问题;能够将敏感的发展科学化问题转化为不太敏感的公法均衡化问题;将发展实践转换成法治实践,变弹性的、不易判断的发展行为的理性化为刚性的、容易评判的公法行为的合法化;将笼统的发展绩效评估转化为明确的法治绩效评估,将发展的科学化程度转化为法治化程度,进而分解为对立法理性、依法执政、依法行政、公正司法、社会守法等方面的具体评估。

  此外,这种将科学发展问题“转化”为公法问题的策略选择,还有助于确立法治传统,有助于确立法治权威,逐渐形成主要诉诸公法来发现、分析和解决发展问题的发展思路,有助于实现公法均衡化与发展科学化过程的合二为一,充分体现出法治与发展的辩证统一。

  由此可见,要避免贯彻落实科学发展观的失之抽象和空泛,我们应当借助相对比较容易把握的公法均衡化来推动发展的科学化,以解决公法实践问题为契机,选择公法薄弱环节作为制度变革的切入口,循序渐进地推动公法制度变革,通过公法的均衡化实现发展的科学化。

  (三)公法均衡化与杜会发展科学化的根本方法都是统筹兼顾

  理想的平衡公法与科学发展委实令人向往,但如何实现却是一个令人头疼的难题。平衡公法只能以理性的方式实现,科学发展目标只能以科学的方式接近。要全面解决中国当下的公法失衡与发展不科学问题,不能顾此失彼,不能舍本求末,不能急于求成,不能脱离中国实际,只能统筹兼顾,只能循序渐进。统筹兼顾,既是科学发展的根本方法,也是平衡公法的基本方法。当前,要统筹兼顾地解决公法均衡化和发展科学化问题,应当视野开阔、通盘考虑,大处着眼、小处着手,同时做到以下几点:

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