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罗豪才 宋功德:科学发展的公法回应—通过公法均衡化推动中国社会发展科学化

2014-06-11 14:11:26   来源:《中国人权年鉴》   作者:罗豪才 宋功德

  (二)社会发展有赖平衡公法提供制度保障

  科学发展观的第一要义是发展。传统公法持一种片面强调制约权力或者限制权利的消极取向,无法在全面推动社会发展方面作出应有贡献,与之形成对照的是,平衡公法持一种主张各尽其能、各展其长、各得其所的积极思维,主张通过推动发展来有效解决社会问题,因此能够全方位推动社会发展。有目共睹的是,依法治国被奉为治国的基本方略,依法执政被确定为党执政的一个基本方式,依法行政被当作政府管理的基本要求,依法办案被视为公正司法的应有之义,据此,通过公法、尤其是平衡公法来规制公共权力、规范公共选择、实现公域之治、推动和保障社会发展,这种发展趋势已经不可逆转。诚然,平衡公法不可能独自完成推动和保障社会发展的重任,但是,不依靠公法就不会存在真正的发展,公法一旦失衡科学发展也就无法存续。

  我们认为,平衡公法作为社会发展的必要条件,主要从以下几方面推动和保障社会科学发展:

  其一,平衡公法能够为社会发展提供基础和前提。平衡公法超越传统公法封闭性的主体视角,确立一种开放性的关系视角,将调整视野拓展至人与自然、人与技术、发展与其他社会行动之间的关系,努力实现公法与外在社会结构、权力主体与权利主体之间的良性互动,试图在一个稳定有序的社会中理性定位发展实践,为社会发展提供基础和前提。

  其二,平衡公法能为社会发展提供必要的动力,为社会注人发展活力。平衡公法具有正义之质,崇尚以人为本,追求社会资源的最优配置和社会财富的公平分配,能够通过理性的产权确认、保护、交易、纠纷化解制度以及公平的分配制度,持续不断地激励公共机构寻求公共利益最大化和私人寻求私益最大化,持续地为社会提供发展动力,推动社会自我发展。

  其三,平衡公法通过设定发展行为模式,能够保证社会有序发展。社会一旦失序,社会行为与发展结果之间的关系就由必然性变为或然性或者偶然性,社会主体尤其是权力行为变得不可预期,那么法治就不复存在 ,社会也就不可能有序发展。平衡公法具有和谐之体和回应之用,能够同时发挥实体法与程序法、硬法与软法、原则与规则等各类规范的自身优势,视实际需求对发展行为进行全面规范,尤其是通过规则设定发展行为模式,明确规定发展行为的主体、权限、范围、行为方式、步骤、期限、责任、权力监督与权利救济等,能够最大限度地保证发展行为的可预期性,推动社会有序发展。

  其四,平衡公法能够解决社会发展悖论,通过建构和谐的发展关系降低发展成本、提高发展绩效。根据科斯定理,制度的意义主要在于节减社会的交易费用。现代社会主要是一个“陌生人社会”,现代发展是以分工和专业化为基础,这种发展环境和发展机制难免会产生市场交易信息的不完全和不对称,容易诱发市场机会主义和行政机会主义行为,产生高昂的制约交易合约形成的社会交易费用,最终反而阻碍着社会发展。相对于传统公法而言,平衡公法更有能力帮助发展解决其无力破解的悖论,以理性配置权力/权利为核心,建构一种基于能动公法主体之间良性互动的和谐公法关系,提高公共决策的协商性与认同性,有效防范机会主义行为的发生,最大限度降低社会发展交易费用,提高发展实效。

  其五,平衡公法能够有效规制公共权力,为社会发展提供规范的公共管理和必要的公共服务。在现代社会,以私人选择为核心的市场机制虽仍在社会发展中发挥基础性作用,但同时非常需要与之匹配的公共选择机制提供公共管理与公共服务,解决市场失灵问题,弥补私人选择机制的缺陷。平衡公法的权力/权利配置格局的结构性均衡,首先是指不同类型的公共权力之间在完成理性的纵向与横向分权基础上,实现了执政权、国家权力、社会权力之间的分工、合作与制衡,通过创制、实施和适用法律,为社会发展提供公共管理和公共服务,维护发展秩序,提供发展平台,推动和保障社会发展。

  (三)杜会科学发展的核心有赖平衡公法倡导和支撑

  科学发展观将以人为本当作其本质与核心,这就表明“科学”发展观既重视运用先进科学技术来谋求发展,又力避科技对人的异化,防治经济“繁荣”反致社会福利短缺,主张以“人”而非以“物”为中心来考虑发展问题,强调发展的理性要求、伦理精神和道德原则,要求发展体现出人文关怀,体现先进伦理文化的发展要求 。以“人”为本,不是以“权”为本,更不是以少数富人或强者为本,而应做到“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”,在满足最广大人民群众利益诉求的基础上,通过向社会弱势群体适度倾斜的分配制度,让发展成果惠及穷人,体现公平正义和社会文明。由此可见,科学发展观要求我们将社会发展作为拓展公民自由、实现“人的全面发展”的一种手段,不应为发展而发展,迷失发展的终极目标。

  科学发展观强调以人为本,这在一定程度上也反映出现代发展对公共理性的渴求。如果说传统的发展基本上是一种私人导向的自由放任式发展,那么推崇公共理性的现代发展,则重视公共意志、祟尚公共精神、增进公共利益、追求公共目标、推崇社会公平、试图惠及全民,基本属于公共导向的发展,公共权力据此在发展中扮演重要角色,公共选择据此成为一把双刃剑:“以人为本”发展品格的维护或毁损,皆主要取决于公共权力的理性与否。

  实践表明,要求发展崇尚“以人为本”的精神,不能只是一种空泛的政治要求,而必须要得到法律的确认和倡导,并通过具体的公法制度安排才能将其转化成生动的发展实践 。不过,什么样的公法能够承担起这一神圣使命呢?我们认为,近代公法虽然是在以人为本的旗帜下崛起的,但因其或者过分强调维护公共秩序与公共目标,甚至以牺牲正当的私益诉求为代价实现“一大二公”,最终使得社会发展背离以人为本的宗旨;或者过分强调对公共权力的制约,反而束缚了政府为民谋益的手脚,无法有效地推动和保障社会发展,也导致了以人为本目标的部分落空。与之形成对照的是,平衡公法能够在以下几个方面全面确认和有力倡导发展的以人为本精神:

  一则,平衡公法以授予与控制公共权力为手段来维护和拓展公民权利,以维护公共秩序为手段来改善公民自由状况,旨在寻求人的全面发展,此与科学发展“以人为本”的核心异曲同工。二则,平衡公法尊重人的主体性与主体间性,强调尊重、培育和发挥公法主体的能动性,结构性均衡的一个基本涵义就是鼓励和推动各类能动公法主体之间的良性互动。三则,平衡公法能够辩证对待效率与公平、公益与私益关系,在认真对待效率与公共利益的同时,追求社会公平与正当的私益诉求,寻求社会福利最大化,最终满足更为广泛、更加持久、更多类型的私益诉求,普遍提升公民价值。四则,平衡公法具有多样化的规范,奉行软硬兼施,尤其是实现自我规制的软法与法治原则的结合,打破了国家垄断公法规则创制的僵化格局,将公法渊源拓展到具有互助、自治功能的自治规则领域,体现出对“草根”组织与“民间”制度的尊重,与公众更为接近,更有可能满足更加多样化的私人发展诉求。五则,平衡公法基于理性人的人性假定,承认公法主体最大化其私益诉求具有一定的正当性,通过激励与制约相容、内外协调一致的机制设计,能够一如洪堡所强调的那样“保持最基本的人性的完整,不能丧失人之所以为人的潜能与人格”, 全面调动公法主体的积极性、激活其发展潜力,以实现公益与私益的双燕。六则,平衡公法设计一套刚柔相济的公法行为模式,在强调公法行为的确定性的同时,注意提高公法行为的协商性,体现出对公法主体、尤其是个性化的权利主体的利益诉求、私人偏好和智识的尊重。七则,平衡公法强调权责对称,包括公务员的权力与责任、公民的权利与义务以及权力/权利配置格局的均衡,这种平等对待的制度安排,彰显出平衡公法的以人为本。八则,平衡公法除通过其制度安排与机制设计体现出对人性、人格、人的尊严、人的生命健康、人的发展、人的自由的尊重和保护之外,其制度变革过程的高度开放、注重协商、诉诸博弈、基于合意或者共识,既是以人为本的一种表现,也为公法本身全面回应社会发展符合“以人为本”要求提供了有力保证。综上所述,平衡公法有助于实现科学发展“以人为本”要求的制度化、规范化和程序化,其所确立的发展模式,其所建构的发展关系,其所规范的发展行为,符合社会科学发展的以人为本精神。

  (四)社会科学发展的甚本要求有翰平衡公法体现和促进

  针对以往社会发展的不平衡问题,科学发展观对症下药,要求发展应当“全面协调可持续”,这是一个优化或者重塑发展模式的过程,其实质是对权力/权利配置格局的优化或者重构,将以往的失衡公法“改造”为平衡公法,通过公法的均衡化来体现和保障发展的“全面协调可持续”。

  其一,平衡公法能够体现和促进发展的全面性。所谓“全面”发展,就是以经济建设为中心,全面推进政治文化建设,实现经济持续健康发展和社会全面进步。依照桶板原理,一个社会的总体发展水平并非取决于最长的桶板,而是由最短的桶板决定的,因此,社会福利的“满园春色”应当是经济社会的全面发展,不应是经济建设的一枝独秀。平衡公法能够在制度安排与制度变革两种意义上,从两个方面对发展的这种“全面”要求作出回应:一则,平衡公法视野开阔,通过软硬兼施的制度安排广泛覆盖经济政治文化各个领域,在赋予公民以广泛的经济政治文化权利的同时,要求政府履行经济调节、市场监管、社会管理与公共服务四项基本职能,保证权力与权利的对应,实现全面的公域之治。二则,平衡公法既要以经济建设为中心来配置权力淑利,将规范政府经济管理职能、维护经济秩序、保障公民经济权益当作公法制度安排的重点,又要实现经济建设与政治文化社会建设的同步发展,以全面满足社会主体各方面的发展诉求。

  其二,平衡公法能够体现和促进发展的协调性。所谓“协调”发展,就是统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放,推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调,推进经济政治文化的各个环节、各个方面相协调。社会发展速度主要取决于社会摩擦系数的大小,取决于社会交易费用的大小。社会越协调,交易费用越低,发展就会越快。从平衡公法角度来看,“协调”显然不是无原则的折衷,而是一种受制于理性原则的宽容和合作,意指发展关系实现了权力/权利配置的均衡,诸如市民与农民、东部与中西部等不同利益主体之间各种利益关系得以理顺,形成了和谐的发展关系。科学发展观重视“统筹兼顾”,强调从关系角度认识、分析和解决发展问题,此于平衡论从关系而非主体视角解读公法现象、推动公法均衡化异曲同工。平衡公法旨在构建一种理性的、和而不

  同、强调公私合作的公法关系,在建构发展关系时辩证对待矛盾双方,做到“五个统筹”,不会顾此失彼;能够运用统筹兼顾这种科学发展观的根本方法,立足诸方面发展实际,兼顾授权与控权、权力与权利、效率与公平、公益与私益、制约与激励、实体与程序、过程与结果,开放公法制度变革过程,让各种利益主体广泛参与公法制度变革,表达其正当利益诉求,在充分协商的基础上,既要按照权责一致原则对不同发展领域的权力分配进行合理调整,还要按照权利义务统一的原则对不同发展领域的公民权利配置作相应调整,在此基础上更要按照协调发展的要求对权力/权利配置格局进行调整,变不协调的发展关系为和谐的发展关系,最大限度节减社会交易费用,推动社会发展的科学化与社会福利的最大化。

  其三,平衡公法能够体现和促进发展的可持续性。所谓可持续发展,就是要促进人与自然的和谐,实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调,坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,保证一代接一代地永续发展。发展是否具有可持续性,主要取决于公法是否具有环境保护的“绿色”思维和“生态型法律观” ,在配置权力/权利时是否考虑到了人与自然的和谐要求;取决于公法是否具有全局性和前睹性视野。我们认为,公法上的权力/权利结构失衡、公法制度的朝令夕改或者含糊其词,都容易诱发公共权力的滥用,容易刺激短期行为和不正当私益的恶性膨胀。要实现社会发展的可持续性,就要依靠公法自身拥有持续理性,依靠公法权力/权利配置实现结构性均衡,依靠公共决策机制与公共关系的稳定性、确定性和连续性,依靠公法制度安排本身以及公法制度变革的正当性。平衡公法强调制度设计与外在社会结构之间的良性互动,要求制度安排积极回应实现人与自然的和谐以及经济社会发展与人口、资源、环境的相协调的现实需要;寻求私人选择机制与公共选择机制的相辅相成和取长补短,主张在有序放松经济规制、拓展市场主体经济自由的同时,强化社会规制和环境保护,着力解决社会管理领域因权力刚性不足和监管力度不够造成的防治绩效低下问题;寻求一种公共治理格局下的对策性均衡,试图实现自上而下与自下而上两类制度变革方式的统一,通过公法来保证社会发展的可持续性;平衡公法为了解决后代在当代立法中的主体缺席问题,避免因“集体失语”而致后代正当利益诉求遭到忽视,不仅为当代人确立起人与自然和谐的实践衡量标准,而且强调公法应当是具有正义之质的“善法”,要求政府在公法的创制与实施中同时代表当代与后代利益,兼顾“代内平等”与“代际平等”。此外,平衡公法还主张利用现代信息技术,拓展公众参与渠道,保证公法制度变革过程向环保主义者、专家学者和关心后代利益的人的开放,并保证公共参与的理性,力避当代立法中的短期行为问题。

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