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罗豪才 宋功德:科学发展的公法回应—通过公法均衡化推动中国社会发展科学化

2014-06-11 14:11:26   来源:《中国人权年鉴》   作者:罗豪才 宋功德

  (四)中国公法与发展关系日趋密切

  回顾中国近30年来的社会发展与法制建设历程,我们发现公法与发展基本上齐头并进。改革开放伊始,刑法和刑事诉讼法作为法制建设的典范,先声夺人、首先发展起来,承担起打击犯罪、维护公共安全与社会秩序的重任,为推动和保障社会发展提供了法制基础;之后,为顺应以经济建设为中心的发展形势,民商法、经济法等部门法应运而生;继之,经济体制改革、尤其是政治体制改革为法治建设、特别是公法之治提供了机遇 ,行政法抓住机遇走出低谷,并因行政诉讼法的出台而加速发展;其后,为了满足经济转轨与社会转型的需要,在建设社会主义市场经济法律体系的大背景下,有关经济调节、市场监管方面的法律陆续出台;近年来,作为对保护环境、实现可持续发展的一种回应,开始重视有关环境保护和

  自然资源合理使用方面的法律创制;最近,为了回应构建社会主义和谐社会、贯彻科学发展观、解决民生问题的现实需要,越来越强调有关社会管理与公共服务方面的立法。概而言之,中国的公法与发展关系日益密切,正趋于形成一种公法推动和保障社会科学发展、社会发展刺激和促成公法理性变革的良性互动关系 ,公法依靠社会科学发展而日趋平衡,在发展实践中成熟完善;社会发展依靠公法提供制度保障而日趋科学化,社会发展的实践同时也是一种生动的公法实践。具体而言,这种互动关系主要体现在以下两个方面:

  一方面,在不断膨胀的社会发展需求的强烈刺激下,公法日益成为影响发展态势的主导因素。

  市场经济是一种法治经济,中国要建设杜会主义市场经济,以经济建设为中心谋求以人为本、全面协调可持续的科学发展,不得不倚重公法,这就产生了现实公法需求。勿庸置疑,社会发展以维护社会稳定为前提,需要解决好效率与公平矛盾,理顺公私益关系;需要推动经济转轨与社会转型,在培育市场机制和充分发挥其作用的同时注重解决市场失灵问题;需要适应经济全球化的需要,既要“引进来”、更要“走出去”,创造和发挥“中国制造”的比较优势;需要正视现在处于、并将长期处于社会主义初级阶段的现实,解决好人民群众不断增长的物质文化需求与发展相对滞后之间的矛盾;需要立足中国地区差异显著、发展不平衡的大国国情;需要辩证对待中国当前正处于矛盾凸显期与发展黄金期的新形势,等等。这些不仅要求政府顺应杜会发展的需求实行“自我革命”,放松经济规制,从全能政府转向有限政府,为完善市场机制、推动社会发展腾出必要的空间;同时又需要成为精干的“有为政府”,积极承担起提供公共管理和公共服务的法定职责,解决市场失灵,提供公共物品,完善社会保障体系,创造发展条件,推动和保障社会有序发展 。不难看出,这两个方向都产生规范公共权力、理顺发展关系、推动和保障社会发展的公法需求。

  对此,中国公法作出了回应,通过持续不断的公法制度变革,循序渐进地解决发展关系“入法”问题。宪法、行政法、刑法、诉讼法等部门公法运用散见于其他法律、法规当中的公法规范,不仅解决了发展的基础与前提问题,将其调整范围覆盖到人与自然、人与科技等领域,对推动发展与维护稳定以及其他社会实践之间的关系作出规定;还致力于全方位建构发展关系,确立起效率优先、兼顾公平的发展模式;在兼顾公私益的基础上分类设定发展行为模式,旨在实现发展行为的制度化、程序化和规范化。不仅如此,伴随着依法治国方略的确立和依法执政、依法行政能力与水平的逐步提高,公法正在替代政策上升为影响发展的主导性因素,一种新的主要通过公法制度变革来推动和保障发展、解决发展问题、理顺发展关系、提升发展绩效的路径依赖性正在中国形成。

  另一方面,社会发展对中国公法的影响越来越深刻,在相当程度上影响着公法品格的塑造。

  社会发展涉及方方面面,社会关系在相当程度上是一种发展关系,公法创设的权力/权利关系也多半与社会发展相关,公法的存续以社会发展为依托,公法变革以影响社会发展为主题,这就决定着社会发展会对公法品格的塑造产生深刻影响。大致说来,中国改革开放以来的社会发展历程,对公法产生了以下四个方面的深刻影响:

  第一,社会发展需求产生源源不断的变革动力,持续刺激着公法制度创新,行政法等部门公法的复兴与崛起,主要是为了适应社会快速发展,旨在解决社会发展过程中层出不穷的现实问题。

  第二,公法实践需要具备一定的经济社会条件,而社会发展则为公法实践不断创造条件,通过为其提供各种硬件与软件支持,使得公法制度的创制、实施、适用与遵守成为可能。

  第三,社会发展模式选择与理念更新,直接影响着公法理念与制度安排。公法并非自足的,只有对发展需求作出回应并保持匹配性,才能得到认可、得以存续。改革开放以来,中国的发展观经历了一种从集中精力发展经济、发展部分地区、让部分人先富裕起来到追求以人为本、全面协调可持续发展的发展模式变迁;与之相适应,中国的公法制度建设也经历了一场主要依靠刑法保障公共安全与社会秩序、依靠经济法推动经济建设、依靠行政法规范社会发展行为、依靠环保法保证可持续发展的演变过程,推动着部门公法从分散走向统一,越来越强调公法的整体性,公法理念也从片面的管理、控权发展为寻求权力/权利结构的均衡,致力于建构社会主义和谐社会,出现了公法规范软硬兼施、公法主体多样化、公法行为方式刚柔相济的生动格局,公法制度安排及其变革过程,都努力对科学发展作出回应。

  第四,公法对发展的影响,开始成为判断公法实效与绩效的基本标准。公法能否回应中国发展的现实需要,是否有助于解决效率与公平矛盾,其对发展关系的规范与理顺程度,对推动和保障经济发展、尤其是科学发展所作的贡献,越来越成为评估公法绩效、考量公法制度安排理性程度的基本标准。

  孺要交待的是,关于中国公法与发展的关系,我们姑且只作出“日趋密切”的判断。在逻辑上,“关系密切”具有多种解释可能性,既可能是指理性的公法推动社会科学发展,也可能是指非理性的公法制度加剧了社会发展的不科学。事实也是如此。中国公法是在从主要依政策发展向依法发展转变的过程中崛起的,由于公法制度结构整体上的失衡、部分公法制度安排缺乏理性、不少公法制度被束之高阁等诸多原因,公法与发展一定程度上存在着“两张皮”问题,一些不合理的公法制度与不科学的发展之间甚至形成了相互包庇的同盟关系。有鉴于此,我们当下应当顺应“公法推动发展、发展倚重公法”的大势,反思和剖析公法失衡与发展不科学之间的联系,研究如何粉碎二者非理性关联性,从根本上变那种相互证明、彼此牵制的“密切关系”为良性互动的理性的“密切关系”,实现科学发展与法治建设的有机结合。

  二、科学发展倚重平衡公法

  公法模式选择直接影响着发展模式选择,而权力/权利配置则是联结公法与发展的纽带。究其根本而言,选择公法模式就是决定权力/权利配置的立场、态度、技术与方法;理顺发展关系,主要就是依赖公法对发展主体的权力/权利进行理性配置,寻求社会资源的最优配置和社会财富的公平分配。我们以权力/权利配置格局是否实现了均衡作为衡量标准,将公法区分为平衡与失衡两类;以发展是否科学作为衡量标准,将发展模式分为科学与不科学两类。并非任何公法模式都能与科学发展模式相匹配,只有全方位回应科学发展需要的平衡公法,才能推动和保障社会科学发展目标的实现。

  (一)发展科学化与公法均衡化的并行不悖、相互促进

  哈贝马斯认为:“从社会统一到体系统一的转变要采取法律化过程的形式” 。中国近30年的社会发展与公法崛起过程,基本上是一个发展日益科学化与公法日渐均衡化、二者并行不悖和交错推进的过程。

  就发展而言,科学发展观的提出和践行,标志着中国发展范式的正式转换。党的十六大以来,中央继承和发展党的三代中央领导集体关于发展的重要思想,提出了科学发展观,胡锦涛在中共十七大报告中将其概括为:“第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。”树立科学发展观,实现社会发展的科学化,是在总结以往发展经验教训的基础上,从根本上解决过去发展中的不科学问题。

  伴随着社会发展的科学化,中国公法的崛起也表现为一个从失衡转向平衡的均衡化过程。在改革开放之后很长一段时间里,中国公法普遍存在着结构性失衡问题,公法理念落后,重权力、轻权利,重管理、轻服务;公法制度体系不完善,重实体、轻程序,重硬法、轻软法;公法机制设计不合理,重制约、轻激励,重规范外部行为、轻内部行为的规范化;公法制度变革反应迟钝,有时甚至文不对题,滞后于社会发展;不少公法制度安排未经过成本——收益分析和利弊衡量,缺乏实效,效益不高;部门公法之间各自为战,衔接不紧、呼应不够,缺乏整体性;等等。最近这些年,伴随着法治理念的普及、公民权利观念的觉醒、服务政府意识的强化、公共治理模式的兴起,中国公法以完善程序制度、健全权利救济制度、强化权力制约与监督为重点,逐步推行均衡化,朝着平衡公法的方向发展。

  庞德认为:“一个法律制度之所以成功,乃是因为它成功地在专断权力之一端与受限权力之另一端间达到了平衡并维续了这种平衡。这种平衡不可能永远维续下去。文明的进步会不断地使这种法律制度失去平衡;而通过把理性适用于经验之上,这种平衡又会得到恢复,而且也只有凭靠这种方式,政治组织和社会才能使自己得以永久地存在下去。” 所谓公法的平衡,就其结果而言,是指法治理性精神全方位渗透到整个公法领域与公共权力运行环节之中。我们认为,作为公法的一种理想类型,平衡公法具有和谐之体、回应之用、正义之质和效益之实。“和谐之体”是指公法制度完善、体系和谐,实体法与程序法匹配、硬法规范与软法规范兼施、原则与规则互补。“回应之用”是指公法制度安排与制度变革能够与时俱进,实现了抽象的法治原则、普遍的公法规律与具体的、鲜活的公法实践的有机结合,回应了公法实践的现实需要。“正义之质”是指公法制度安排具有正当性,能够兼顾维护和拓展公民自由与规范和监督公共权力,通过公共机构依法实施公共管理和提供公共服务来维护公共秩序、提升公民价值、改善公民自由,寻求人的全面发展。“效益之实”是指公法机制实现了内外协调一致、制约与激励相容,有助于推动和保障社会资源的最优配置和社会财富的公平分配,能够实现公域之治的目标。在平衡论者看来,公法的平衡是一种结构性均衡,实现了以权力/权利配置为核心的公法制度结构的均衡;是一种动态均衡,其内涵与要求都与时俱进、不断发展;是一种对策均衡,公法的创制和实施,主要依靠能动公法主体之间的公平博弈和理性协商寻求一致或共识。

  经过对中国社会发展的科学化与公法的均衡化的考察,我们发现:一则,二者皆试图在“主义”的映照下着力解决现实问题。二者皆持问题导向,寻求问题与主义的结合,树立科学发展观是要解决发展的不科学问题,而公法的均衡化则要解决公法的失衡问题。二则,二者皆试图将普遍的一般要求与中国具体国情结合起来。科学发展观“以人为本、全面协调可持续发展”的一般要求,在中国当下的发展语境中被斌予具体涵义;而“和谐之体、回应之用、正义之质、效益之实”的平衡公法,其具体涵义也要视中国公法实践的具体情境而定。三则,二者并行不悖、相互促进。公法转型与发展模式转换相辅相成,社会发展科学化需要公法均衡化,而公法均衡化则依靠发展科学化提供动力、机遇和制度空间。

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