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罗豪才 宋功德:科学发展的公法回应—通过公法均衡化推动中国社会发展科学化

2014-06-11 14:11:26   来源:《中国人权年鉴》   作者:罗豪才 宋功德

  其三,运用部门公法具体创设社会主体的发展行为模式,“定量”控制发展关系。与其他社会规范相区别的是,法律主要通过事先为社会主体创设行为模式的方式来规范和调整社会关系,彰显出法治的可预期性与法律之治的可操作性。公法在确定发展体制的基础上,在对发展主体的权力、权利配置之后,主要依靠行政法、刑法、诉讼法等部门公法,从实体与程序两个方面,具体创设社会主体、尤其是公共机构实施发展活动的行为模式。例如,将公共机构享有的抽象的影响发展的公共权力,转化为特定公共机构介入、干预具体发展事项的法定职权与职责,明确公共权力的行使主体及其权限范围,规定公共机构启动和运行职权影响发展的法定条件,规定公共机构干预发展的行为方式、期限、步骤等程序要件,规定实施特定发展行为的法律后果及其实现方式,规定针对发展行为的权力监督与权利救济,等等。公法通过事先塑造一套能够普遍适用和反复使用的发展行为模式,创设一套符合实体理性和形式理性要求的公私关系,依靠对发展关系的“定量”控制,实现社会的有序、理性发展。

  公法对发展模式选择产生的全面影响,不仅体现为在静态意义上设定发展体制、配置发展权力/权利格局和创设具体发展行为模式三个层面,还体现为对发展关系的全程关注和持续建构。就特定发展关系而言,公法全程关注其产生、演变和消灭,对发展行为的成立、生效、变更、终止和撤销等问题作出具体规定,对发展行为的主要环节作出安排;就不同发展关系的前后交替而言,公法具有持续建构的功能,因社会发展情势的改变而与时俱进地改善发展关系、优化发展行为,公法变革如影随形于发展实践之后。由此可见,公法在横向的逻辑层面与纵向的历史维度对发展关系进行“交叉照射”,实现了对发展关系的动与静、虚与实、宏观与微观的全方位建构,在发展模式选择方面发挥主导作用。

  (二)公法致力于解决效率与公平这对发展的基本矛盾

  效率与公平问题,是各种发展模式都必须重点解决的一对基本矛盾,效率高低、公平与否、能否兼顾公平与效率,直接关乎发展关系的和谐性与发展绩效。一般认为,效率关注的是如何将社会发展“蛋糕”做大,其高低反映出社会资源配置的优劣;公平关注的是社会财富“蛋糕”分配的平等性,各人是否得到其应得到的份额。在实践中,效率与公平之间通常存在明显张力:公平导向的发展,往往以放弃追求效率最大化为代价;效率导向的发展,又会产生富者愈富、穷者愈穷的“马太效应”,背离社会公平正义。不过,一旦我们拓展发展视野、加入时间变量,进入全面协调可持续发展格局,那就会发现效率与公平相互依存和相互强化的另一面,尤其是在社会主义国家,二者之间具有辩证性,统一于创造社会福利最大化的发展实践之中 :公平的社会财富分配能够为优化社会资源配置提供更大范围、更为持久的激励;更高的社会资源配置效率能够提供更多社会财富,有助于实现更大范围、更高层次、更长时期的公平分配。反之,不公平的分配会削弱提高效率的激励,甚至还可能诱发社会动荡最终导致社会发展停滞不前;而“大锅饭”这种绝对公平不仅会严重削弱提高效率的激励,还会因为社会财富的严重匾乏而强烈刺激权力变异和寻租,最终造成社会发展的低效和不公平。

  要解决公平与效率问题,应当以效率最大化为纵坐标,以公平最大化为横坐标,遵循寻求社会福利最大化的指向,立足社会发展的现实国情,在效率优先兼顾公平或者公平优先兼顾效率二者之间作出选择 ,进而确定“优先”的程度、领域、地域与时间,形成效率与公平的最佳组合。

  在公法上,如何理顺公共利益与私人利益的关系,是一个亘古不变的难题 。静态地看,我们对既定社会整体利益进行分割,公、私益之间往往是此涨彼消、非此即彼。但动态地看,公、私益之间是相互依存的:私益是公益的本源,不存在完全脱离私益的公益,私益是公益的起点和终点,公益要服从和服务于私益的增长和公民自由的改善;私益的维护和增长离不开公益,依赖公共机构为其提供诸如基础设施等硬件和公共秩序等软件意义上的公共物品,这种规模经济优势,能够推进更大范围、更加持久、更高层次的私益的增长 。因此,公法在处理公、私益关系时,不应将二者消极对立起来,机械地认为只能顾此失彼,而应要“认识所涉及的利益、评价这些利益各自的份量、在正义的天秤上对它们进行衡量,以便根据某种社会标准去确保其间最为重要的利益的优先地位,最终达到最为可欲的平衡” ,以公益最大化为纵坐标,以私益最大化为横坐标,遵循寻求社会福利最大化的指向,确定一种理性的公、私益分配机制,建构一种公私相长的和谐公法关系。

  发展的效率与公平矛盾,与公法上的公、私益问题,具有内在关联性。从发展角度看,发展的效率与公平问题,对于特定个体而言主要是一个私益问题,关乎个人的成本——收益;对于社会而言就变成一个公益问题,涉及社会资源配置和社会财富分配。在市场经济体制下,社会资源配置主要依靠市场主体自主选择,因此效率问题更多地是一个私益问题;至于社会财富分配,初次分配多半是一个私益问题,而由国家主导的二次分配与由慈善机构主导的三次分配 ,其公平与否应当主要是一个公益问题。从社会利益分配角度看,私益分配主要是一个效率问题,但公私益的分配、尤其是以牺牲特定私益为代价来满足公益诉求,这与其说是效率问题,倒不如说是公平问题。

  我们认为,无论是发展中的效率与公平矛盾,还是公法上的公益与私益问题,二者都统一于谋求社会福利最大化这一共同目标之中。公私益分配在公法上转化为权力/权利配置,它同时也是一个运用制度解决效率与公平矛盾的过程。

  一方面,公法赋予社会个体以各种发展权利,包括申请政府确认产权、要求政府依法对产权进行有限排他性保护、借助市场机制进行产权交易、申请政府对产权纠纷进行化解并依法惩治产权交易中的机会主义行为等,通过这套产权制度,社会个体分配到的社会财富得到法律保障,依靠市场机制对其掌握的社会资源实现有效配置,实现私人利益的最大化;同时,公法要求社会个体承担与其权利相匹配的社会义务,包括尊重他人产权、遵守产权交易规则的义务,承担与产权相称的社会责任的义务,依法纳税、服兵役、交费等义务,遵守公共秩序等,配合公共机构解决因市场失灵而致的不公平问题和部分效率不高问题,通过维护公共利益的方式实现普遍的而非少数的、长久的而非短期的私益最大化。

  另一方面,公法授权公共机构作为公益代表行使公共权力,综合考虑规模经济效益、边际效用、卡尔多一希克斯效率 、交易费用等诸种因素,在理性界定公域边界的基础上,确定最优的治理方式组合形态 ,依法实施公共管理和提供公共服务,发挥公共物品的规模效应,降低全社会的交易费用总量,不仅为实现社会资源配置效率的最大化创造有利条件,并通过经济、行政和法律的手段直接或间接地影响社会资源配置;而且还通过强制实施法定分配模式,尤其是通过转移支付等方式,直接或间接地决定社会财富的分配,保证高效率的发展成果能够惠及全社会,推动社会的全面协调可持续发展,在兼顾公、私益的基础上实现社会整体利益的最大化。公法授权公共机构干预私人发展行为选择、并影响私益分配,一个基本的正当化理由就是为了实现公共利益,以公共利益的名义影响社会发展。

  为了运用权力/权利配置的方式将发展中的效率、公平矛盾转化为公、私益关系,公法应当以公共权力的有效性为纵坐标,以公民权利的最大化为横坐标,遵循寻求社会福利最大化的指向,同时反映解决效率、公平矛盾和理顺公、私益关系的双重需求,选择一种能够在兼顾公私益基础上实现社会整体利益的最大化、在社会资源最优配置基础上实现社会财富公平分配的权力/权利配置。亦即,在卡尔多一希克斯效率模式下,对于发展中的指向资源配置和财富分配的效率与公平问题,我们可以通过公共权力的介入并辅之以补偿方式,将其直接或间接地还原为或者转化为公法上的公益与私益问题。这就意味着,公法只有以寻求社会福利最大化为主旨,运用权力/权利安排这个中介,同时对理顺发展中的效率与公平矛盾以及公法上的公私益关系作出回应,才能够通过理性建构发展关系的方式实现社会科学发展。

  (三)公法能够直接或间接地从正反两个方面深刻影响发展绩效

  公法主要从以下三个方面对发展绩效产生直接或间接的影响:一是基础性影响。公法通过规定自然资源的开发、使用、保护等,影响人与自然的关系;通过激励和保护科技创新,规范科技转化与使用行为,影响发展与科技的关系,进而影响发展绩效。二是前提性影响。发展行为作为一种社会行为,它与其他社会行为之间往往存在社会资源配置和社会财富分配的矛盾,这就需要公法对二者关系进行规范,以便在整个社会行动结构中确定发展的地位、规定发展的空间,尤其是处理发展与稳定、改革、开放之间的关系,为社会发展提供前提条件。三是通过设定发展模式来直接影响其绩效。社会发展,是私人选择与公共选择共同作用的结果,公共选择应当遵循市场经济规律,而私人选择也要受制于政府规制,二者统一于公法设定的发展行为模式之中。公法通过权力/权利配置,定位发展目标、确定效率与公平关系、规定公私选择机制关系、选择发展道路、确定发展内容的轻重缓急、规定发展的方向速度和质量、选择发展方法、明确发展成果的分配、规定违背发展规则所受制裁以及责任追究机制等。

  尽管公法决定着发展模式选择,能对社会发展产生全面而深刻的影响,但不能似是而非地认为公法必然有助于推动社会发展,必然有助于社会资源的最优配置与社会财富的公平分配,事实上,因公法的权威性与正当性不同,公法有可能对社会发展产生三类影响:

  一是推动社会发展。公法制度安排符合法治原则与发展规律,制度供给与发展需求相匹配,公法通过理性规定人与自然、技术与发展关系,对发展行为进行合理的社会定位,为社会发展提供了基础与前提,有关发展模式选择的公法制度安排切合实际,能够全方位规范发展关系,有助于保证发展关系的和谐化,有利于激活最大范围内发展主体的积极性与创造性,理性的公法与社会科学发展实现了良性互动。

  二是制约社会发展。公法制度安排超前或者滞后,有关发展基础与前提的公法规定违背法治原则与/或发展规律,其所确立的发展模式脱离发展本土资源,非理性的公法制度与不科学的发展之间相互强化,导致发展的效率与公平矛盾突出,公共选择与私人选择关系紧张,发展关系不顺,尤其是公共权力的越位、错位、缺位和不到位,非但节减反而徒增了社会交易费用,诱致发展体制变形和机制扭曲,严重地制约着社会发展的科学化,公法因此成为抑制发展绩效提高的制度瓶颈。

  三是公法与发展“两张皮”。社会发展主要依靠公共政策、领导意志或者自发力量进行,法外发展或者违法发展现象普遍,公法缺乏权威,刚性不足,功能萎缩,无法为社会发展提供基础和前提,未能为发展设定有效的行为模式并保证其实现。公法与发展格格不入,社会发展实践与公法制度安排缺乏内在关联性,发展绩效的高低基本上与公法制度安排的优劣无关。

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