《欧盟宪法条约》对欧盟人权保护的影响

杨 成 铭       

　　《欧盟宪法条约》在罗马峰会上通过以后, 目前已有11个欧盟成员国及欧盟议会批准了该条约。该条约的生效和施行将进一步提高欧盟一体化的程度, 包括更加紧密的经济联合、启动政治一体化的大盘和逐步建立完善的人权保护制度。在经济一体化空前强势的背景下, 欧盟前冲的动力将主要来自政治一体化的增强和共同防务与统一人权制度的建立。从欧盟的一体化进程、一体化目标选择及目标达成的难易程度及现有配套制度的安排来看, 笔者相信,《欧盟宪法条约》将对欧盟人权保护产生更为直接也更为深远的影响。

　　一、《欧盟宪法条约》对欧盟目标不对称性状态的矫正

　　二次世界大战使欧洲遭受了灭顶之灾, 为了重塑欧洲, 有远见的欧洲政治家们在战争的废墟上思考和找寻出阻断血腥历史的方法——欧洲一体化。[1]按照早先欧洲政治家们的设想, 欧洲一体化的具体目标为政治一体化、军事一体化和经济一体化, 总目标或最终目标是建立欧洲合众国或欧洲联邦。尽管政治和军事一体化是最直接和最终的目标, 人权是这两个目标的直接指向, 但在欧洲新遭二战浩劫的历史背景下, 它们都难以发挥作为开启一体化“专列”的“列车头”作用。其原因在于: 第一, 欧洲的分裂状态, 不可能倏然间搁置前嫌而谋政治、军事和人权的合作。二是欧洲各国战后的重建主要为复兴本国的经济, 政治、军事、人权方面的合作并非燃眉之急。

　　既然欧洲各国在国际层面的战后重建走政治、军事和人权合作之路是不现实的, 那么, 唯一可行的办法只能是通过经济联合来缔造战后欧洲的和平。[2] 从1952年7月《欧洲煤钢共同体条约》的实施至1987年7月《单一欧洲法令》生效的35年里, 欧洲一体化“专车”几乎总是行进在经济一体化的单边轨道上, 发生了严重的不对称性。随着一体化程度的不断提高, 这种不对称性日益显示出其侵蚀一体化效益的危险的一面, 对其予以矫正变得越来越迫切。《欧盟宪法条约》对欧洲一体化目标的不对称从根本上予以了矫正, 理由在于:《欧盟宪法条约》使欧盟驶进了政治一体化的快车道, 政治一体化是欧盟切实保护人权的前提, 同时, 促进和保护人权是欧盟政治一体化的合法性和目的；《欧盟宪法条约》将尊重基本人权和自由确定为正在走向联邦的欧盟应坚持和遵行的原则；《欧盟宪法条约》将《欧盟基本权利宪章》纳入其中, 首次为欧盟及其成员国开具了欧盟公民权利清单;《欧盟宪法条约》规定欧盟加入《欧洲人权公约》, 这将使欧盟公民的人权在滚滚向前的一体化行进中得到双重保护。可以说,《欧盟宪法条约》为欧洲一体化铺设了经济一体化、政治一体化和人权保护一体化三条并行不悖的轨道, 这三条轨道将保障欧盟一体化的“专列”向着更为宏伟的目标进发。

　　二、《欧盟宪法条约》使欧盟人权保护由政治层面走向法制道路

　　为了改变欧盟条约中人权清单的阙如或“人权赤字”, 2000年12月7日, 欧洲议会、欧盟委员会和欧盟部长理事会在尼斯会议上正式签署和公布了《欧洲联盟基本权利宪章》。这是欧盟公民企盼已久的人权宪章, 它的签署和公布表明, 欧盟各机构承担着在其活动中及在欧盟政策中尊重宪章的义务。但是, 由于尼斯会议通过的宪章只是政治宣言, 它对欧盟只具有政治或道义上的约束力,而没有法律上的拘束力。

　　正当欧盟各机构和成员国为如何赋予《欧洲基本权利宪章》法律效力无所适从之时, 2000年5月12日, 德国外长菲舍尔在柏林洪堡大学发表了题为《从国家联盟到联邦: 对欧洲一体化最终形式的思考》的演讲。[3] 这次演讲在欧盟内部引发了一场是否制定欧盟宪法、是否将欧盟建设成联邦的大讨论, 尽管部分学者持否定态度,[4] 但大部分欧盟公民特别是政要均支持菲外长的大胆设想。[5]经过一年多的激烈辩论, 2001年12月5日, 比利时莱肯欧盟首脑会议一锤定音, 决定设立“欧洲未来大会”着手制宪。宪法草案对欧盟以往众多条约进行了整合、简化和修改,《欧盟基本权利宪章》被原封不动地纳入其中, 系草案的第二部分。

　　《欧盟基本权利宪章》没有按先前的路径直接纳入《欧洲联盟条约》或成为其附加议定书, 而是与后者一起被纳入了《欧盟宪法条约》, 这是下列必然因素造成的:(1) 欧洲经济一体化快速演进所聚积的政治一体化能量释放催生了《欧盟宪法条约》。《欧盟宪法条约》的横空出世为《欧盟基本权利宪章》条约化提供了空间, 作为定格欧盟未来或欧洲联邦雏形的基础性法律文件, 它必须承载欧盟公民的权利清单, 否则, 就不能称之为欧盟宪法或基本法。(2) 人权发轫于欧洲自由主义的文化传统,[6] 随着历史的演进, 人权成为欧盟各成员国的宪法原则, 并继而成为欧盟的法律原则。由于《欧盟宪法条约》将人权原则确定为宪法原则, 人权, 特别是基本人权, 便自然成为宪法的重要内容。(3)《欧盟基本权利宪章》在欧盟内部获得了广泛的认同。从欧洲一体化的方向和未来来看,《宪章》所规定的欧盟公民基本权利是《欧盟宪法条约》的重要组成部分, 由于《宪章》的起草和宣布在先, 因此, 似乎可以得出如下结论:《宪章》为《欧盟宪法条约》的通过奠定了物质基础和心理准备, 与其说是《欧盟宪法条约》纳入了宪章, 倒不如说是《宪章》开启了《欧盟宪法条约》横空出世的大幕。

　　三、《欧盟宪法条约》从根本上弥补了欧盟的“人权赤字”, 并使欧盟的人权保护由点到面

　　作为欧洲共同体的宪法性文件,《欧洲煤钢共同体条约》、《欧洲经济共同体条约》和《欧洲原子能共同体条约》均没有对人权和人权保护措施作出明确的规定,[7] 这一状况被人们称为欧洲一体化早期出现的“人权赤字”。欧共体解决“人权赤字”问题是通过欧共体法院的判例来实现的, 欧共体法院改变对人权抵制态度始于1969年对Stauder案的审判: 欧共体委员会没有必要通过姓名来验明资助黄油的接受者的适格性, 并指出, 通过解释措施的方式可以避免任何潜在的对人的尊严权的侵犯或任何歧视。欧共体法院的判决暗示人们, 基本人权是蕴含于欧共体法的一般原则, 欧共体法院可以通过对其解释来维护基本人权。1974年欧共体法院对Nold v Commission案的判决被视为其将《欧洲人权公约》作为欧共体基本人权来源的第一案, 它在判决中指出, 基本权利是欧共体法院确保遵行的一般法律原则的组成部分; 在保护这些权利方面, 法院被责令从成员国共同的宪法传统中汲取启示, 因此, 它不能支持与这些宪法所承认的保护的基本权利相违背的措施。[8] 1977年欧盟通过了《保护基本自由联合宣言》。在该宣言中, 欧盟指出, 它们将把保护基本权利放在头等重要的位置, 原因在于, 这些权利来源于成员国宪法和《欧洲人权公约》。[9] 1986 年《单一欧洲法令》在欧共体人权成文法化方面迈出了第一步, 虽然《法令》作为有法律拘束力的文件没有对人权作出具体规定, 但是, 它第一次将保护源于成员国宪法和法律、《欧洲人权公约》和《欧洲社会宪章》的基本权利上升为欧洲共同体的法律原则,改变了欧共体在世人心目中仅是一个经济联合体或共同市场的形象1991年《欧洲联盟条约》重申和强化了人权法律原则。[10] 1997年《阿姆斯特丹条约》(以下简称阿约)对欧洲联盟条约确定的人权原则和权利的内容作了重要修改和补充: 一是引入非歧视原则; 二是增加了保护个人关于个人数据的处理和自动移动的权利; 三是强调了欧盟公民资格的补充性, 四是增加了对成员国违反欧洲确立的人权原则的行为的处罚措施。尽管欧共体和欧洲联盟采取了上述种种司法、立法和行政措施来弥补欧洲一体化中人权的缺失或“赤字”, 但总的来看, 上述措施对建立完整的欧盟人权保护制度只是修修补补的。《欧盟宪法条约》的生效将根本改变人权在欧盟法律制度中的分散性和补充性地位, 将使人权保护由点走向面, 由后台走向前台。作为《欧盟宪法条约》第二部分的《欧盟基本权利宪章》为欧盟提供了完整的人权法清单, 它的实施将给欧盟人权保护工作带来实质性的改观和全新的面貌。

　　四、《欧洲联盟宪法条约》使欧盟的人权保护制度与欧洲理事会的人权保护制度相连结

　　自20世纪70年代以来, 关于欧共体是否应该加入《欧洲人权公约》的讨论持续升温。欧共体法院在1996年3月28日提出的咨询意见认为, 欧共体加入《欧洲人权公约》将会把自身引入到一个不同的国际机构体系之中, 并将把《欧洲人权公约》的所有规定纳入到欧共体法律之中,这将导致欧共体现行人权保护制度的根本改变。尽管在欧盟内部和学界仍然有相当数量的人认为, 欧共体不加入《欧洲人权公约》或欧盟的人权保护制度和欧洲理事会的人权保护制度共存并携手并进是符合欧洲现实情况的合理选择,[11] 但是,《欧盟宪法条约》的起草者们一致认为, 欧盟应该寻求加入《欧洲人权公约》, 并将此写进了《欧盟宪法条约草案》, 在通过的条约的正式文本中, 对欧盟加入《欧洲人权公约》采用了更为肯定的口吻和用语,即将“应该寻求加入”修改为“应该加入”。   

　　《欧盟宪法条约》的上述行动结束了人们对欧共体是否应该加入《欧洲人权公约》的争论乃至争吵, 这不但使欧盟的人权保护制度与欧洲理事会的人权保护制度的关系走向变得豁然明朗, 而且, 还将给欧盟的人权保护带来实质性的进  展, 这些进展表现在:  

　　第一, 欧共体和欧盟的成员国皆为《欧洲人权公约》的当事国, 欧盟加入《公约》之后, 欧盟与其成员国在对《欧洲人权公约》方面显示出的不同态度将会得以统一。由于《欧洲人权公约》是施行《世界人权宣言》的第一个区域性人权文书, 其内容和精神充分体现了欧洲的人文传统和价值, 且其施行创制了区域人权保护的范例, 欧盟加入《公约》将会消除其过去拒绝接受《公约》所产生的负面影响, 树立自觉尊重和保护欧洲人权的国际形象, 恢复人们对欧盟践行欧洲人权的信心。   

　　第二, 欧盟加入《欧洲人权公约》以后, 欧共体法院和欧洲人权法院将在判例方面避免对《欧洲人权公约》作出不同的解释, 同时, 欧洲现存的两个人权保护体系互相冲突和互相竞争的格局将被打破, 这有利于维护欧洲各国法制的统一, 有利于增强欧洲和欧盟的法律安全。   

　　第三, 欧盟加入《欧洲人权公约》以后, 凡遇欧盟为受控方情形, 欧盟得有应诉机会当庭向欧洲人权法院解释欧盟立法原意和欧盟行为的合法性, 与以往欧共体或欧盟的成员国受控时自身的法律和行为受审查但无权出诉时的被动“挨打”局面相比, 这将增强欧盟在法律上的自我保护能力。   

　　第四, 欧共体和欧盟尽管建立了自身的司法组织——欧共体法院, 但该法院在保护人权方面长期无所作为。欧盟加入《欧洲人权公约》以后, 欧盟不但可以在授权的范围内继续通过自身的司法机关来处理人权案件,还可以将大量的人权案件交由独立于欧盟的人权机构去解决。这既为欧盟节约了人权保护的资源, 又提高了欧盟人权保护的有效性。另外, 欧盟加入《欧洲人权公约》以后, 欧盟可利用欧洲人权法院创制的大量判例法来预防其行为侵犯人权, 而且, 成员国的法官在对欧盟行为是否侵犯其管辖下的个人的人权作出判断时, 也会遵照《欧洲人权公约》的规定。