从国际人权法看不干涉内政原则

谷盛开
 

　　国际人权法作为国际法的一个分支部门，主要涉及人权的国际性和人权国内专属管辖的问题。不干涉内政原则是国际人权法中一条必不可少的原则。从国际人权法的角度对这项原则加以阐述和说明，对国际人权法的理论和实践都有着重要的意义。

　　一

　　人权是否属于内政？人权在本质上是否属于国内管辖事项？对此，有的学者认为，“人权现在是否为本质上属于各国国内管辖事项（因而是否受禁止干涉的规定）尚不确定。

　　然而即使人权受禁止干涉规定的支配，这一事实并不剥夺联合国各机构的申诉权，也不免除这些机构有责任通过其他方式为实现宪章作出贡献。这种观点倾向于对人权属国内管辖事项看法的否定，赞同国际机构某种程度的干预。也有的学者认为，只要宪章没有对国家规定一项实施人权的义务，那么人权事实上属于国内管辖这一现存情况是不能够有任何改变的。”这种观点对人权属国内管辖事项持肯定态度，但所依据的只限于宪章这一人权文书的规定，忽视了整个国际人权法律体系中其他文书的规定。还有学者认为，“从联合国机构作出的先例来看，促进尊重人权、自决权以及在歧视问题上出现‘粗暴’的或‘一贯的侵略行为’时保护人权，不再是本质上属于国内管辖事项，因而不适用不干涉内政原则。然而，不干涉内政原则适用于所有其他人权问题。”这种观点把某些人权问题看作“不再是本质上属于国内管辖事项”，而把“所有其他人权问题”看作属于国内管辖事项，但“所有其他人权问题”具体指什么，在此处没有表述清楚。

　　我国有的学者认为，“实现人权的根本途径取决于一国的社会制度和经济文化的发展，取决于一国的历史传统、意识形态，风俗习惯和宗教信仰，取决于一国国内所推行的政策，取决于一国对保护、促进人权的能力与诚意……每个国家根据本国国情和民族特点制定有关保障和实施人权的法律，应受到国际社会的尊重，这纯属一国国内事务”。这种观点只强调了人权的国内方面，对人权确实已进入国际法领域这一现实兼顾不够。有的学者认为，《联合国宪章》赋予联合国及各会员国承担增进并激励全体人类的“基本人权”和“基本自由”的国际义务，这意味着把“基本人权”和“基本自由”的问题排除在“本质上属于任何国家的国内管辖事项”之外，否则，“宪章的规定就存在着不可协调的矛盾”。这种观点把承担关于“基本人权”和“基本自由”问题的国际人权义务，与人权是否属国内管辖事项的本质问题，错误地等同起来。其实二者是处在不同逻辑层次上。很清楚，一国承担某事项的国际义务并不等于该事项不属该国国内管辖。还有的学者把《联合国宪章》第二条第七款“本质上属于国内管辖事项”中“本质”一词，解释为“在一般情况下”，“在多数情况下”。这种观点大致划分一个界线，但仍没有把问题说透。但是，可以看出这种观点是承认人权具有国际、国内两重性的，基本倾向于“人权本质上属于国内管辖事项”的观点。

　　综合上述观点，其实不外乎三派：(1)认为人权纯属于国内管辖事项；(2)认为人权不属于或不再属于国内管辖事项；(3)认为人权事项兼具国际、国内两重性，即人权首先在本质上是国内管辖事项，在某些特定情况下又属于国际关心的事项。从人权理论和实践来看，第三类观点更为符合实际。这可以从下列几方面来说明：

　　首先，历史地看，在国际人权法产生之前，人权专属国内管辖，由各国据其主权自主处理，通过国家在政治、经济、社会、文化等各个领域的政策和措施促进和保护人权，通过国内立法、司法和行政措施对遭侵犯的人权给以救济。国际人权法产生之后，在一些国际法规定的特殊情况下，人权不再专属国内管辖。但是“尊重人权和基本自由原则的产生以及与人权有关的其他国际法规范的出现，并不意味着这些权力可以直接受现代国际法的调整而不再成为各国的内政”：而脱离内政的范围，也不意味着某一个人人权受到本国当局的侵犯，就必然构成外部干涉的理由。1981年12月9日，联大通过的《不容干涉和干预别国内政宣言》明确规定：“不得利用人权干涉别国内政”这从反面证明了人权在本质上仍属国内管辖事项，属一国内政。

　　其次，人权在本质上属于一国的国内管辖事项，应由各国依据其主权自主处理，其他国家不得加以干涉。从理论上讲，其依据是：

　　1、人权问题实质上是一个国家给予其国民以什么待遇的问题，历来都是由国内法规定的。国际人权文书仅仅是使国家承担了保护和促进人权的国际义务，而没有赋予个人以国际法上的权利。国际人权文书承认国家有权根据本国安全等等需要，通过法律对某些人权加以限制的规定也说明了这一点。比如《欧洲人权公约》第十五条就有这样的规定：“战时或遇有威胁国家生存的公共紧急时期，任何缔约国得在紧急情况所严格要求的范围内采取有损于其根据本公约的义务的措施……。”

　　2、人权主要是由国内法加以保障的。在人权遭受侵犯的情况下，主要通过概念立法、司法、行政措施加以救济。这一点在《公民权利和政治权利国际公约》第二条第二、第三款中，可以说是得到了集中而且准确的表述。

　　3、国际人权公约规定的国际监督程序，未经一国的明示同意，对该国不发生拘束力。还可以从最直接的例子《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》的有关规定（第一、第二、第五、第十二等条）中得到说明。这就是说，“国际保护程序只是维护该国人权的最后手段而不是首要或唯一的手段，国内保护措施仍然是首要的和必经的程序”。

　　4、人权在多大程度上属于国内管辖事项，或国际干预事项，须完全依据国际人权法的具体规定和确认。《国家权利义务宣言草案》第二条的规定（“各国对其领土以及境内之一切人与物，除国际法公认豁免者外，行使管辖之权”。），就体现了这一精神。

　　第三，“本质上属于国内管辖事项”的人权问题与国际社会合法关心事项的人权问题应有一个界限。有的学者认为，“按照《联合国宪章》，人权的国内管辖和国际保护（狭义～引者）之间有一个基本界限，这就是看‘人权’事情是否影响了国际友好关系，威胁或破坏了‘国际和平与安全’”。可以说，这是一个重要界限。但是这一标准还不能完全涵盖某些并不影响“国际和平与安全”的人权问题成为国际合法关心事项的情况。比如说：“种族歧视”问题一般并不影响“国际和平与安全”，但因为有了150个国家参加的《消除一切形式种族歧视国际公约》，“种族歧视”问题就超出了一国内政的范围，而成为一个普遍性的国际人权问题了；其他方面的人权问题，如公民权利、政治权利等，在有国际协议的条件下，有当事国之间也可以在这些国际协议规定的范围内成为国际保护的对象。因此，确定区分内政与非内政人权事项的界限，除看有关人权问题是否威胁或破坏了“国际和平与安全”之外，应当把由现代国际法确认的国际犯罪的其他形式，以及违反国际人权公约的情况考虑在内。根据1977年联大第32/130号决议通过的《关于人权新概念的决议案》的规定，并结合当今国际关系现实情况来看，人权方面内政与非内政的界限的划分基本上可概括为以下三种情形：其一，凡属帝国主义、殖民主义、霸权主义对殖民地、附属国及其他国家的民族自决权、自然资源主权、发展权以及与此相联系的个人权利的大规模严重侵害；其二，种族歧视、种族隔离、灭绝种族，贩卖奴隶、大规模制造和迫害难民、宣传战争、鼓吹法西斯主义，国际恐怖主义、贩毒等；其三，国际人权公约的缔约国恶意违反公约规定、不履行公约规定的义务、侵犯人权的行为。上述的三类行为或现象，或是由于国家本身通过其代表机关对内对外的各种行为或不行为直接造成的，或是由于国家纵容放任国内非政府组织、团体和个人任意剥夺另一部分人个人的基本权利，却不加干预、救济而间接造成的。但其实际是对他国主权的直接侵害和通过滥用本国主权而对国家主权的间接侵害，应当依照国际法对其给予制止和干预。

　　二

　　干涉，在早期被称之为“人道主义的干预”。由于这种干预是否合理以及如何进行干预是由于预的一国或数国单方面决定的。因此，存在一种被滥用的危险，故而关于“人道主义的干预”概念的学说一直没有被作为 国际公法的一部分而被充分承认。自从《联合国宪章》发生效力之后，由于它在国际事务中禁止单方面使用武力，这就使人道主义干预的法律地位甚至比它早期更加不稳定了。1986年6月27日，国际法院就“关于在尼加拉瓜境内及针对尼加拉瓜的军事及准军事行动案”（尼加拉瓜诉美国）的判决确认，美国对尼加拉瓜采取的军事及准军事行动，以及支持、装备尼反政府武装的行动，构成非法使用武力及以武力相威胁，干涉别国内政，侵犯了尼加拉瓜主权。这就更从国际法律实践上，否定了干涉的合法性。

　　虽然“关于干涉的国际习惯法规在很大程度上是与一般地禁止使用武力或武力威胁一起考虑的”，但干涉应是一个单独的概念。对此概念，有的学者将其定义为，“干涉是指一个国家对另一个国家事务的强制或专断的干预，旨在对另一个国家强加某种行为或后果”。这种说法较为概括，没有包括《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》和《国际法原则宣言》中扩大适用于“国家集团”作为干涉主体的情况，因而是不够全面的。有的学者认为，干涉在国际法上“是指一国介入他国处理的事务，强制他国服从本国意志的做法。也指对其他国家事务命令式的干预或介入(dictatorial interference)。仅仅表示意见或提出建议，不能叫做干涉”。这种定义对强制手段的理解不限于武力措施，认为“武力以外的手段，特别在现今的国际社会中，也可以带来强制的效果”。这反映了国际法中对任何形式的干涉都给予否定的思想，但将“表示或提出意见”笼统地不加区分地划到干涉之外，不能准确体现不干涉原则的内容。我国有的学者认为“干涉，在国际法上指的是一国介入他国的内部事务，强制他国服从自己的意志的做法。……干涉必须具有强制的手段，如通过政治、经济、外交或军事的手段向别国施加压力，迫使别国接受自己的意志”。这种观点也有主体范围只限“一个国家”的缺陷，同时过分强调了手段的强制性，而且把内政的范围仅限于“内部事务”，不能涵盖一国对外事务受到干涉的情况。而上述的《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》和《国际法原则宣言》均把内政或外交事务都列为禁止干涉的范围。因为《联合国宪章》规定的“属于任何国家国内管辖之事件”显然不是等同于“内部事务”，这是两个不同的概念”。

　　综合上述国际法文件对“不干涉内政原则”的规定及各派学者的观点，对“干涉”下这样的定义更为适宜一些：干涉，是“指一国或数国为了实现自己的意图，使用政治、经济、军事等手段，采取直接或间接的、公开或隐蔽的方式干预另一国对内对外事务。其中最直接、最公开的方式就是武装干涉。”这一定义扩大了干涉主体的范围，列举了干涉的手段，并对干涉方式加以区分，而且将可能受到干涉的范围扩及一国外交事务。较为全面，符合现有国际法的规定。但这一定义仍有不足之处：没有涉及国际组织在某些情况下对一国可能的干涉。《联合国宪章》第二条第七款规定：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件。”这样的措辞显然是把联合国作为可能的干涉主体，而赋予这一国际组织不干涉一国内政的国际义务，因而上述定义的前半句中“一国或数国”应扩充为“一国或数国构成的国家集团或有关的国际机构”，这样就更妥贴全面一些。值得提出的是，第一、干涉是妨害他国国家主权的行为。至于是否强加的不能只看形式，要看有关主体的行为是否在实质上损害了被干预国的主权。第二，干涉行为是上述可能的国际法主体的行为。一国议会，政府或国际组织的有关行为，国家元首、政府首脑、外交部长或国际组织官员以及一切以官方身份出现的人的有关行为，应视为“干涉别国内政”；不以官方身份出现的个人、民间组织、新闻媒介等私人性质的行为，一般不视为“干涉别国内政”。

　　三

　　人权在本质上属一国国内管辖事项，属于内政的范围。但在某些情况下又不再纯属一国内政。干涉的根本特征是对一国主权造成抑损。把这两方面结合起来，就是国际人权法之不干涉内政原则质的规定性。大致可以表述为：一国的人权事务本质上不应受外部任何形式的干预。特殊情况下如本文关于“人权是否属内政”小节中列举三类情形，是被干预国滥用主权的结果，已超出内政的限度，外部因此而介入，是某种程度的干预，但不是干涉该国内政，并不违反不干涉内政原则。就是说，在人权问题上，国际法与国内法在管辖范围上有一种有机分配的法律效果。

　　不干涉内政原则意义在于防止无视他国主权，以”人权高于主权”、“人权无国界”力借口，利用人权干涉他国内政。但并不意味着国家可以“不干涉内政”为由，“躲在主权盾牌后面推卸人权方面的责任”。对于某些情况下不属于国内管辖的人权事项，国际社会有权也有责任进行干预和制止，但不能简单化。如果对一切情势均以“人道主义干涉”为名，派遣武装部队，有时只会使问题更加复杂化，无助于问题的解决。少数国家把自己政治制度、经济模式、价值观念包括人权观念强加于他国，用自己的标准或另立标准去裁判别国的人权状况，把人权与对外援助，经济贸易合作、最惠国待遇挂钩，或在国际讲坛挑起针对一国人权的议案，作为施加政治压力的手段等一系列的行为方式都损害了他国的主权，都是借人权干涉他国内政的行为，是与不干涉内政原则根本相悖的。

　　在国际人权法的实施中，需要针对已经发生的侵犯人权的行为，使受到侵害的权利得到补救和补偿的方法和措施。这就提出了人权的救济问题。国际人权法要求，只有当国内的立法、司法以及行政措施完全用尽以后，人权问题才真正进入有关国际处理程序，这一条国际法规则的提出，可使人权本质上属国内管辖事项这一命题从另一角度得到说明。对于这项规则可作以下几点说明：

　　第一，用尽国内救济规则是国家主权原则与不干涉内政原则对国际人权法之实施的要求。

　　不干涉内政原则则是赋予他国不对上述权力非法损害的国际人权义务。既然人权实质上是国内管辖事项，实现人权首先是主权国家自己的责任，那么执行、保护、或恢复权利，或为受侵害的权利提供补救和补偿，也应在一般情况下，首先由国家通过国内法来解决。国内方法还没用尽就去适用国际方法，那不仅是舍近求远，而更重要的是颠倒了本末。所以，人权救济不但主要是通过国内方法，而且应求其穷尽。

　　第二，用尽国内救济规则符合国际人权文书的基本规定。

　　许多人权公约都有规定，要求当事国按国内法给权利的受害者提供救济和补偿，以免任何侵犯人权的行为不经国内程序直接进入国际程序。有的学者称此类规定为“缓冲条款”。这些条款的适用首先要求一国明示的同意和承认，才能由有关机构接受和审议。如果这些“缓冲条款”得不到遵守，对侵犯人权的指控还不能直接进入国际解决程序，还要求有关申述方必须证实已经用尽当地救济手段，除非救济方法有不合理的拖延。如《公民权利和政治权利国际公约》（1996年）在第四十一条第（一）款（丙）项要求人权事务委员会“对于提交给它的事项，应只有在它认定在这一事项上已按照普遍公认的国际法原则求助于和用尽了所有现有适用的国内救济措施之后，才加以处理”。又如《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》第五条第二款（丑）项就明确规定，除非断定“该个人对可以运用的国内补救办法，悉已援用无遗”，“委员会不得审查任何个人来文（但如补救办法的实施有不合理的拖延，不在此限。）”。把穷尽国内救济作为审查个人来文的四个必备条件之一。其他诸如《关于国家责任的条文草案》（1979）第22条、欧洲公约第26条、美洲公约46条（1）款、非洲宪章第50条、第56条（5）款都明确规定了这一先决条件：这说明，在保护人权的各种方式中，真正起首要的、决定性作用的均属于国内程序的范畴，国际程序只是补充性的环节。正如童金所说：“首先通过国际法手段来实现对人权的国际保护虽然重要，但终究只是保障人权的辅助办法。”

　　第三，用尽国内救济规则既体现为义务，也体现为权利。

　　对于个人来说，穷尽国内救济规则可使权利受害者能够设法用尽国内各种救济措施和方法，这对他来说是权利；但同时要求他不溢主张国际救济的权利，这对他来说又是义务。即使在外交保护的场合，受到非法侵害的外国人提出国际请求以前，受害者本人也应采取在受到损害的居留国内可以利用的国内救济程序”。这在1979年联合国国际法委员会拟定的《关于国家责任的条文草案》第22条的表述的很明确：“如一国的行为所造成的情况不符合关于对外国人，不论对自然人或法人的待遇的国际义务规定他必须达成的结果，但该项国际义务容许该国以其后的行为达成这项结果或相同的结果，则该国只有在有关外国人用尽他们所能利用的一切有效的当地补救办法，而仍未能得该国际义务所规定的待遇，或者此为不可能，然亦未能得到相同的待遇时，才算违背该国际义务”。

　　对于国家来说，这项规则给予国家决定补教方式和补偿尺度的自由。由此可逆推出国家对条约酌情保留或克减公约规定义务的权利和自由。这说明，用尽国内救济对国家来说则是权利。另一方面，这项原则又赋予国家用尽其国内措施的义务，以确保类似行为将来不在发生。否则，该情势将有可能进入国际程序。这是因为即使是最简单的国际秩序也有可能引起公众舆论。有一种说法，受过教育的公众舆论在实践上可能成为国际人权法的最严厉的制裁手段。”可见用尽国内救济这一义务对国家来说应该还是有很强的约束性的。国家的这项国际人权义务，使个人成为国家在国际人权法律关系中的附带收益者，同时使其有了一种要求国家用尽现有合法救济程序的权利。但须指出，这种权利并不是个人从国际人权直接承受的，而是国家通过参加国际人权条约，使自己成为“义务承担者”，再通过主权给予个人的。“如果过于轻率地实行个人在国际法上的请愿权”，“而不考虑到会员国不同发展的水平，那么弱小国家的内部秩序可能因滥用这种权利而受到不良影响。”

　　第四，用尽国内救济规则是国际人权法实施的一个基本尺度。

　　在国际人权法中，绝大部分侵犯人权的行为是可以通过国内救济措施得到纠正和补偿的。一般不应成为干涉他国内政的借口。只有国内一切救济方式用尽（国家主动或被动地加以实施），仍不能达到国际人权公约的要求，才有可能涉及到国际救济的问题。在这种情况下，通过干预以制止违反国际人权义务的行为，以达到维护正常国际人权法律秩序的目的。这与随意插手一国人权事务，企图干涉他国内政以满足本国狭隘国家利益的行为是有本质区别的。

　　（《河北学刊》，1997年第4期）