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《联合国宪章》中的人权与干涉内政问题

2014-11-02 08:51:01   来源:   作者:李鸣
《联合国宪章》中的人权与干涉内政问题

李鸣

 
  宪章作为联合国组织的基本法,不仅为该组织规定了维持和平与安全的职能,按照宪章第1条第3款、第13条、第55条和第62条,联合国既可以促进“经济、社会、文化、教育及卫生各部门之国际合作”,又可以促进“较高之生活程度,全民就业,及经济与社会进展”,还可以促进“全体人类人权的尊重与遵守”。宪章的起草者之所以为联合国规定这些职能是考虑到和平与安全问题不能同经济及社会问题相分离。维持和平与安全不仅仅是解决争端或应付对和平的威胁或制止侵略,而且还是创造和平赖以生存的经济及社会条件。

  宪章第2条第7款的制定,与联合国的经济及社会职能有着密切的关系,该条款早在敦巴顿橡树园会议通过的《关于建立普遍性国际组织的建议案》中就有雏形。但当时这项规定仅仅是被作为联合国的安理会在解决争端时的一项例外条款,而不是一项原则。其引起广泛注意,是在旧金山制宪会议上。除两个国家主张在宪章中将其删除,绝大多数国家明确赞同原则上予以保留。与会的中小国家普遍认为,在一个由大国起支配作用的国际组织中,需要有某种书面的保障以抵御对其内部事务的干涉。因此,敦巴顿橡树园建议案的起草国即美、苏、英、中四国,作文字修改后,并将其调整到建议案的第2章即原则部分。宪章2条7款的约文就此基本形成。

  为什么宪章起草者要把原来只是一个和平解决争端的例外规定提到“原则”的高度呢?美国代表杜勒斯受四国委托解释说:这样做是因为联合国的职能比预想的要扩大了,因此需要限制联合国的权力,以保护各国的社会生活免受外部的干涉。

  在旧金山会议上负责宪章序言、宗旨和原则起草工作的第1委员会第1小组,未经辩论就接受了杜勒斯的解释,并进一步阐述道:“我们创建的这个组织根据本宪章所设想的职能,比以前的国际联盟或其他国际组织所设想的职能更为广泛,甚至比在敦巴顿橡树园上所计划的职能更为广泛,这尤其体现在经济、社会和文化领域。因此,为联合国提供更大的管辖权的要求是适宜的和言之成理的。然而另一方面必须肯定,联合国在目前条件下,不应超越可以接受的限度或超出第8项原则(即以后的第2条第7款)所规定的限制,这种限制是决定本组织属性的范围并规范本组织在有关事项上行使职能的一种手段。”

  美国代表团还单独解释说:之所以把该条款作为宪章的一项原则来规定,是为了使该条款“成为对联合国所有活动的一种限制,而不是只对安理会根据宪章第6章进行活动的一种限制”。这样做“看来是需要的,因为给予大会和经社理事会的权力权威扩大了。如果没有现在的这种通过(宪章)第1章原则的表述所做的一般性限制,经社理事会可能会被认为能够直接干涉会员国国内的经济及社会结构或文化及教育措施。此种可能性现在肯定被排除了。这种一般性的限制也约束了大会根据(宪章)第10条对联合国会员国提出建议的权力”。

  由此可见,正是由于联合国根据宪章具有广泛的经济社会职权,宪章的起草者才规定了不干涉内政原则,以限制联合国的权利、特别是它在经济社会领域的权利,防止联合国直接干涉会员国的内部生活(主要是经济和社会生活)。

  由于宪章把联合国的经济社会职能,主要交给联合国大会和经社理事会行使,因此,制定不干涉内政原则的目的,主要是限制大会和经社理事会的活动,不得干涉会员国的内政。此外,在旧金山会议上负责宪章经济和社会合作条款起草工作的第2委员会第3小组也特别指出:“第2委员会第3小组的成员一致认为,(宪章)第9章不得被解释授权本组织(联合国)干涉会员国的内部事务。”

  这样一来,不干涉内政原则是否适用于人权问题就非常清楚了:人权属于大会和经社理事会处理的社会问题之一,既然不干涉内政原则主要是针对大会和经社理事会的活动而制定的,是对其活动的限制,它们在促进人权的时候,当然要遵守这一原则。因此,不干涉内政原则适用于人权问题。

  这意味着宪章起草者是把人权视为内政问题,因为只有此类问题才可以适用不干涉内政原则。然而另一方面,促进人权是联合国的一项职能,联合国在履行这项职能又不可能不涉及到人权问题。尤其是,联合国促进人权的机构是大会和经社理事会,工作方式是“讨论”和“建议”等非强制性的,其行为是否构成干涉呢?

  英国著名国际法学者劳特派特认为,“干涉是指专横地干预,是否定国家独立的行为。它隐含了一种强制性的对于实际的作为和不作为的要求,这种要求如果不被服从,就会引起某种形式的强制威胁或诉诸强制”。在他看来,“对于大会和经社理事会来说,禁止干涉看来是无关的,因为这些机构在其正常职能中,没有权力作出对联合国会员国有法律约束力的强制实施的决定;它们不能‘干涉’。”结合人权问题,大会和经社理事会对人权进行一般性讨论,或直接针对某一国家的人权问题的讨论,或对人权问题提出一般性的或专门性的建议,都“不能被视为干涉”,因为“它们都不构成强制性的专横的干预。它们都不是强迫或压服一国作出它所不愿意作出的决定”。

  劳氏观点有一定道理。大会和经社理事会既然按照宪章的规定有权促进人权,其工作方式又是“讨论”和“建议“等,它们当然可以将这种方式用于人权问题,否则,它们怎样履行其人权职能呢?

  然而另一方面,他的观点又是可疑的。如前所述,制定不干涉内政原则的目的主要是为了限制大会和经社理事会的活动,防止联合国通过它们干涉会员国国内的经济和社会生活。而大会和经社理事会的工作方式,不仅早在敦巴顿橡树园建议案中就已确定,在旧金山制宪会议上也始终未曾被试图改变。换言之,宪章起草者在规定大会和经社理事会的职权时,就已经排除了任何强制性的行为。如果说“讨论”和“建议”等方式与干涉无关,宪章2条7款为何限制大会和经社理事会的活动?如果说干涉仅仅是一种强制的立法的干预,宪章2条7款不成了多余的了?因为它禁止的是大会和经社理事会在任何情况下都无权采取的行动。不干涉内政原则既然禁止大会和经社理事会干涉本质上属于会员国国内管辖事项包括人权问题,当然包括禁止它们通过“讨论”和“建议”等方式进行干涉。这是该项原则的应有之义。

  这就产生了一个矛盾:一方面,宪章禁止大会和经社理事会在人权问题上通过“讨论”和“建议”等方式进行干涉,另一方面对人权问题进行“讨论”和提出“建议”,又是它们履行正常职能所必需。

  如何看待这矛盾呢?出席旧金山会议美国代表团的法律顾问普鲁斯解释了宪章起草者的态度。他说:有两种不同的建议,“一种是针对会员国普遍而言的建议,这种建议同‘本宪章范围内’的事项有关;另一种是针对特定国家的建议,这种建议与本质上属于这些国家的事项有关。普遍性的建议以及导致这种建议的任何讨论,和会员国的承诺,即采取集体的和单独的行动与本组织合作以实现宪章所载的经济和社会目标,是相一致的。这种建议是适用于全体会员国的,因此,即使这种建议涉及到在原则上被视为各国国内管辖的某一事项,也不得被视为干涉。然而另一方面,针对特定国家的、涉及到各国国内管辖事项的建议,将构成一种形式的干涉,宪章的起草者显然希望避免这种干涉,宪章的起草者根据他们的共同理解,把这种形式的干涉视为宪章所禁止的。”又说:在宪章的起草过程中讨论第2条第7款和经济社会条款时,“无论什么情况下,发言者都面临这种可能性:他的本国会被单独提出来受到批评,或承受反对它的集体压力而改变其国内的政策。”正因为如此,在宪章起草过程中关于扩大联合国职权范围所有主张,同时都包含了“排除所有形式的对属于任何特定国家国内管辖的经济和社会事项的干涉,包括讨论或建议这种方式的干涉。”

  这样一来,问题就清楚了。按照宪章起草的意图,不干涉内政原则禁止大会和经社理事会对“特定国家”的国内管辖事项进行“讨论”和提出“建议”,但不禁止涉及此类事项的“一般性讨论”或“一般性建议”,在人权问题上也是如此。宪章起草者的这种解释是合理的,它平衡了宪章2条7款和经济社会条款的关系,使两方面的条款同时都具有了效力。

  综上所述,根据宪章的立法意图,不干涉内政原则适用于人权问题,联合国主要是其大会和经社理事会在履行其人权职能时,必须遵守这项原则;不干涉内政原则禁止针对特定国家人权问题的各种形式的干预,其中包括“讨论”和“建议”等,而一般性的讨论和建议等,即使涉及到人权问题,也与干涉无关。

  (《中国法学》,1993年第3期)

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