首页 > 理论研究 > 论文 > 2000年以前 >
论美国的“人权外交”

2014-10-27 08:52:10   来源:   作者:刘文宗
论美国的“人权外交”

刘文宗

 

  70年代以来,人权作为美国基本国策之一,在对外关系中占主导地位。之所以出现这种情况,是因为在美苏争霸中,美国越来越人权与美国的价值观念、国家利益和全球战略相结合,是对付社会主义国家和某些发展中国家的有力武器。从卡特起,经过历届美国政府和国会的运作,终于形成了一套相当完备的机制,这个机制用一句简单的话说,就是“人权外交”。

  在实施人权外交的过程中,总统和国会起着一唱一和、相辅相成的作用,时而总统出面,时而国会立法,多次粗暴的干涉其他国家的内政。这里,不妨首先看看从卡特起,美国历届总统所起的作用。

  1、卡特时期

  1977年卡特当选总统后,把人权作为对外政策的核心,将人权事务交由国家安全委员会与白宫官员负责。在国务院设立了人权与人道事务局,局长由助理国务卿兼任,职员扩大到30多人。在驻外使领馆派驻人权事务官员,要求他们对驻在国人权问题作“诚实报告”并建议采取各种措施,以敦促驻在国改善人权状况。自此,美国“人权外交”就正式出笼。

  卡特所推行的“人权外交”,涉及面非常广,遍布美、欧、亚、非四大洲十几个国家和地区。首先,美国政府把“人权外交”的重点放在美国的后院南美洲。它撤销了对尼加拉瓜索摩查独裁政权的支持,促使其政权垮台。对巴西、阿根廷、智利、萨尔瓦多、巴拉圭、乌拉圭、危地马拉等国和地区,以其违反人权为理由,停止对它们进行军事援助和商业贷款。其次,把人权问题纳入美苏关系。1977年2月,卡特刚上台就亲自写信给前苏联持不同政见者萨哈罗夫,表示美国决心“履行在国外促进人权的诺言”,同时会见了索尔仁尼琴和夏兰斯基等前苏联持不同政见者,以表示对他们的积极支持。第三,对南朝鲜、伊朗、南非对美有战略意义的国家,也实行“人权外交”。1979年当卡特访问南朝鲜时,向南朝鲜当局提出了100多名政治犯名单,要求予以释放。卡特政府支持联合国关于南非问题的决议,同意对南非实行制裁。此外,卡特的“人权外交”还涉及越南、柬埔寨、老挝、埃塞俄比亚、乌干达等国,以这些国家侵犯人权为理由,停止提供援助。卡特“人权外交”的特点是普遍开花,没有什么特别的重点。

  2、里根时期

  1981年里根上台后,针对卡特时期“人权外交”涉及国家太多,打击面太广的缺点,口头上表示不再实行“人权外交”,实际上进一步加以完善,把人权与美国对外政策的战略利益结合起来,并把西方七国首脑会议变成宣扬人权外交的讲坛,形成一种利用人权干涉别国内政的国际联合。里根政府还把前苏联和东欧作为“人权外交”的重点。1981年,波兰政府面对大规模国内动乱,宣布进入战时状态。美国立即以波兰“违反人权”为借口,中断与波兰的部分经济关系,停止出口信贷,限制高技术输出。与此同时,美政府又宣布对苏实行制裁,断绝与前苏联航空公司的一切联系,推迟粮食交易,限制向苏出口高技术产品等。其次,对中南美洲和亚洲国家推行美国的人权观念,用美国标准来衡量这些国家的民主化程度。第三,在中、美之间首次提出了“人权”问题。1983年美国政府决定给我国网球运动员胡娜以“政治避难”。我政府作出包括停止10项文化交流项目在内的强烈反应。中美之间在人权问题上的矛盾初露端倪。这一时期的特点是,前苏联和东欧国家成为美国“人权外交”的重点,并逐渐明确“人权外交”是美苏争霸中的一项有力武器。

  3、布什时期

  1989年1月布什就任美国总统后,世界形势开始发生重大变化,美国加紧对前苏联和东欧推行“人权外交”以人权作为发展关系的前提。在美国“人权外交”的蛊惑下,加速了战后以美苏争霸和东西方对抗为特征的冷战格局的崩溃。苏联瓦解和东欧剧变使美国在全球维行自己的人权外交和价值观念更加踌躇满志。布什并把“人权外交”的主要矛头转向了中国。1989年2月布什访华,发生布什邀请方励之等4名所谓“持不同政见者”出席其告别宴会的挑衅事件,使中美关系在人权问题上的冲突进一步公开化。特别是1989年春夏之交在中国发生政治风波后,美驻华使馆为方励之提供政治避难,并率领西方国家一起对中国实行“制裁”。美国企图在苏联和东欧得逞后,继续用所谓“人权问题”干涉中国内政,加剧中、美之间的人为矛盾和冲突。

  布什时期的美国“人权外交”具有三大特点:①明确地将人权作为美国的基本国策,与和平、安全置于同等重要的战略地位;②在与中国的关系中,把人权与国家关系、最惠国待遇、关贸总协定、经济援助、技术合作等挂钩:③“人权外交”本身的内涵和外延进一步扩大,将最初关于人权和基本自由的要求,进而发展为对具体“人权事件”进行干预,攻击和企图改变别国的政治制度。

  其次,再看70年代以来,美国国会在推行人权外交上所起的作。1974年春,美国众议院通过题为《国际社会中的人权:呼唤美国的领导》的报告。该报告提出29条政策建议,其中主要有:政府应将人权置于制定对外政策的“优先考虑”;国务院应改组内部机构,以确保倾听各级决策部门关于人权问题的意见;在联合国提出人权议题;对坚持侵犯人权的外国政府停止军事、经济援助;政府的公开声明和秘密外交均应体现以提倡人权为主的精神;联合国及其他国际组织应加强对人权的国际保护等。

  尽管美国国会至今尚无一项关于人权外交的全面立法,但它通过一般原则性立法和对特定国家和事项的具体立法,已形成一整套反映其人权外交的政策和机制。

  美国国会关于人权外交的一般性立法迄今主要包括:1961年对外援助法案502B款修正案、1961年对外援助法案116款汤姆·哈金修正案、1977年国际金融机构法案701条款以及1974年贸易法杰克逊——瓦尼克修正案。由这些立法所阐述的人权外交涉及以下内容:

  1、推动世界各国尊重国际公认的人权是美国对外政策的主要目标(502B款);

  2、对一贯严重违反国际公认的人权的任何政府,拒绝提供安全援助,除非总统确认情况特殊,要求提供这种援助。此项规定适用于有关军事援助、军事教育训练、维持和平行动、反恐怖主义援助以及提供罪犯管理设备等事项(502B款);

  3、对一贯严重违反国际公认的人权的国家的政府不得提供任何援助,除非这种援助直接有益于当地的贫困人民,此项规定并适用于粮食用于和平计划(480号公法)和海外私人企业投资担保(116款);

  4、为推进人权事业和提高有利于满足人类基本需要标准,美国政府应充分利用它在国际复兴开发银行、非洲开发基金、亚洲开发银行和非洲开发银行的发言权和投票权以施加影响(IF1701款);

  5、对一贯严重违反国际公认的人权的国家和一贯向犯有劫机国际恐怖主义罪行的个人提供庇护的国家,不得提供财政援助(IFI701款);

  6、对剥夺本国公民移居外国权利的非市场经济国家或对移居者及有移居外国愿望的公民征收不合理税金或罚金的国家,不给予最惠国待遇和贸易信贷,除非总统认为放弃这些限制有利于促使对象国放松移民或总统已从对象国获得将放松移民的保证,但总统放弃上述限制的决定必须获得国会的认可,而且以这种形式给予的贸易最惠国待遇以一年为期(杰克逊——瓦泥克修正案)

  除一般原则性立法外,美国国会还针对特定国家和特定事务进行具体的立法和“制裁”。经美国国会通过立法进行“制裁”的国家已有萨尔瓦多、危地马拉、尼加拉瓜、海地、阿根廷、智利、乌干达、巴基斯坦、墨西哥、老挝、古巴、柬埔寨、巴拉圭、玻利维亚和前苏联等。1989年春夏之交的政治风波后,中国成为美国国会“制裁”的重点。1990年1月30日,经总统否决、接着又被国会推翻其否决而获得通过的“对外关系授权法”增加了901、902条款修正案,作出与中国暂停交往和全面“制裁”中国的法律规定。美国国会的这一 法案是美国孤立中国、干涉中国内政、试图借人权问题颠覆中国政治制度的美国“人权外交”政策的集中表现。

  美国国会的人权立法不仅针对特定国家,而且插手各种国际事务,例如:①设置有关人权事务的机构。国会除决议在国务院设立人权与人道主义事务局,要求后者每年向国会提交联合国所有成员国人权状况的报告(即《人权报告蓝皮书》)外,1976年6月还根据众议员来莉森特·芬威克和参议员克里福德·卡斯向两院的提案,设置了立法机关和行政机关联合委员会,监督欧安会《赫尔辛基宣言》人权条款的执行,以便对前苏联和东欧人权状况进行持续的“关注”,②授权美国总统及有关机构使用一定数量拨款,在世界各地推行美国的人权外交。如美国援外法116(e)条款授权和支持总统将一定数额的经援“用于研究、审定或公开鼓励和推动有关国家恪守公民权利和政治权利的项目和活动”。1983年国会又通过了在全球推进民主的计划,决议建立民主基金会,强调维护人权必须“以实现民主的结构性变化或建立民主的上层建筑为目标”,采纳美国式的多党政治、议会制等。此外,国会还通过法案特准国际红十字会将资金用于帮助他国的“在押政治犯”。③对不按美国人权观点行事的国际组织停付美国经费。这方面最突出的例子,是联合国教科文组织的活动因违抗美国意旨而导致美国于1984年退出该组织。

  二

  根据以上情况,可以看出,美国“人权外交”具有极大的虚伪性,这种虚伪性主要表现在:

  1.片面解释人权,用美国标准强加于人。

  美国在推行其“人权外交”实践中,虽然一再强调要“尊重国际公认的人权”,但什么是“国际公认的人权”,美国从未作出明确的解释。实际上,“人权”是一个内容非常广泛的概念。到目前为止,在学者中还没有一项关于“人权”的公认的定义。国际人权公约也没有明确的界说,只是列举了大量具体内容。那么,美国所说的“国际公认的人权”是否就没有特定含义了呢?有的。主要是指美国宪法修正案前十条通常称作“权利法案”(或“人权法案”)的内容。如果把这十条作一简单概括,主要包含以下三个方面:

  第一关于个人自由权利,包括:(1)宗教信仰自由;(2)言论和出版自由;(3)和平集会和请愿自由;(4)人民有持有或携带武器权;(5)民房不得驻军;(6)人民有保护其身体、住所不受侵犯权;(7)财产权。

  第二关于诉讼程序方面的权利,包括:(1)陪审权;(2)一事不再理原则(即同一罪行依法只受一次起诉和判决);(3)律师辩护权;(4)不得强迫被告自陷其罪。

  第三联邦分权制。宪法修正案第10条规定,宪法未授予合众国政府、也未禁止各州政府行使的权力,由各州或人民保留之。

  由此可见,美国所宣扬的“人权”基本上就是西方传统的公民权利和政治权利,根本不包括经济、社会、文化权利,实际上已经远远落后于今天国际社会对人权提出的广泛要求。首先,从国际法和国际人权公约来看,谈论人权必须全面考虑《联合国宪章》、《世界人权宣言》、1966年《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利及政治权利国际公约》以及其他数十个单项国际人权公约和文件的全部内容,而不能简单地用自己宪法的有限标准去衡量别国的人权状况。其次,从各国经济发展水平看,在人权问题上不能对所有国家强求一律。今天世界上发达国家与发展中国家之间的贫富悬殊愈来愈大,许多发展中国家社会经济发展缓慢,其中1/3(有些甚至一半以上)人口仍然在饥饿贫困线上挣扎。对广大发展中国家来说,最紧迫的人权问题是争取生存权利和经济、社会、文化发展权利。生存权和发展权对发展中国家具有特殊重要性。只有在生存的前提下,才能谋求发展;只有不断发展,才能扩大经济、社会和文化权利以及公民和政治权利。舍此而侈谈其他,无异刻舟求剑、缘木求鱼。第三,由于各国历史背景、社会制度、文化传统、宗教信仰不同,对人权的认识和实施必然存在着差异,不可能把人权归结为一个统一的概念和模式。在评价各国人权状况时,必须尊重各国的历史与国情,尊重各国主权和不干涉内政原则,不能把一国或一个地区的人权模式强加于人,特别是不能向别国强制推行自己的社会制度、意识形态和发展模式。

  2.借口人权问题干涉他国内政,为其对外政策服务。

  长期以来,美国不但自己而且利用国际机构,借口人权问题到处干涉别国内政。美国俨然以“世界法官”自居,用自己的政治标准和法律哲学去裁判别国的人权状况,动辄就对不符合其人权标准的国家实行“制裁”,甚至明确要求别国改变国内政策和政治制度,使许多发展中国家的主权和尊严受到严重侵犯。

  人权问题本质上是一国内部管辖的事项。在国际法上,尊重国家主权和不干涉内政是公认的国际法准则。否定主权原则就是否定现代国际法的基石。人权问题不管怎样重要,但较之国家主权始终处于从属的地位:这是因为,国际法是调整国与国之间关系的原则、规则和制度的总和,它是主权国家按照自己独立意志达成协议的结果。没有主权国家,就没有国际法,也就谈不上人权的国际保护和国内实施。早在1945年联合国国际法委员会向联合国大会提出的《国家权利义务宣言草案》中就规定:

  “第一条 各国享有独立权,因而有权自由行使一切合法权力,包括其政体之选择,不接受其他任何国家之命令。

  “第二条 各国对其领土以及境内之一切人与物,除国际法公认享有豁免者外,有行使管辖之权。

  “第三条 各国对任何他国之内政或外交,有不加干涉之义务。

  “第四条 各国有不在他国境内鼓动内乱,并防止本国境内有组织鼓动此项内乱活动之责任。

  “第五条 各国有与他国在法律上平等之权利。”

  对照上述规定,美国的“人权外交”恰恰体现了干涉别国政体的选择,阻挠别国对其领土内的一切人和物行使管辖权。干涉别国内政,甚至在别国煽动暴乱,如果达不到这一目的,就对别国实行所谓“制裁”,这哪里是关心人权?这是十足的强权政治和霸权主义政策。

  1981年12月9口,联合国大会第36/103号决议再次通过了《不容干涉和干预别国内政宣言》,其中明确规定,“任何国家和国家集团均无权以任何方式或以任何理由干涉或干预其他国家的内政和外交”。《宣言》还特别针对人权问题规定:“各国有义务避免利用和歪曲人权问题,以此作为对其他国家施加压力或在其他国家或国家集团内部或彼此之间制造猜疑和混乱的手段。”美国的人权外交同上述国际法准则是完全背道而驰的。

  3.宣扬“人权高于主权”、“人权无国界”,否定人权属于国内管辖事项。

  正如前面指出,人权问题不管怎样重要,较之国家主权始终处于从属的地位,但美国前副总统奎尔在1990年第48届人权会议上却说:“美国把人权作为一项基本国策,……当一个政府被指控违反人权时还以‘主权’、不干涉内政’为借口,这样的时代已经一去不复返了。”美国前负责人权事务助理国务卿希夫特也说:“人权问题不再被认为本质上属于一国国内管辖的事项。”美国甚至有人声称“人权无国界。一国对另一国内部存在的人权问题表示关注,乃至采取单独或集体的行动是合法的,不是干涉一国内政。”把人权问题提高到超越主权的地位,其真正目的是要借口人权搞垮主权国家政府,改变其政治制度。在这方面近年来发生的许多事实历历在目,难道还需要证明吗?

  人权之所以较之国家主权处于从属的地位,首先因为国家主权是指一国对外独立自主和对内行使最高权力的能力。所谓对外独立自主,就是国家不受外来干涉、不服从外国意志、独立自主地处理其一切对外事务;所谓对内行使最高权力,就是国家在其领土范围内对一切人和物享有领土最高权或领土主权(即属地管辖权和属人管辖权),包括国家拥有通过其最高权力机关决定其社会、政治、经济制度,制定立法,建立司法机构,统率全国武装力量等的最高权力。国家主权除非自愿作出某些限制,在任何情况下都不容加以贬损或剥夺。任何在国家之上建立某种超国家机构或权力的做法,都将危及现代国际法的基础并最终导致国际社会的分裂。这就是当代国际关系与国际法的理论和现实。

  其次,从人权的实施来看,在国内是通过宪法或国家立法及其相应措施来实现。制定这样的法律当然是一国主权管辖范围以内的事,任何外国无权加以干涉。在国际上是通过缔结国际条约由国家承担相应义务来实现。但是国家对于不符合本国政治制度和社会经济发展水平的人权公约,也可以不加入或以保留的方式加入,以避免承担有损国家主权的条约义务。即使缔结了条约,这也只是国家相互间确立的权利义务关系,仅对国家产生直接拘束力。只有在各国根据本国宪法和立法制度赋予条约以国内法效力后,条约的作用才发挥出来,而这正是国家行使主权的表现。事实上,包括美国在内的许多国家都是这样做的。因此,人权的实现和国际保护,归根到底还得依靠于国家及其国内立法。

  第三,从现有国际人权公约看,国家主权仍然处于优先地位,例如,《世界人权宣言》规定,人人在行使权利和自由时,要“受法律所规定的限制”,其目的是要“保证旁人的权利和自由得到应有的承认和尊重”。《经济、社会、文化权利国际公约》规定,各缔约国在承认公约规定的权利的同时,得对此等权利加以为促进社会总的目的而规定的法律限制。

  《公民权利和政治权利国际公约》规定,各缔约国承允“遇现行立法或其他措施尚无规定时”,“各依本国宪法程序……制定必要之立法或其他措施,以实现本盟约所确认之权利”。《欧洲人权公约》规定,“人人享有言论自由的权利”,但是这种自由的行使“带有责任和义务,得受法律所规定的程式、条件、限制或惩罚的约束。”由此可见,国际人权公约所规定的权利和自由,在各缔约国家实施时不但要通过国内立法措施来实现,而且要受各缔约国法律的限制,这就充分体现了尊重各国主权的含义。所谓“人权高于主权”、“人权无国界”,就广义的人权而言是任何国家也做不到的。

  既然如此,这是否象某些西方人士所说,国家可以“躲在主权盾牌的后面推卸人权方面的责任”呢?不!二次大战后,在联合国范围内已经签订了数十个有关人权的国际公约。这些公约为促成国际合作,增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重,在不同程度上起了积极的作用。但是,人权状况的发展受到各国历史、社会、经济、文化等条件的制约,是一个历史发展过程,每个国家只能根据自己的历史背景、社会制度、文化传统、经济发展状况参加一定的国际人权公约,承担自己按联合国宪章所规定的关于尊重人权及基本自由的义务(必须指出,美国参加国际人权公约的数目是极其少的)。这种通过参加国际公约来实现人权的国际保护是唯一切实可行的途径。至于诸如由于殖民主义、种族主义和外国侵略、占领造成的粗暴侵犯人权的行为,以及种族隔离、种族歧视、种族灭绝、贩卖奴隶、国际恐怖组织等侵犯人权的严重事件,国际社会当然有责任进行干预和制止。但是,这种干预和制止除因外国侵略和占领而造成危及国际和平与安全的情势外,一般只能采取非军事手段,绝不能象某些西方人士所宣扬的那样,可以在所谓“人道主义干涉”的幌子下派遣武装部队“进入一国境内去保护人权和解救灾难”。那样做只会使问题更加复杂化,而无助于问题的解决。

  4.对人权实行三重标准,言行不一。

  近半个世纪以来,美国在人权问题上实际采取了“三重标准”:

  第一,美国对自己的人权问题缄口不言,更不许外国干涉。本世纪40-50年代,美国国内大规模镇压共产党和工人运动,并进而发展为对全国公务人员进行忠诚调查的做法,是严重侵犯人权的举动。1947年美国国会通过了塔夫脱——哈特莱法,压制工人运动。1950年通过麦卡伦法,规定共产党和其他一切进步团体都必须登记,并受“颠覆活动管制委员会”的监督。1957年2月9日,美国众议院非美活动调查委员会指控733个组织和刊物具有“颠覆性质”、20万人为赤色分子或赤色同情分子。1958年2月8日更指控100万人参加了全国范围的政治颠覆活动(见《世界知识年鉴》,1959年,第797页)。这种严重侵犯宪法所规定的美国公民权利和自由的违法活动,竟然长期得不到制止。1992年4-5月,美国洛杉矶因黑人青年司机罗德尼·金被白人警察毒打爆发了大规模种族骚动,说明至今美国种族主义依然严重。正如一家外国报刊所评论的:“尽管近十年来种族问题在美国报刊上不再提及,但这并不意味着这个问题已经缓和。”“在美国,黑人与白人之间的鸿沟仍然继续存在。”

  第二,美国对“友邦”或盟友的人权问题不闻不问,更不用说干预。远的不说,就拿不久前以色列政府将400多名巴勒斯坦人从黎巴嫩南部驱逐出境一事,联合国对这一严重侵犯人权的事件已作出799号决议,要求以色列政府立即让全部巴勒斯坦人返回家园。但美国政府却始终态度暧昧,为此,许多阿拉伯国家纷纷指责美国偏袒以色列。

  第三,对美国外交政策持不同看法的国家,特别是社会主义国家和某些发展中国家,美国则以人权为借口干涉其内政。一位美国读者在1992年2月18日致《纽约时报》的信中写道:“国际法学界明知借口人权问题不能干涉别国内政。美国政客对前述问题装聋怍哑,是很不诚实的。他们应先思考和回答这样一个问题:国际社会是否有权利就美国人权遭受侵犯问题干涉美国的内政?”这位读者提出的批评是非常中肯的。这说明美国“人权外交”并非表里一致。

  

  
享有充分人权是全人类的共同理想,应该由世界各国在联合国范围内来共同维护和促进。在这个问题上,绝不应该由一个国家以包打天下的方式,把自己的政治制度、经济模式、价值观念包括自己的人权观念强加于人,更不能容许用自己的标准去裁判别国的人权状况,把人权与对外援助、技术经济合作、最惠国待遇等挂钩,作为施加政治压力的手段。在这方面应充分尊重各国的主权和民族自决。

  从全世界看,当前人权问题首先应解决种族主义、种族隔离、殖民主义、外国侵略与占领等造成的大规模粗暴侵犯人权的行为,并为制止这些行为寻找更为有效的方法和途径。

  同时,还要支持那些尚未取得独立的人民为争取和实现民族自决的斗争。许多发展中国家目前所遭遇的困难,主要是由于长期以来不合理和不公正的国际经济秩序造成的。因此,发展权是发展中国家不可剥夺的人权,联合国及一切人权机构或会议应优先研究实现这一权利的有效措施。为了防止一些国家把人权问题作为干涉别国内政的工具,联合国及一切人权机构或会议应重申作为国际法和国际关系基本准则之一的国家主权原则,尊重各国自主选择的政治、经济和社会制度及发展道路。应该制止那种由一个或几个国家以“世界法官”自居,裁决别国的“人权问题”,而自己国内即使发生大规模侵犯人权的事件,却隐瞒真相,不许别人批评的做法。在促进人权问题上应实行国际合作,严格遵守《联合国宪章》的宗旨和原则,在相互尊重和平等交流基础上坚持“维护人权、尊重主权、反对霸权”这一原则立场,才能真正实现《联合国宪章》的宗旨及原则,使全人类的人权及基本自由得到充分的尊重。

  (《国际问题研究》,1993年第3期)

分享到:

上一篇:“西藏人权问题”与美国的“人权外交”
下一篇:国际人权活动的发展和存在争议的问题