中国人权

　　1995年是中国对外援助框架全面改革的转折点，其目标是根据1994年外经贸部部长吴仪提出的“经贸大战略”，把对外贸易、资本流动和国际经济合作结合起来，运用国内外资金、资源和市场来促进中国的经济发展。作为中国参与国际经济合作的工具，对外贸易项目应执行“大战略”中提出的战略思想。为了实现这一目的，中国需要追求资金和对外援助形式的多样化，同时兼顾受援国和中国双方的利益。此后，金融机构提供的优惠贷款成为中国对外援助的主要形式，合资合作项目开始受到更大的重视和鼓励。

　　中国在苏丹的石油开发是中国互利合作项目的一个成功典型。中国石油天然气勘探开发公司（China National Oil and Gas Exploration and Development Corporation）对苏丹油田六区的开发，是中国在1995年改变对外发展援助战略之后利用优惠贷款开发海外油田的首例。早在1994年，为了解决中国石油资源短缺的问题，该公司就开始在海外寻找石油资源。当了解到苏丹政府正在为其国内石油开发寻找外国投资时，该公司开始进行初步的项目评估，并派遣技术人员到苏丹进行实地考察。在同苏丹有关部门协商之后，双方决定根据国际惯例合作开发石油资源，即按一定的比例分配石油产量，同时向外经贸部报批，而这正是中国政府着手对其对外援助进行改革之际。该项目很快得到外经贸部和进出口银行的支持。1995年9月，中苏两国政府签订了1亿5000万人民币的对苏丹优惠贷款（优惠贷款的利息低于正常利息，其差额部分得到政府对外援助经费的补贴）。三个月后，进出口银行与中国石油天然气勘探开发公司达成了贷款协议。1997年1月在油田第六区开钻。由于中国公司的良好表现和声誉，该公司以后又通过与其他9个跨国公司的竞标而获得了对富含石油的第一、第二和第四区的开采权，同时获得了40％的股份和油田管理权。这些又带动了大量的油田建设合同。

　　自1997年起，中国成为在苏丹最大的外国投资者。中国公司在苏丹与能源有关的部门中，包括石油管道建设、电力、水利设施方面十分活跃。中国也是苏丹石油工业最大的参与者，在开采和勘探石油方面起了重要作用。中国石油天然气集团公司（China National Petroleum Corporation）是苏丹国家石油公司（the Greater Nile Petroleum Operating Company）的最大的持股人。中国还是苏丹最大的贸易伙伴，苏丹对中国的出口占其对外出口的71％，中国对苏丹的出口占苏丹进口的21％。苏丹是中国在非洲的第三大贸易伙伴，它同中国的贸易占中国对非洲贸易的13％。2006年，由于石油工业的发展和石油出口，苏丹的经济增长率达到13％，居非洲国家之首。石油占苏丹全部出口的70%，2006年出口额达到52.5亿美元。人们公认，苏丹的经济发展应归功于PetroDar Operating Company (简称PDOC, 系一家由中国石油天然气集团公司、马来西亚国家石油公司、苏丹国家石油公司、中国石油化工集团公司和阿拉伯联合酋长国的Al Thani公司组成的国际财团)。

　　然而，苏丹政治局势的恶化逐渐受到国际社会的严重关注。2003年2月在达尔富尔相继成立了“苏丹解放军”（Sudanese Liberation Army）和“正义与平等运动”（the Sudanese Justice and Equality Movement）两支部族反政府武装力量，它们使用武力来反对阿拉伯人领导的苏丹政府，认为它在过去的几十年中对它们实行了歧视政策，并谴责苏丹总统巴希尔（Omar al-Bashirs）利用一个被称作Janjaweed的阿拉伯民兵组织在达尔富尔地区对它们实行报复。据联合国估计，自2003年以来由于阿拉伯民兵的袭击，有大约20万人被杀害，250万人流离失所。

　　2004年4月，苏丹政府同达尔富尔反政府武装组织达成停火协议，由7000多人组成的非洲联盟部队随后进驻达尔富尔执行维和任务。但是，由于自身能力和经费等限制，非盟未能完全解决达尔富尔地区的稳定问题。由于非盟感到它在3月底授权结束后将难以继续执行维和任务，因此建议把维和任务移交联合国。联合国随后表示，愿意承担这项任务。2006年8月31日，联合国安理会通过第1706号决议，决定在得到苏丹政府同意后向达尔富尔地区派遣1.73万人的联合国维和部队。但苏丹政府坚决反对这一决议。联合国秘书长安南于2006年11月提出了在达尔富尔地区部署非盟联合国混合维和部队的三阶段方案，以解决冲突。

　　达尔富尔地区的冲突被国际社会看作是一个人权问题，即侵犯了当地信仰基督教的非阿拉伯种族的人权。苏丹政府受到众多联合国决议的谴责。另一方面，中国同苏丹的密切关系包括双边经济、政治和军事关系被看作是影响苏丹的杠杆。然而，虽然中国对苏丹给予了积极的对外援助，但由于中国注重平等、互利、透明和不排外的经济合作，并坚持不干涉它国内政的原则，一开始并没有对苏丹的人权状况予以特别的关注。它确信，中国对苏丹的外援和投资将对苏丹的经济和社会发展做出重要贡献。而且，中国始终坚持认为同苏丹的经济合作可以创造解决达尔富尔问题的有利条件，因为冲突的根本原因是贫困和经济落后。在中国看来，60和70年代人口的增长和过渡放牧，造成了土地沙漠化，迫使一些阿拉伯居民向南寻找水源，结果导致了同当地黑人部落对资源的争夺。

　　中国采取了不干涉苏丹内部事务的政策，提出解决苏丹问题基于两个原则：尊重苏丹的主权和领土完整；寻求通过对话和平等协商的政治解决。中国政府也表示支持非洲联盟和联合国的建设性作用。

　　中国继续对苏丹提供重要的经济援助。在胡锦涛主席访问苏丹时，中国同意免除苏丹的8000万美元债务，并提供了1300万美元的无息贷款来用于基础设施项目。中国还许诺向苏丹提供520万美元的人道主义援助。此外，中国还为达尔富尔提供了3000万美元用于水坝项目。中国的人道主义援助包括为至少120所学校提供的活动板房、交通工具、发电站、水泵以及其他恢复生产和发展的设施。

　　中国外交部部长助理翟隽于2007年4月访问了达尔富尔和三个难民营。在新闻发布会上，翟隽一方面指出那些想要抵制奥运会的人或者是由于无知，或者是由于别有用心，另一方面补充道：中国建议苏丹一方显示出灵活性，接受联合国的维和部队。从此之后，中国政府开始在安南的三阶段方案基础上积极调解各方立场。2007年5月，中国政府决定任命前中国驻津巴布韦和南非大使刘贵金作为非洲事务特别代表，其主要职责是解决达尔富尔问题。外交部发言人还证实中国将派遣275名工兵参加联合国的维和行动。外交部发言人反驳了对中国的谴责，指出中国的非对抗方法已经产生了效果，并表示“在达尔富尔问题上，中国和美国目标一致，我们希望通过政治方法解决问题，因此我们准备同国际社会，包括美国一起采取共同努力。”

　　刘贵金的使命是同苏丹政府和其他国家在达尔富尔问题上进行联络并交换意见，探讨解决方法，并使世界了解中国在该问题上的基本立场和观点。中国政府试图在苏丹、非洲联盟、阿拉伯国家联盟和联合国之间进行调解、接触并交换观点。刘贵金告诉《金融时报》记者，“中国用自己的方式，通过各种方法和渠道来劝说苏丹政府采取更为灵活的立场。在一些问题上，如是否接受安南方案，中国甚至使用了非常直接的语言来劝说他们。”

　　2007年7月31日，联合国安理会通过了1769号决议，决定将在2007年12月3日向苏丹达尔富尔地区派遣２.６万人的非盟－联合国混合维和部队。虽然这一决议授权使用维和部队，但它强调达尔富尔的问题不能仅仅通过军事手段来解决。在联合国安理会表决之后，中国常驻联合国代表王光亚说，维和只是解决方法的一个方面，另一个方面是政治过程。因此解决方法应当是双轨的，第二个轨道促进苏丹政府和当地反叛组织谈判不仅不应当被放弃，而且应当加快。决议草案实际上是在2006年7月11日提出的，它获得了国际社会的广泛支持，但受到苏丹政府和联合国安理会三个非洲非常任理事国的强烈反对。中国驻联合国代表王光亚和其他中国驻联合国代表团成员尽了最大的努力来同其他国家代表团就此决议进行磋商，试图淡化决议中苏丹政府不能接受的部分。苏丹的不满集中在对联合国维和部队的授权，担心它会不受控制地干涉苏丹的主权。中国对此表示理解，因此建议应当在苏丹的同意下部署非盟-联合国“混合”部队，而且反对对苏丹施加多边经济和外交制裁的决议。在决议作了修改，把使用武力限制在保护维和部队本身、提供人道主义援助和保护平民不受攻击之后，苏丹政府的担忧被消除，最终接受了1769号决议。中国在谈判过程中起了关键性作用。苏丹政府接受决议意味着第一阶段的结束和第二阶段的开始。虽然苏丹对第三阶段还有所保留，但它同意同有关各方进行讨论。

　　在政治解决的第二阶段，苏丹政府表示它将愿意同敌对武装进行谈判，促进它们加入达尔富尔的和平协议。在这种情况下，中国认为，进一步制裁苏丹只能使形势复杂化，并无助于达成协议。为了减轻达尔富尔的紧张局势，国际组织，包括联合国、非盟和其他国家做了很大的努力。在苏丹政府和两个反叛组织进行了多轮谈判之后，一个包括解除支持和反政府组织的武装的和平协议最后得到签署。苏丹政府坚持非盟_联合国“混合”部队应当由一个非洲国家的人指挥，在苏丹和非盟商谈之后，决定由尼日利亚人来指挥。

　　2007年11月24日，中国开始部署135人的先遣维和工兵，其任务包括打井、架桥、修路，为第三阶段做准备。中国还派出了医疗队。中国军队的人数最终将达到315人。中国在苏丹地区的公司将为苏丹提供更多的援助，如华维和中信公司已经捐赠了远程教育设施和16台计算机，正准备提供更多的教育捐赠。中国石油公司和其他公司打算筹集200万美元的人道主义援助。此外，中国政府还派遣了农业专家到苏丹设计农业技术中心，并为农业发展提供更大的援助。为了改善达尔富尔的人道主义局势，中国已经向它提供了共5笔援助，总计8000万人民币，合1100万美元，向阿拉伯联盟提供了1800万美元，向联合国提供了50万美元的捐赠，用于解决达尔富尔问题。

　　中国在苏丹人道主义危机问题上采取了同联合国、非洲联盟、阿拉伯国家联盟积极合作的态度，而且中国实际上在派遣维和人员、提供人道主义援助、推动苏丹接受安南三阶段方案和促进苏丹国内通过政治解决达成和平协议方面发挥了关键性作用。但是，中国的努力没有能阻止斯皮尔伯格在压力下辞职，也没能堵住美国国会议员的嘴（美国国会于今年3月6日通过了一个决议，反对布什总统和国会议员出席北京奥运会，理由是中国在达尔富尔问题上没有尽力）。这里既有中国应当接受的教训，也有一些对中国持偏见甚至敌意的西方人士自身的问题。

　　中国在达尔富尔问题上应接受的教训是：由于中国在近代所遭遇的百年屈辱，中国对西方列强侵略和干涉中国内政的行为记忆犹新，因此对尊重主权的外交原则更为重视。但是，如果中国要想向世界显示中国是一个负责任的国家，就必须在坚持不干涉别国内政的原则和在国际上促进人道主义危机解决方面做出适当的平衡。忽略人道主义问题而坚持完全不介入的做法，在冷战后的全球化时代不能得到国际社会的认同。虽然中国在意识到这一点之后很快改变了做法，但由于之前已经造成的影响，中国所付出的努力还没有得到一些国家、国际非政府组织的充分肯定。换句话说，其效果是事倍功半。如果一开始中国就采取一些主动行动，效果可能会好得多。鉴于此，中国今后应当对此类人权问题更加敏感，变被动为主动，特别是对它提供了重要援助和关系密切的国家。当然，介入的方法可以是在充分尊重该国主权和领土完整的前提下，通过在平等基础上的对话和协商来解决，就像中国已经做的那样。

　　另一方面，西方国家如果要求中国因此放弃在苏丹的油田开发，或者要求中国对苏丹的人权问题负主要责任，这种说法是没有道理的。首先，中国在苏丹的石油开发属于正常的国际经济合作，它有力地促进了苏丹的经济发展。苏丹的GDP增长在非洲国家中名列前茅，中国对苏丹的经济援助和合资合作功不可没。中国退出苏丹，只能使苏丹的经济发生倒退。然而，正如中国政府所指出的，危机的根源是贫困，试想，一个更为贫困落后的苏丹能够更好地解决这场危机吗？答案肯定是否定的。其次，事实证明，危机是可以通过政治途径来达到较好的解决效果，不一定非要通过外交和经济制裁手段。第三，在中国尽了最大的努力来促进解决人道主义危机的情况下，那些要求进一步对中国施加压力的人是否想过，他们的国家是否在与之关系密切的国家都做得比中国在苏丹所做到的更好，是否在所有存在人权问题的国家都很好地承担了它根据国际条约本应承担的国际责任？

（作者系中国社会科学院美国研究所研究员（教授），政治研究室主任）

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