鲁米·艾贾兹:印度为城市贫民提供宜居住房的几项措施
中国人权网首页  | 论坛介绍  | 会议议程  | 领导致辞  | 与会代表  | 相关报道  | 论文发言摘要  | 图片报道  | 中国人权在行动  | 视频  | 人权白皮书  | 相关链接  |
  人权网 > 专题 > 特别报道 > 第六届北京人权论坛 > 论文发言摘要
鲁米·艾贾兹:印度为城市贫民提供宜居住房的几项措施
 

 

印度为城市贫民提供宜居住房的几项措施

 

鲁米·艾贾兹

 

  一、引言

 

  住在农村或小城镇的人为了改善自己的生活条件、追求更高质量的生活,一般会选择移居到大城市,其中就业、教育、婚姻都是移居的重要原因。过去很多年以来,这种移居的趋势一直存在,因此城市地区的人口数量一直都在增长。

 

  城市居住区汇聚各项活动和人群,这带来了社会经济的转型和进步。但与此同时,由于包括治理不力在内的诸多原因,这一现象也带来很多问题,如无计划的城市扩张、城市贫民区以及非法领地在数量上的增长、交通拥堵、环境污染、基础设施及服务的严重不平等,等等。

 

  对于这些日益城市化所带来的问题,国际发展组织、国内政府、和公民社会都十分关注,也采取了不少新的措施、机制、方法、和策略努力实现城市的平等和可持续发展。但是,全球大部分地区都远未实现城市平等及可持续发展这一目标。

 

  在印度,城市化进程将拥有不同社会、文化、经济背景的人聚集在一起,城市居民中存在的不平等现象变得十分明显和突出。

 

  印度各大城市居民中占很大比例的一个人权被称为“城市贫民”。属于这一阶层的人生活在非人条件下,大多数靠非正式职业赚取微薄的收入,很多人无业。

 

  经常见诸媒体的是富人住在设计精美、服务周到、外设门禁的大宅子里,而低收入人群则居住在设计潦草、到处安全隐患的临时住所和贫民窟里 ,所获取的基础设施服务严重不足或者根本没有。

 

  财富占有、以及生活工作标准的强烈反差经常会导致不同族群之间的调整、社会关系紧张、以及冲突、犯罪、暴力、和公民社会运动的进攻性不断升级等诸多问题。印度很多城市都能见到这些现象,而对于一个国家来说,这并非一个健康的迹象。

 

  二、城市贫民所扮演的角色和他们的贡献

 

  社会中的贫困人群在建设城市和管理城市方面都扮演着重要的角色。例如,在建设楼房、交通和基础设施网络设施、住宅及商业建筑等领域,工人中的最底层就属于“城市贫民”这一类别。如果没有这个宝贵的人力资源,城市就无法按理想水平进行运作。

 

  同样的,这一人群还提供各种日常服务。这些服务遍及城市的各个领域,政府部门无力提供,但是居住在规划良好地区的城市居民一天都离不开。这类服务包括贩卖鲜花和花盆、水果和蔬菜、冰激凌、饮料和小吃、家居用品及维修、洗衣熨衣、磨刀磨剪刀、缝被子、送报、在办公室及商业区附近出售熟食。此外,贫困人群还从事佣人、园丁、保安、汽车、人力车司机、推手推车、木匠、油漆工、鞋匠、焊工、铁匠、水管工、电工等工作。另外一个例子就是收集、分类、运输、及处理固体垃圾,这也是印度城市最受人忽视的一个领域,之所以受到贫穷人群的青睐一是因为工作机会多,二是因为其他人对这种“肮脏”的工作没兴趣。

 

  三、城市贫民的问题和他们的需求

 

  贫穷人群的不满主要表现在以下几个方面。

 

  住房:他们的贫民窟使用权得不到保障,因此一直害怕会遭到驱逐。此外,建筑极差的临时房屋无法保护他们免受极端恶劣天气的伤害。由于大部分家庭成员众多,狭小的居住空间便显得异常拥挤。

 

  基本生活需求:基本的生活需求得不到保障,如食品、饮用水、电力供应、卫生设施、排水和下水道系统、道路、学校、医疗保健、公共交通、以及公共分配系统等。当地极差的环境条件对贫民窟居民的健康造成了极大的影响。

 

  生计:他们大多数从事临时性工作,生计得不到保障,工作时经常遭受警察的骚扰和干预。此外,很多人不知道该如何获取工作许可,不知道如何加入社会保障体系。不少垃圾工必须在不健康和有害的条件下工作,没有任何适当的安全设备。大部分情况下,与所提供的服务相比,他们每天的收入严重不足。

 

  需求:一项对收垃圾工需求的调查显示,他们的要求包括将其工作登记在册、有权倾倒垃圾、有足够的地方存放垃圾、工作及居住场所有保障、孩子有受教育权、住所的水电供应得到改善、有培训设施让他们进一步提高技能,以便找到更好的工作机会。

 

  贫困人群遇到的这些问题在印度个大城镇普遍存在;鉴于他们在城市地区及城市经济所扮演的重要角色和做出的突出贡献,政府应该马上为他们提供必要的支持与保护。

 

  四、城市社会不平等现象背后的原因

 

  城市贫困人群对人权以及他们所应享有的权利知之甚少,因此在过去深受其害。有些人意识到了这个问题,但也采取听天由命的态度,认为如果不认命就会被政府以其落后的社会经济条件为理由驱逐出城市。由于普遍较低的文化程度以及在社会中缺乏影响力,他们的不满通常会被当地政府所无视。

 

  另一方面,政府也通过一系列政策 、任务 、立法法案 、政府改革 、以及项目和计划 想方设法减缓城市的贫困问题、赋予穷人权利、提高服务、创造就业机会、改善他们的生活工作条件。印度规划委员会制订的五年计划以及无数政府报告均详细描述了具体的措施和步骤、以及产生的积极影响和面临的挑战。

 

  不过分析家指出,这些排他性的政策和战略正是造成当前现状的原因,具体表现为:

 

  在城市发展的规划和决策过程中,城市贫困人群的巨大贡献受到忽视。例如,城市的规划和发展并未将现有贫困人口和移民的需求考虑在内;

 

  就算存在一些倾向于穷人的政策和战略,在有效实施这些计划和改革方面也非常失败;

 

  甚少将注意力放在将各种社会群体纳入整个政治和决策框架上,从而解决他们关心的各项问题。

 

  鉴于以上各点,政府有必要解决这些灰色地带的问题,为有需要的社会群体提供所需支持和保护。

 

  印度的城市住房:问题与担忧

 

  印度城市住房严重不足,缺口高达1,878万个住宅单位,其中95%的缺口属于城市贫民,兴建这些建筑大约需要1,870亿美元。

 

  目前,住宅市场仅为有购买力的人群提供服务,市场供应视支付能力而定,因此为城市贫民提供的选择很少或几乎没有。这样一来,很多人只能住在贫民窟或者非法建筑里。

 

  大量政府部门均可提供公共住房,其中包括发展委员会以及各邦住房委员会等,这些政府部门都有责任向中低收入人口提供住房。但是,这些组织中的大部分都是采取公私合营体制,同时鼓励房地产开发商,最终形成为高收入人群提供住房这一现状。

 

  大部分邦政府(如旁遮普邦和马哈拉施特拉邦)都制订了乡镇政策,鼓励房地产公司站出来从农民手中收购土地。大部分情况下,政府会主动将土地发给开发商,让它们开发大型乡镇,可惜其中并没有多少是留给城市贫民的。因此,邦政府的政策也鼓励高价住宅,很少为低收入人群提供住宅。

 

  尽管如此,印度政府还是采取了一些措施,推行一些优惠住宅项目 。不过具体实施过程中遇到了一些障碍。

 

  首先,政府要求私营企业必须为低收入人群提供住宅,同时制订了预留政策。印度住房及城市扶贫部规定,所有邦政府都必须将其每个住宅项目的至少20%住房预留给低收入人群。不过这项措施在很多地方都没有落实到位,因此实际供应十分有限。

 

  在财政方面,因为城市贫民无法提供获取贷款所需的收入证明,政府因此无法为低收入人群提供必要的贷款。

 

  鉴于政府的资本金额有限,在过去六七年时间里,大量的住房金融机构发放了不少贷款。随着资金逐渐干涸,政府也在思考如何吸引更多资金、如何借力保险市场和养老金等,以便提高住宅领域的资金流动,并实现减少利率这一目的。不过这些都属于长期政策问题,所谓远水解不了近渴,政府在这之前并没有很好的解决方案。就低收入人群而言,他们没有资金来源,就算有收入,也不够按月支付银行按揭。

 

  每个人都想住在服务便利(即有基础设施)的地方,而且有谋生机会,孩子能上学。印度有些地方为穷人提供几乎免费的住房,但很少有人愿意搬进去住,因此导致了巨大的经济损失。这些房屋之所以闲置,是因为他们都是赚取日薪的劳动者,工作地点远离市中心,没有公共交通就成了大问题。

 

  建筑房屋需要空地,而土地掌握在不同的机构和个人手中,所以首先要做的就是从土地所有者那里收购。NOIDA是德里附近城市住宅区,当初就是由NOIDA的政府部门出面购买土地用于公共用途。以公共用途获取土地之后,再将其拍卖给私营房地产开发商,后者基本上属于营利公司性质。因此,在收购土地的时候,二者之间的利益是不同的。随后拍卖土地用于兴建高尚住宅,房屋价格就已经高出了好几倍。就抬高土地价格而言,邦政府也负有责任,同时也没有为低收入人群预留5-10%的住房。这样一来,虽然有数百英亩的高端住宅区,却没有属于低收入人群的住房。这也是僭建盛行的一个原因。

 

  在今天的城市里,不论是金融、环保、还是规划等负责城市开发的各方之间存在利益冲突,每一方对土地、住宅、以及穷人问题等的看法都大相径庭。但它们有一个共性,那就是都不会从穷人的角度出发。穷人看问题的角度有可能跟它们都不一样,对他们来说,最佳居住地点就是市中心或者离市中心不远的地方,因为这里是他们的主要谋生场所。

 

  向城市贫民伸出援手:印度的住宅项目实例

 

  印度很多地方都采取了一些积极的措施满足城市贫民对住宅的需求。以下列举了提供免费或优惠住房的几个实例。

 

  免费住房

 

  在北方邦,政府认为既然有人无力支付房费或房租,那么最好的方式就是免费提供住房,因此推出了一个名叫Manyawar Shri Kanshiram Awas Yojana的住宅项目。虽然这是解决问题的一种极端方式,却是近年来诸多尝试中的一种。

 

  土地的集中开发

 

  经过试行,证明土地的集中开发是一种切实可行的方法。在古吉拉特邦,现在的情况多是当地农民主动提出要求收走他们手中的土地,集中起来开发利用,然后将开发后的土地再返还给他们。前不久,切蒂斯格尔邦政府在赖布尔市推行了八个不同的土地集中计划,第一个已经开始施行。通过这种方式能够将农民手中更多的土地资源投入城市开发系统。此外,政府保证开发后的土地还会还给农民,因此农民不会被迫离开生活多年的地方,同时能够从开发中公平获益。此外,这样还会有一些土地用于为低收入人群提供住房。

 

  维沙卡帕特南城市发展局(VUDA)已经开始试行土地集中政策,从农民手中拿到土地,然后返还给他们开发过的地块。在拉贾斯坦邦,低收入住房登记印花税已经降为100%固定费用,很多其它地方都是按物产价值百分比收费,比例一般5%到12%不等。在浦那邦,农民自己将手中的土地集中起来,共同开发房产项目,因此所得利润归他们自己所有,住宅建成以后还成立了一个子公司管理随后的物业。

 

  住宅与城市发展公司

 

  住宅与城市发展公司(HUDCO)是印度政府于1970年成立的公共机构,为住宅和城市开发提供长期融资服务,初始资金为2,000万卢比(36万美元),大约相当于今天的五亿卢比。凭借这一股权,公司向社会借贷。1990年印度自由化以后,住宅与城市发展公司进一步放开市场,又筹集到2,500亿卢比资金,约等于50亿美元。

 

  截至2013年6月,住宅与城市发展公司批准了16,537个项目,借贷260亿美元,发放贷款150亿美元,借贷比率良好。公司共计资助兴建了1,547万套住宅单位,其中922万套在农村地区,625万套在城镇地区,项目遍布1,800多个城镇 。

 

  在住宅与城市发展公司的所有业务中,资金一直都流向城市贫民有能力支付及还款的项目。此外,所有适用社会弱势群体的资金均比适用高收入人群的利率低8%。

 

  在其借贷业务中,住宅与城市发展公司免收经济弱势群体和低收入人群的申请费,并为穷人提供占住房单元成本高达九成的贷款。

 

  住宅与城市发展公司资助兴建的1547万套住房中,有近95%分配给了经济弱势群体和低收入人群,而且这一数字仍在继续上升。

 

  住宅与城市发展公司的贡献并不仅限于发放贷款;作为一家科技金融机构,公司做得更多。很多情况下,公司会帮经济弱势群体设计建筑,将住宅视为赚钱谋生的场所,而不止是遮风挡雨的住所。这也是借贷业务的核心内容,是住宅与城市发展公司区别于传统银行的地方。例如,资助织布工住宅项目的时候,公司了解他们的需要,设计的时候住宅内会留出一块开放场地,可以用来染布染线。

 

  住宅与城市发展公司会根据目标住户的特点设计合适的住宅,其中包括集中建设,以控制并降低成本;注重绿色环境;在住宅群的中心位置预留较大的公共空间,便于开展社区交流,并能使每个人都有一个宽敞的庭院。

 

  印度所有建筑中有85%是由非专业工程师和建筑师设计建造的,一般都是由个人设计建设。因此,住宅与城市发展公司的关注重点是提供价廉物美的建筑材料。

 

  印度的多元化表现在很多方面,其中包括各个邦的建筑材料。因此,住宅与城市发展公司在印度的每个地区都设有建筑中心,每个中心配备一名技术人员、一名建筑经理,并由地区收款员统一负责。这些中心主要涉及五个方面的活动内容:将技术从实验室送到工地、提供本地材料的使用培训、为生产本地建筑材料提供帮助、根据样本使用本地材料建造房屋、以及提供指导意见。通过这些努力,建筑材料成本可以下降5-6%。这一体制取得了部分成功,因为有些中心运作良好,有些则运转不灵。

 

  私营企业的贡献

 

  私营经济在这个领域也有贡献。有些私营公司尝试为低收入人口提供住房,通常会与住房融资机构合作,运用创新途径提供低收入人口住得起的房屋。

 

  印度有超过三十五家住房融资公司/机构专门针对中低收入人群的需要,私营房地产商为中低收入人口开发的住宅价格从300,000卢比到100万卢比不等。

 

  阿德哈尔住房金融私营有限公司就是这样的机构,过去二十七年一直在为中低收入人口提供住房贷款。

 

  阿德哈尔在印度选择了七个比较落后的邦,包括北方邦、中央邦、比哈尔邦、恰尔肯德邦、切蒂斯格尔邦、奥里萨邦、以及西孟加拉邦。统计数字现实这些邦的住房缺口远远大于其它各邦。公司开设了24个分支机构,涵盖一百多个地点,在上述七个邦的89个地区开展业务。

 

  印度的贷款需求中有90%来自月收入不足400美元的人群,只有大约9%来自月收入超过400美元的人,但是95%的市场供应全都针对月收入超过400美元(大约相当于25,000卢比)的人口,这就是印度的现状。
 阿德哈尔仅限为中低收入人群提供贷款,且贷款额不得超过1,200万卢比,贷款人月收入不得超过30,000卢比。阿德哈尔公司客户的月收入水平为90-450美元,大约相当于5,000-30,000卢比。

 

  阿德哈尔的客户月收入不超过450美元,收入来源为薪水或小生意:店铺、裁缝、医院护工、银行合同工、私营企业工具室技术员、医药公司的药品代理、以及政府学校杂役等。他们全都属于低收入的自雇或领薪人员,发放的贷款用于在自有土地上自己建造房屋或者当家庭成员增加需要更大住宅面积的时候用于翻新和重建。

 

  在非正式领域工作的人没有跑银行的习惯,也没有保险、家庭储蓄、或者贷款信用。这些都是金融公司在评估顾客收入或支付能力时遇到的挑战。金融公司需要综合考虑他们是否有还款意愿以及是否有能力、有储蓄建造住宅。鉴于以上各项原因,很多住房金融公司都不接受这种顾客。

 

  但是在阿德哈尔公司,贷款官员/信用评估官员会登门拜访顾客,评估他们的经济条件。在拜访过程中,这些官员注意到,虽然这些顾客从事非正式领域的工作,他们有定期收入,有银行户口,有额外拟定的工作,而且还拥有自己的土地。

 

  阿德哈尔公司还为顾客提供建筑指导,派当地建筑师绘制建筑设计图纸,并收取固定的图纸费,一般大约1000卢比。如果顾客自己出去找建筑师设计图纸,费用一般在5,000-10,000卢比不等。阿德哈尔公司会事先告诉选定的建筑师为他们拉到了一大批客户,因此争取将成本降至最低。虽然这些服务都不是免费的,但相比顾客自己从市场上找到的服务,价格已经十分优惠。

 

  阿德哈尔公司还负责对顾客的资产进行全面的法律检查,以保证住宅单元建好以后不会遭到拆除。每个顾客的资产都要进行法律和技术两个层面的评估。

 

  客户教育是阿德哈尔公司借贷业务的基础。中低收入人口一般缺少金融意识;因为现金流不固定,所从事的工作多为零工,顾客一般都只是应对每月支出,总是无法规划具体的储蓄计划,因此无法建造自己的房屋。

 

  有鉴于此,阿德哈尔公司首先通过帮助他们制订储蓄计划提高他们的金融意识。公司会建议顾客去银行开户,建立规律的银行业务周期。阿德哈尔的合作伙伴中包括不少公共银行和私营银行。于是顾客就去银行开户并开始存钱。如果顾客没有储蓄和还款意识,那就无法为他们提供按月分期付款的服务。如今,大部分客户都有了自己的银行账户;同时,阿德哈尔公司还会培训提高顾客的法律和技术意识,以保证他们不会被经纪人和放债人欺骗。

 

  阿德哈尔公司在过去两年半时间里建立起一个牢靠的客户基础,包括5,300个家庭、25,000个人,其中80%的顾客月收入低于550美元,40%使用电子支付系统分期还款(即2,000多个顾客通过电子结算系统ECS付款),30%选择自己建造房屋,86%选择独立住宅,而不是公寓式住宅。

 

  结论

 

  印度各大城市在住房和城市发展等领域存在惊人的不平等现象。为了最大限度地减少这些不平等,建设一个包容性的社会,政府采取了无数措施,其中一些取得了成效。为了进一步改善城市住宅,政府还应采取以下各项措施:

 

  基本土地法落实到位。当前的土地收购、记录、授权和保证体系存在着一些非常严重的问题。另外一个先决条件是落实登记记录,并使用地理信息系统标记每条记录和土地界限。

 

  土地登记办公室需要进行现代化改造、配备电脑设备等。

 

  印度在土地估值方面仍然比较落后,没有一个真正现代化的估值系统。仅以最低估值率为例,加尔各答的住宅估价高出市场价近30%,这是非常不同寻常的现象,政府拒绝以该价格进行登记。大部分城市的情况则刚好相反,即实际市场价值高于估值。

 

  (作者:鲁米·艾贾兹(Rumi Aijaz),印度观察家研究基金会高级研究员)

分享到:
[打印本稿][关闭窗口]
 
 
 相关链接
  • 两高司法解释着眼保障人权 让司法跟上时代脚步 2013/09/11
  • 中国以民生为重的人权建设 2013/08/22
  • 蓝皮书:60多年来中国人权事业面貌焕然一新 2013/08/06
  • 政治发展蓝皮书:中国人权事业发展成绩显著 2013/08/05
  • 人民日报:中国人权事业,博采众长的实践 2013/07/30
  • 埃里克·德布朗邦戴尔:法治、人权以及经济的可持续增长与发展 2013/09/11
  • 韩小兵 喜饶尼玛:新中国少数民族人权法治的宏观特色 2013/09/11
  • 李晓:司法是人权的有力保障 2013/09/11
  • 柳华文:法律作为一个整体促进人权 2013/09/11
  • 孟庆涛:权利、法治与公民德性 2013/09/11
  • .
    中国人权
    主编信箱:humanrightscn@yahoo.cn|关于我们|版权与免责声明
    主办单位:中国人权研究会
    北京五洲泛华网络信息技术有限公司 版权所有 京ICP备09057257号