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罗艳华、张俊豪:“保护的责任”的发展历程及其实施所面临的问题
 
 

 

  “保护的责任”的发展历程及其实施所面临的问题

  北京大学国际关系学院教授 罗艳华;北京大学国际关系学院硕士研究生 张俊豪

  冷战结束后,国际社会就人权与主权的关系问题及相关的人道主义干涉问题展开了激烈争论,“保护的责任”概念也应运而生。这一概念在2001年被正式提出后,受到了国际社会的普遍关注,不仅被联合国秘书长所采用,而且被写入了世界首脑会议文件。虽然在实践中这一概念的应用正面临诸多问题,但这一概念的提出本身仍被看作是人权与全球治理的重要探索。

  一、“保护的责任”的发展历程

  从2001年“保护的责任”概念正式提出到现在已经有近9年时间了,其发展历程大致可分为以下几个阶段:

  第一阶段:2001年12月以前,是“保护的责任”概念的萌芽和酝酿时期。

  为了解决冷战后频发的人道主义危机,人们已经开始探索联合国维和这一传统方式之外的、新的、更有效的途径,也提出了一些新的概念,如“干涉的权利”、“人的安全”、“个人主权”、“负责任主权”等,这些概念都对“保护的责任”概念的提出产生了重要影响。在2000年的联合国大会上,联合国秘书长安南呼吁国际社会就人道主义干预的相关问题达成共识。为了响应联合国秘书长的这一倡议,加拿大政府提议成立“干涉与国家主权国际委员会”  作为解决相关问题的国际协调机构。2000年9月,在联合国的千年首脑会议上,加拿大总理克雷蒂安宣布该委员会成立。“干涉与国家主权国际委员会”给自己的定位是专门为促进“保护人权”与“尊重主权”两种概念之间的沟通而成立的一个独立的国际机构,旨在促进世界各国就干涉与国家主权之间的关系展开全面辩论,帮助联合国消除内部在军事干涉与维护国家主权问题上的分歧。 加拿大政府任命了澳大利亚前外长、时任国际危机小组主席兼行政首长的加雷斯·埃文斯和联合国秘书长特别顾问、曾任联合国秘书长特使的阿尔及利亚人穆罕默德·萨努恩为该委员会的联合主席,另有10名成员分别来自加拿大、美国、俄罗斯、德国、南非、菲律宾、瑞士、危地马拉和印度。他们当中既有知名的学者,也包括一些前政界人士。该委员会的经费由加拿大政府和一些重要的国际基金会提供。2001年1月-7月,该委员会在北京、开罗、日内瓦、伦敦、马普托、新德里、纽约、渥太华、巴黎、圣彼得堡、圣地亚哥和华盛顿举行了一系列圆桌会议和讨论会,与各国的专家和学者、非政府组织的代表共200多人进行了广泛的研讨,征求了大量的意见,最终形成了提交给联合国秘书长安南的《保护的责任》报告。

  第二阶段:从2001年12月至2005年9月,是“保护的责任”概念逐步进入政治议程的阶段。

  2001年12月,该委员会向时任联合国秘书长安南提交了一份题为《保护的责任》的报告, 正式提出了“保护的责任”的概念。 根据这一报告,“保护的责任”的核心含义即一个国家有责任保护本国国民免受可以避免的灾难,具体说就是免遭大规模屠杀、强奸和饥饿。如果这个国家没有能力或者不愿意履行它的这种责任,那么国际社会就应当对此进行干预,从而代替这个国家履行这种保护的责任。这是国际社会首次明确提出“保护的责任”这一概念并对其进行了全面的阐释。

  此后关于该概念的讨论日益增多,“威胁、挑战和改革问题高级别名人小组” 的报告、2005年联合国秘书长的报告都对它作了注解,不断推动这一概念向前发展。在2005年9月召开的世界首脑会议上,这一概念被写进了《2005年世界首脑会议成果》,这意味着它被正式提上了联合国的议事日程。

  2004年12月,“威胁、挑战和改革问题高级别名人小组”向安南提交了名为《一个更安全的世界:我们的共同责任》的报告。它明确阐述了新时代“主权和责任”的关系,在此基础上表达了国家和国际社会都应该承担“保护的责任”。报告指出主权概念“显然含有一国保护本国人民福祉的义务,以及向更为广泛的国际社会履行义务之义务。但是,历史极为清楚地告诉我们,不能假设每个国家总是能够或者愿意履行其保护本国人民和避免伤害自己邻国的责任。而当出现这种情况的时候,集体安全原则意味着上述责任的某些部分应当由国际社会予以承担”。 它在回顾了上世纪90年代发生的多次人道主义灾难后指出,“问题并不在于一个国家是否有权干预,而是每个国家都有责任保护那些身陷本来可以避免的灾难的人,那些面临大规模屠杀和强奸、采用强行驱逐和恐吓方式进行的族裔清洗、蓄意制造的饥馑和故意传播的疾病的人。越来越多的人承认,虽然主权政府负有使自己的人民免受这些灾难的主要责任,但是,如果它们没有能力或不愿意这样做,广大国际社会就应承担起这一责任。” “威胁、挑战和改革问题高级别名人小组”的报告及时地呼应了“干涉与国家主权国际委员会”提出的新概念,使“保护的责任”被纳入到联合国秘书长的考虑范围。

  2005年3月21日,在第59届联合国大会上,安南秘书长作了题为《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》的报告,对上述两份报告进行了肯定,并认为需要行动起来。其第四部分写道:“我们必须承担起保护的责任,并且在必要时采取行动。这一责任首先在于每个国家,因为国家存在的首要理由及职责就是保护本国人民。但如果一国当局不能或不愿保护本国公民,那么这一责任就落到国际社会肩上。” “现在,各国政府应对自己的公民负责,而且彼此负责 ”。这是联合国秘书长首次正式将“保护的责任”的基本含义传达给各国,并请各国给予认真的考虑。

  经过艰苦谈判,2005年10月24日第60届联合国大会通过了《2005年世界首脑会议成果》。该决议第四部分“民主与法治”特别强调了“保护人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任”,并以两段文字对其进行了比较详细的说明。

  这是国际社会首次以宣言的形式表明,世界上大多数国家大体上接受国际社会整体对陷入特定情势的人民负有保护的责任。2006年4月联合国安理会讨论武装冲突中保护平民的问题时通过的一项决议确认了《2005年世界首脑会议成果》中提到的“保护的责任”。

  第三阶段:2005年9月至今,是对“保护的责任”概念进行大辩论的时期。

  这一阶段关于这一概念的更多的学术成果得以涌现,焦点逐渐转向如何将其付诸实施。此外,一个明显的现象是人们在给予该概念高度赞扬的同时也开始对其进行反思和批判。

  2009年7月23、24及28日,第63届联合国大会召开了讨论秘书长《履行保护的责任》报告的辩论会,94个国家代表发言阐述了本国对该概念的理解及关切重点。绝大多数国家都对此报告表示欢迎,并支持报告为实施“保护的责任”所提出的“三大支柱”的建议,认为前两个支柱尤其重要。多数国家认为“保护的责任”源于《联合国宪章》、国际人权条约和国际人道法等已经存在的约束之中,赞同将该概念的适用范围严格限定在种族灭绝、战争罪、种族清洗和危害人类罪四项罪行。很多国家,尤其是非洲国家,都承认非洲联盟在实施该概念发展上的开创性作用。

  忧虑和分歧也是存在的。部分国家担心“保护的责任”在实施中会出现选择性适用或双重标准,从而导致其被大国滥用。约三分之一的国家呼吁安理会常任理事国在涉及“保护的责任”议题上不使用否决权,有少数国家提出改革安理会是实施“保护的责任”的先决条件。在安理会未能采取有效措施时,联合国大会和安理会处于何种关系的问题上各国没有达成一致。

  这是各国首次在联合国框架下对“保护的责任”进行正式的专题讨论,总体上非常成功。虽然在辩论会开始之前,某些非政府组织曾对会议可能带来的消极影响表示担忧。

  二、“保护的责任”在实施中所面临的问题

  最初的报告对“保护的责任”适用的范围界定较为宽泛。然而,随着该概念得到越来越多的关注并逐渐被国家提上政治日程,人们期待它能够在实际中发挥应有的作用时,却发现它的适用范围在逐渐缩小,并且尚未就如何行动达成充分的共识。

  1.日趋缩小的适用范围

  从以上几份重要的文件来看,国际社会已经基本接受了“保护的责任”这一提法。但我们需要注意的是,这几份文件对于哪些事项应该纳入保护范围的阐述却不尽相同,细微的差别并不仅仅是言辞上的,而是有着更为深刻的含义。

  “干预和国家主权委员会”的报告和“威胁、挑战和改革问题高级别名人小组”的报告均是采用列举式来定义保护的范围的。它们都认为“保护的责任”是“保护本国国民免受本来可以避免的灾难”的责任,但前者列举的是“大规模屠杀、强奸、饥饿、种族清洗”, 后者列举的是“大规模屠杀和强奸、采用强行驱逐和恐吓方式进行的族裔清洗、蓄意制造的饥馑和故意传播疾病”。 安南秘书长在其报告的附件中将其限定为“灭绝种族罪、族裔清洗、危害人类罪”。 《2005年世界首脑会议成果》直接将“保护责任”定义为“保护人民免受灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任”。相比于秘书长的报告,决议将“战争罪”也纳入到了保护的范围中来,但相比于“干涉与国家主权国际委员会”的报告和“威胁、挑战和改革问题高级别名人小组”的报告,显然是缩小了“保护责任”的适用范围:饥饿和故意传播疾病被排除在外,灭绝种族、族裔清洗的范围也比大规模屠杀要小。“干涉与国家主权国际委员会”的报告和“威胁、挑战和改革问题高级别名人小组”的报告使用的是描述性的语言,而秘书长的报告和联合国大会的决议是以现有国际法和条约所确定的罪名为基础的,这便于在实践中进行判断和应对。这一方面是由于文件的制定者在性质上存在差别,另一方面也说明国家对“保护的责任”问题认识并不完全相同,决议得以通过是经过妥协的结果。

  由自然灾害引起的人道主义灾难是否应该纳入“保护的责任”,各国之间存在严重分歧。法国、克罗地亚、斯洛伐克等少数国家对此表示支持。《2005年世界首脑会议成果》的表述中没有对引起四种罪行的情势做出规定,而它是从“干涉与国家主权国际委员会”报告传承而来的,该报告将引起四种罪行的情势表述为“内战、叛乱、镇压或国家陷于瘫痪”,但这种界定显然过于宽泛。国际文件的产生是国家谈判的结果,是一种权利让与过程,在这种情况下只有明文规定的才视为同意。因此,自然灾害引发的人道主义灾难似乎不应该纳入“保护的责任”范围。

  2.关于如何行动的不同提法

  在如何履行“保护的责任”方面,国际社会所达成的共识是:国家负有首要的责任,国际社会只有在国家因主观或客观原因而无法承担这一责任时才有义务行动;联合国,尤其是联合国安理会在行动过程中扮演着非常重要的角色;如需采取行动,应该从非强制性措施逐渐过渡到强制性措施,军事手段应该作为最后手段而使用。

  “干涉与国家主权国际委员会”报告提出了履行“保护的责任”的三个阶段“预防——反应——重建”:预防措施包括政治和外交、经济、法律、军事 ;反应则“可以包括像禁运、国际公诉以及在极端情况下进行军事干预等强制性措施”。 “威胁、挑战和改革问题高级别名人小组”指出的行动路径是“开展预防工作,在必要时对暴力行为做出反应,和重建四分五裂的社会。应该主要注重通过调解和其他途径协助制止暴力,和通过派遣人道主义特派团、人权特派团和警察特派团等措施来保护人民。如果需要使用武力,应在万不得已的情况下才这样做。” 安南认为应当“由国际社会利用外交、人道主义及其他方法,帮助维护平民的人权和福祉。如果发现这些方法仍然不够,安全理事会可能不得不决定根据《联合国宪章》采取行动,包括必要时采取强制行动。” 《2005年世界首脑会议成果》遵循了秘书长的看法并将其具体化了。首先使用和平手段,动用强制手段时要和区域性组织合作,安理会并不制定一般规则,而是逐案处理。

  三、国际社会对“保护的责任”的不同立场

  世界上有二百多个国家和地区,根据不同国家的立场,我们可以把各国的态度大致分为三大类。

  (一)非常支持的国家。这些国家主要包括两类:

  第一类,中等规模的发达国家,如英国、法国、加拿大、澳大利亚、西班牙、德国、北欧各国。这些国家之所以大力支持“保护的责任”,主要原因包括:1.这些国家具备有利的国内政局和较为良好的国际环境。它们的政局非常稳定,不必担心其它国家利用该概念将来对自己进行干涉;2.具有支持人道主义行动的传统。自联合国建立以来,它们就逐渐形成了支持国际人道事业的传统,将尊重与保护人权作为内政外交的重要内容;3.将参与人道主义行动视为提升其国家软实力的契机。借助于帮助陷入大规模人道主义危机中的人们,提高其国际影响力。

  第二类,非洲政局比较稳定的国家。这部分非洲国家一方面是因为它们感觉自己被它国以人道名义进行干涉的可能性非常小,另一方面是因为它们作为非洲地区探索集体安全的领跑者,已经适应了非洲联盟主导的或者非洲联盟与联合国合作的干预模式,对“保护的责任”前景看好。

  (二)持保留态度并提出建设性意见的国家

  大部分国家都可以归为这一类,有发达国家,如美国、日本;也有发展中国家,如中国、巴西、印尼。它们对联合国、非政府组织等推动“保护的责任”并不反对,但是它们表达了自己的合理关切,认为该概念尚不成熟,需要不断加以完善并有合理的制度作保障之后才能付诸实施。

  以中国的态度为例。中国对“保护的责任”持一种非常谨慎的态度,认为目前各国并未就此达成一致,因而应重在进一步讨论而不是匆忙地将其运用于实践。若非要适用,则应恪守基本的国际准则。中国2005年6月发布的《中国关于联合国改革问题的立场文件》全面阐述了中国对“保护的责任”的看法。“各国负有保护本国公民的首要责任。一国内乱往往起因复杂,对判定一国政府是否有能力和意愿保护其国民应慎重,不应动辄加以干预。在出现大规模人道危机时,缓和与制止危机是国际社会的正当关切。有关行动须严格遵守《宪章》的有关规定,尊重有关当事国及其所在地区组织的意见,在联合国框架下由安理会根据具体情况判断和处置,尽可能使用和平方式。在涉及强制性行动时,更应慎重行事,逐案处理。”这和中国此前的立场一致。 中国赞同不结盟集团关于“保护的责任”的意见。 

  随后几年内中国在国际场合的发言中又对此陈述进行了补充。中国强调对该概念的界定应以世界首脑会议成果文件中的规定为准。中国认为第1674号决议及世界首脑会议文件关于“‘保护人民免受大屠杀、战争罪、种族灭绝和反人类罪的责任’的表述”不同于“单纯的‘保护的责任’概念”。 “不能对‘保护的责任’这一概念做扩大或任意解释,更要避免滥用。……各方仍应以世界首脑会议成果文件中的内容为准来解释和适用该概念。” 另外,中国明确反对将“保护的责任”适用于自然灾害引发的人道危机中。 中国认为要保护平民,必须从源头上解决冲突产生的根源。

  (三)极力反对的国家

  这类国家并不多,仅古巴、委内瑞拉、苏丹、尼加拉瓜、斯里兰卡等少数国家。它们本身国力较弱,有的还存在着国内分裂势力,因而对某些国家或国家集团借人道的名义行干涉之实甚为忧虑。古巴长期遭受不公正的经济制裁、委内瑞拉和美国矛盾不断、苏丹政府被达尔富尔问题搅得焦头烂额、尼加拉瓜在历史上曾遭到美国的几次入侵、斯里兰卡有反政府武装存在……这些因素导致它们主要是从消极的方面来看待这一新概念。

  从上面的论述和分析中可以看到,各国在“保护的责任”这个问题上态度有着很明显的区别,发达国家阵营内部态度不统一,发展中国家阵营也不是一个声音说话。它们对于“保护的责任”内涵、适应范围、如何实施等一系列重要问题都有分歧,一旦适用到具体问题上,分歧还会继续加深,因此要真正适用“保护的责任”概念在目前看来还非常困难。

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